Sentenza n. 48/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 4,

comma secondo, della legge della Regione Emilia-Romagna 11 ottobre

1972, n. 9 (Norme transitorie per l'esercizio delle funzioni trasferite

o delegate alla Regione Emilia-Romagna ai sensi dei d.P.R. 14 gennaio

1972 nn. 1, 2, 3, 4, 5, 6, e dei d.P.R. 15 gennaio 1972, nn. 7, 8, 9,

10, 11) e dell'art. 16 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e

coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla

espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle

leggi 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre

1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi straordinari

nel settore dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata)

promossi con le ordinanze emesse il 29 aprile 1977 dal Consiglio di

Stato - Sez. 4.a giurisdizionale, il 7 febbraio 1979 dal TAR

dell'Emilia-Romagna, il 28 novembre 1978 dal Consiglio di Stato - Sez.

4.a giurisdizionale, il 22 giugno 1979 dal Tribunale di Ravenna (due

ordinanze, il 24 gennaio 1979 dal TAR dell'Emilia-Romagna, il 6 marzo

1979 dal Consiglio di Stato - Sez. 4.a giurisdizionale, l'8 novembre

1978 (due ordinanze) e il 20 dicembre 1978 dal TAR dell'Emilia-Romagna

e il 26 giugno 1979 e il 9 dicembre 1980 dal Consiglio di Stato - Sez.

4.a giurisdizionale, rispettivamente iscritte al n. 397 del registro

ordinanze 1978, ai nn. 616, 778, 799, 800, 944 e 953 del registro

ordinanze 1979, ai nn. 28, 29, 35 e 306 del registro ordinanze 1980 e

al n. 460 del registro ordinanze 1981 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 307 del 1978, n. 304 del 1979, nn. 8, 50,

57, 78 e 166 del 1980 e n. 297 del 1981.

Visti gli atti di costituzione di Gherardi Pia, della Cooperativa

"A. Murri", del Beneficio Parrocchiale S. Agata, di Azzaroli Giulio, di

Garulli Franco, di Ceschina Renzo, del Comune di Bologna e della

Regione Emilia-Romagna e l'atto d'intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'1 dicembre 1982 il Giudice

relatore Livio Paladin;

uditi gli avvocati Francesco Paolucci, per Gherardi Pia; Giorgio

Stella Richter per il Comune di Bologna e, per delega dell'avv. Paolo

Stella Richter, per la Coop. "A. Murri"; Antonio Stoppani per Azzaroli

Giulio e, per delega dell'avv. G. Marco Dallari, per il Beneficio

Parrocchiale S. Agata, per Garullo Franco e per Ceschina Renzo; Alberto

Predieri per la Regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Renato

Carafa, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 29 aprile 1977 (ma pervenuta alla

Corte il 15 giugno 1978), la quarta sezione del Consiglio di Stato ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, secondo

comma, della legge 11 ottobre 1972, n. 9, della Regione Emilia-Romagna,

"per contrasto, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione", con

l'art. 25 dello Statuto regionale "e con riferimento agli artt. 123 e

117 della Costituzione".

L'ordinanza premette che tale questione, incidendo "sulla fonte

del potere espropriativo esercitato dall'assessore regionale", sarebbe

"direttamente rilevante sui provvedimenti impugnati" nel giudizio a

quo, "in quanto la eventuale dichiarazione di illegittimità

costituzionale del secondo comma dell'art. 4, comporterebbe

necessariamente la loro invalidità in via derivata".

Circa la non manifesta infondatezza della questione medesima, il

Consiglio di Stato deduce che l'art. 25 dello Statuto regionale enuncia

esplicitamente "il principio della collegialità in ordine alla

responsabilità e al concreto esercizio delle attribuzioni conferite

alla Giunta"; laddove la norma censurata non si limiterebbe ad operare

una "ripartizione di compiti" fra i vari assessori, ma conferirebbe

loro una "rilevanza esterna", delegandoli ad esercitare le funzioni

giuntali non solo in via esecutiva ma con sensibili margini

discrezionali. Di conseguenza, verrebbero indirettamente violati gli

artt. 123 e 117 Cost., sia che si assuma l'esistenza di una "riserva di

Statuto", intangibile da parte dell'ordinaria legislazione regionale,

sia che si attribuisca alle due fonti normative un grado gerarchico

diverso.

Pur riconoscendo che il modello statutario, così configurato, "dà

luogo a notevoli inconvenienti sul piano della rapidità ed efficienza

dell'azione amministrativa" e collide con la "ricostruzione

dell'ordinamento regionale in termini di effettività", il giudice a

quo ritiene dunque, conclusivamente, che sul punto si renda

indispensabile una pronuncia di questa Corte.

2. - Nel giudizio si è costituita la parte ricorrente, dapprima

aderendo alle tesi del Consiglio di Stato e quindi svolgendo ulteriori

considerazioni, mediante una memoria depositata in vista dell'udienza

di discussione. Quest'ultimo atto sviluppa, in particolar modo,

l'assunto che lo Statuto della Regione Emilia - Romagna si attenga

"alla più rigida affermazione del principio di collegialità",

lasciando agli assessori il solo compito di "istruire e predisporre i

provvedimenti che poi saranno adottati dalla Giunta collegialmente": ad

esclusione di ogni "spostamento radicale delle competenze", come quello

che sarebbe stato operato dalla norma in esame.

Per contro, si è anche costituita la Regione Emilia-Romagna,

chiedendo che la Corte dichiari la manifesta infondatezza

dell'impugnativa. Secondo la Regione, nessuna norma costituzionale

vieterebbe che accanto agli organi regionali indicati dall'art. 121

Cost. (Consiglio, Giunta e Presidente della Giunta stessa) ne siano

istituiti altri, meramente esecutivi, quali sarebbero appunto gli

assessori di cui all'art. 4 dell'impugnata legge n. 9 del 1972.

3. - Nel corso di una serie di giudizi aventi ad oggetto

altrettanti decreti assessorili per l'espropriazione o per

l'occupazione d'urgenza di determinate aree, la quarta sezione del

Consiglio di Stato ha riproposto - con quattro ordinanze

rispettivamente emesse il 28 novembre 1978, il 6 marzo 1979, il 26

giugno 1979 ed il 9 dicembre 1980 - la medesima questione di

legittimità costituzionale già sollevata mediante l'ordinanza del 29

aprile 1977. Nella seconda di tali pronunce, il Consiglio di Stato

precisa che compete soltanto a questa Corte "di individuare il livello

che, nella gerarchia delle fonti, spetta al fondamento normativo del

principio della collegialità, e quindi di riconoscere o meno a

quest'ultimo rilevanza costituzionale; e però anche di stabilire se in

esso si affermi propriamente un canone inderogabile, o non si esprima

piuttosto un mero criterio organizzatorio di tendenza, come tale non

affatto insuscettibile di eccezioni".

Inoltre, nell'ordinanza più recente, il Consiglio nega che la

rilevanza dell'impugnativa sia venuta meno per effetto della

sopravvenuta legge regionale 24 marzo 1975, n. 18. Quest'ultima ha

bensì prescritto - nel secondo comma dell'art. 1

- che relativamente alle materie da essa contemplate (urbanistica

inclusa) "perdono efficacia le disposizioni contenute nella legge

regionale 11 ottobre 1972, n. 9": aggiungendo però - nell'art. 8 - che

l'esercizio delle funzioni espropriative attribuite alla Regione sarà

delegato ai presidenti delle amministrazioni provinciali. E, poiché la

delega non era stata effettuata alla data di pubblicazione dei

provvedimenti impugnati, ne segue appunto - secondo il giudice a quo -

che la "caducazione" della legge n. 9 del 1972 "deve... intendersi

sospesa, per le opere indicate nell'art. 8"; sicché la legge stessa

continuerebbe a fungere da fondamento dei provvedimenti in esame.

4. - Nei giudizi relativi alle ordinanze indicate (salvo quella

datata 26 giugno 1979), si sono costituite le parti private,

sostanzialmente aderendo alle conclusioni del Consiglio di Stato.

Si è costituita altresì la Regione Emilia-Romagna, chiedendo

invece il rigetto dell'impugnativa. Per prima cosa, la circostanza che

l'art. 121 Cost. non attribuisca agli assessori la veste di organi

costituzionalmente rilevanti non escluderebbe che sia legittimo

configurarli quali organi esterni dell'apparato regionale. Piuttosto

che in base alla Costituzione, il problema in esame andrebbe

considerato nel quadro dello Statuto dell'Emilia-Romagna: tenendo

presente non solo l'art. 25, ma anche l'art. 24 dello Statuto medesimo,

là dove si distinguono una serie di competenze di alta

amministrazione, tassativamente riservate alla Giunta regionale, dai

"provvedimenti di ordinaria amministrazione", che la Giunta può

adottare "nei limiti stabiliti dalla legge regionale"; e tali sarebbero

l'occupazione di urgenza e l'espropriazione, in quanto atti di

esecuzione di piani o strumenti urbanistici nei quali vanno previste le

stesse opere pubbliche (tanto è vero - si aggiunge - che dal 1865 ad

oggi i provvedimenti ablativi sarebbero sempre spettati ad organi

individuali, anziché ad organi collegiali delle pubbliche

amministrazioni interessate). La norma impugnata avrebbe perciò fatto

salvo il "modello collegiale", tipico delle Regioni a statuto

ordinario. E, nel valutarla, non andrebbe comunque trascurato il suo

carattere transitorio: nel 1972 - osserva infatti la difesa regionale -

quella prescelta dalla legge n. 9 si presentava come una soluzione

obbligata, senza di che si sarebbe rischiata la paralisi

dell'amministrazione regionale, in violazione del principio di buon

andamento, statuito dall'art. 97 Cost.

Analoghe considerazioni sono state svolte dal Comune di Bologna,

costituitosi nel giudizio relativo all'ordinanza del 6 marzo 1979. In

particolar modo, la difesa del Comune osserva che la delega disposta

nella specie con l'impugnata delibera giuntale 27 ottobre 1972, n. 874,

"si riferisce esclusivamente alle funzioni espropriative..., le quali

non implicano valutazioni discrezionali (le sole, nel disegno

statutario, che richiedono una deliberazione collegiale), trattandosi

di provvedimenti la cui emanazione è inscindibilmente legata

all'esistenza di presupposti legislativamente predeterminati".

5. - L'art. 4, secondo comma, della ricordata legge regionale n. 9

del 1972 è stato per altro impugnato anche dal TAR per

l'Emilia-Romagna, con cinque ordinanze rispettivamente emesse l'8

novembre ed il 20 dicembre 1978, il 24 gennaio ed il 7 febbraio 1979

(ma pervenute alla Corte, nei primi tre casi, il 9 gennaio 1980).

Precisamente, le due ordinanze dell'8 novembre 1978, pur facendo

proprie le argomentazioni del Consiglio di Stato, fanno riferimento -

oltre che agli artt. 25 dello Statuto, 117 e 123 della Costituzione -

anche all'art. 121 Cost. nella parte che individua gli organi della

Regione, nonché agli artt. 118, terzo comma, Cost. e 57 dello Statuto,

per cui la Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative

delegandole agli enti locali. E così pure conclude l'ordinanza del 7

febbraio 1979.

Le ordinanze del 20 dicembre 1978 e del 4 gennaio 1979 si limitano

invece a richiamare l'art. 25 dello Statuto, in relazione agli artt.

117 e 123 della Costituzione. Ma la seconda di tali pronunce solleva

un'ulteriore questione, concernente la legittimità costituzionale

dell'art. 16 della legge statale 22 ottobre 1971, n. 865, in

riferimento agli artt. 3 e 42 Cost., dato il carattere "simbolico"

dell'indennizzo ivi previsto e date le disparità di trattamento che

potrebbero discenderne fra le varie specie di proprietari interessati.

6. - In tutti i giudizi predetti si è costituita la Regione

Emilia-Romagna, chiedendo il rigetto dell'impugnativa riguardante

l'art. 4, secondo comma, della legge regionale n. 9 del 1972, sulla

base delle argomentazioni già svolte in relazione alle citate

ordinanze del Consiglio di Stato. Quanto invece all'art. 16 della legge

n. 865 del 1971, la difesa regionale ha concluso per l'infondatezza; ma

preliminarmente ha eccepito l'irrilevanza della proposta questione,

osservando che il TAR era chiamato ad accertare la legittimità di un

provvedimento espropriativo e non a sindacare l'atto determinante il

relativo indennizzo.

Limitatamente a quest'ultimo aspetto del giudizio instaurato

mediante l'ordinanza del 24 gennaio 1979, è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri, eccependo anch'egli che la questione

sarebbe inammissibile per difetto di rilevanza. Nel merito, per altro,

la questione dovrebbe dirsi manifestamente infondata, dal momento che

la denunciata norma è già stata annullata dalla Corte, con la

sentenza n. 5 del 1980.

Nel giudizio relativo all'ordinanza del 7 febbraio 1979, s'è

infine costituita la Cooperativa Edificatrice Comprensoriale A. Murri,

concludendo nel senso dell'infondatezza. Per effetto dei decreti di

trasferimento delle funzioni statali alle amministrazioni regionali,

l'Emilia-Romagna (al pari delle altre Regioni Ordinarie) si sarebbe

trovata nella necessità di assolvere alle funzioni medesime adattando

provvisoriamente ad esse il proprio modello organizzativo; senza di che

sarebbe stato leso il "principio di efficienza dell'amministrazione",

sancito dall'art. 97 Cost. E, d'altra parte, la norma impugnata non

avrebbe "attribuito le funzioni in argomento direttamente

all'Assessore", bensì avrebbe posto una chiara distinzione tra

"titolarità della funzione" ed "esercizio" di essa, in via meramente

esecutiva delle previe deliberazioni giuntali.

7. - Da ultimo, con due ordinanze emesse il 22 giugno 1979, la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, secondo comma,

della legge regionale n. 9 del 1972, per asserito contrasto con l'art.

25 dello Statuto ed in riferimento agli artt. 123 e 127 Cost., è

stata proposta dal Tribunale di Ravenna, facendo esplicito richiamo

agli assunti del Consiglio di Stato.

Si sono costituite, relativamente al secondo di tali giudizi, sia

la parte attrice, chiedendo che la Corte annulli la norma impugnata,

sia la convenuta Amministrazione provinciale di Ravenna, pronunciandosi

invece - ma con una memoria depositata fuori termine - nel senso della

manifesta infondatezza. Considerato in diritto :

1. - I dodici giudizi possono essere riuniti e decisi con unica

sentenza. Fondamentalmente, infatti, le ordinanze in esame propongono

tutte una medesima questione: se l'art. 4, secondo comma, della legge

regionale 11 ottobre 1972, n. 9 dell'Emilia - Romagna contrasti o meno

- come precisa il Consiglio di Stato - con l'art. 25 dello Statuto di

quella Regione, e sia pertanto viziato d'illegittimità costituzionale

in relazione agli artt. 123 e 117 Cost. Negli stessi termini, in

sostanza, l'impugnativa viene prospettata dal Tribunale di Ravenna,

malgrado l'erronea indicazione dell'art. 127, in luogo dell'art. 117

Cost. Ed anche le deduzioni del Tribunale amministrativo regionale per

l'Emilia - Romagna insistono su tale aspetto del problema, sebbene le

ordinanze n. 616 del 1979, n. 28 e n. 35 del 1980 aggiungano il

riferimento al terzo comma dell'art. 118 Cost., nonché al

corrispondente art. 57 dello Statuto regionale, come pure all'art. 121

della Costituzione.

2. - Né dalla riunione va esclusa l'ordinanza n. 944 del 1979, con

la quale il Tribunale amministrativo regionale impugna, oltre all'art.

4 cpv. della predetta legge regionale, anche l'art. 16 della legge

statale 22 ottobre 1971, n. 865 (che violerebbe gli artt. 3 e 42 della

Costituzione, là dove ricollega la determinazione dell'indennità di

espropriazione al valore agricolo medio del terreno da espropriare).

Effettivamente, quest'ultima impugnativa, in quanto sollevata da un

giudice amministrativo, dev'esser dichiarata inammissibile.

In un giudizio avente per tema il sindacato sulla legittimità di

provvedimenti amministrativi regionali concernenti la pubblica

utilità, l'indifferibilità e l'urgenza di determinati lavori, nonché

l'occupazione dell'area interessata dai lavori stessi, è prima facie

evidente che non potrebbe avere nessuna incidenza il richiesto

annullamento d'una disciplina riguardante la determinazione

dell'indennità di esproprio: annullamento che questa Corte ha

d'altronde pronunciato, con la sentenza n. 5 del 1980, sia pure

limitatamente ai "commi cinque, sei e sette" dell'art. 16, "come

modificati dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10". Appunto

con tale decisione, la Corte ha già chiarito che questioni del genere

sono irrilevanti, dal momento che in materia la giurisdizione è

riservata al giudice ordinario; e quella conclusione va ora mantenuta

ferma.

3. - La sola questione che la Corte deve affrontare nel merito

attiene dunque all'art. 4 cpv. della citata legge regionale n. 9 del

1972; e, più precisamente, incide su quella parte di tale disposizione

che consente alla Giunta regionale di delegare le proprie funzioni "a

singoli componenti la Giunta stessa, secondo le direttive da questa

deliberate".

Le controversie pendenti dinanzi ai giudici a quibus si

riferiscono, infatti, ad una serie di provvedimenti emessi

dall'assessore all'assetto territoriale o dall'assessore

all'urbanistica ed edilizia della Regione Emilia-Romagna: sia

dichiarativi della pubblica utilità, dell'urgenza e

dell'indifferibilità di dati lavori, sia disponenti l'occupazione

temporanea di dati terreni, sia decretanti la conseguente

espropriazione per pubblica utilità. Ed unitamente a tali atti sono

state impugnate due delibere giuntali di delegazione, adottate appunto

in base al ricordato art. 4 cpv.: cioè la delibera 27 ottobre 1972, n.

874, con cui la Giunta ha specificamente delegato all'assessore

all'assetto territoriale l'esercizio delle funzioni trasferite alla

Regione in base all'art. 3 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, "in

materia espropriativa ed alla stessa direttamente o indirettamente

connesse"; e la delibera 31 luglio 1975, n. 2759, che, accanto ad una

serie di ulteriori deleghe nei confronti di vari assessori regionali

(in materia di agricoltura e alimentazione, di trasporti e viabilità,

di turismo e difesa del suolo, di sanità e igiene, di servizi

sociali), ha nuovamente affidato - fra l'altro - all'assessore

all'urbanistica ed edilizia l'esercizio delle "funzioni espropriative

già delegate con atti n. 874 in data 27 ottobre 1972 e n. 27 in data

10 gennaio 1975".

Contro le prime apparenze, in questo quadro si colloca anche

l'ordinanza n. 944 del 1979, che pur mette in dubbio

- nella sua motivazione - la legittimità costituzionale dell'art. 4

cpv. della legge regionale n. 9 del 1972, compresa la parte concernente

la delegabilità delle funzioni giuntali al Presidente della Regione

Emilia-Romagna. Vero è che in quel giudizio è stato impugnato, oltre

che un decreto assessorile in tema di occupazione d'urgenza, anche un

previo decreto del Presidente della Giunta regionale. Ma dalla stessa

ordinanza e dagli atti del giudizio a quo si desume che il decreto

presidenziale in esame era stato emanato in diretta applicazione

dell'art. 11 della legge statale n. 865 del 1971, indipendentemente da

qualsiasi delegazione giuntale; e che la Giunta lo aveva solamente

ratificato in via successiva, mediante la delibera n. 29 del 31 gennaio

1975, senza mai fare ricorso

- sotto questo aspetto - all'impugnato art. 4, secondo comma.

Pertanto, il problema che tutte le ordinanze propongono alla Corte

si risolve nel verificare se la delega giuntale agli assessori, come

prevista dall'art. 4 cpv. della legge regionale n. 9 del 1972 (al di

là degli specifici casi in questione nei giudizi a quibus), sia

direttamente o indirettamente incostituzionale: da un lato, per la

pretesa lesione degli artt. 118, terzo comma, e 121 Cost.; d'altro

lato, in riferimento al "modo collegiale" di esercizio delle

attribuzioni della Giunta, prescritto dall'art. 25, secondo comma,

dello Statuto regionale: la violazione del quale verrebbe in sostanza a

sovvertire il sistema delle fonti normative regionali, configurato

dagli artt. 117 e 123 della Costituzione.

4. - Ora, va precisato anzitutto che né la Costituzione né lo

Statuto della Regione Emilia-Romagna escludono in termini assoluti

qualunque tipo di delegazione delle attribuzioni giuntali agli

assessori: come invece ipotizzano le ordinanze di rimessione e come,

specialmente, assumono le difese delle parti ricorrenti nei giudizi a

quibus.

a) Sul piano costituzionale, non è questo il significato degli

artt. 118, terzo comma, e 121 Cost., cui fanno sommario richiamo alcune

ordinanze del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna.

La prima di tale disposizioni prescrive bensì che la Regione

eserciti le proprie funzioni amministrative "delegandole alle

Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali, o valendosi dei loro

uffci". Ma questi criteri s'impongono solo "normalmente", cioè sulla

base di una serie di valutazioni politiche e tecniche, aventi riguardo

- in particolar modo - alla natura delle varie funzioni regionali ed

all'efficienza delle varie specie di enti locali, fra cui la Regione è

pur sempre chiamata ad effettuare una scelta ai fini della delega (come

pure nel caso alternativo d'una diretta utilizzazione delle loro

strutture). Valutazioni e scelte del genere, evidentemente, mal si

prestavano ad essere operate con effetto immediato, sin dal primo

trasferimento delle funzioni amministrative statali, e senza aver

potuto stabilire una nuova disciplina delle funzioni medesime.

Del resto, già nell'art. 1, secondo comma lett. a, della legge

regionale n. 9 del 1972 si prevedeva che le contestuali "norme

transitorie" per l'esercizio delle funzioni trasferite o delegate alla

Regione Emilia-Romagna avrebbero perduto efficacia con l'entrata in

vigore "delle leggi che, entro un anno dalla promulgazione di questa

legge, conferiranno la delega delle funzioni agli enti locali di cui

all'art. 57 dello Statuto". E varie leggi regionali successive - in

parte ricordate dalle più recenti fra le ordinanze in esame - sono in

effetti intervenute per attuare in tal senso lo Statuto e la

Costituzione, sia pure con ritardo rispetto ai tempi dapprima indicati

(e senza incidere sull'originaria rilevanza delle impugnative già

proposte dai giudici a quibus).

Né si può dire che la delega delle funzioni giuntali agli

assessori sia comunque lesiva dell'art. 121 Cost. Disponendo che "sono

organi della Regione: il Consiglio regionale, la Giunta e il suo

Presidente", il primo comma di quell'articolo non ha inteso dettare un

elenco esaustivo degli uffici regionali competenti ad adottare atti

provvisti di rilevanza esterna, ma più semplicemente ha indicato gli

organi necessari dell'ente in questione, risolvendo pertanto un

problema attinente alla forma regionale di governo. Il che non esclude

che i provvedimenti amministrativi regionali possano venire adottati

per mezzo di organi o soggetti diversi (quali sono, oltre agli

assessori, gli "enti amministrativi dipendenti dalla Regione", le

strutture decentrate in applicazione dell'art. 129 Cost., gli uffici

degli enti locali di cui alla parte finale dell'art. 118, terzo

comma....): alla sola condizione che ciò non comprometta la stessa

posizione di "organo esecutivo delle Regioni" espressamente attribuita

alla Giunta dall'art. 121, terzo comma.

b) Conclusioni analoghe valgono anche per quanto riguarda l'art. 25

dello Statuto della Regione Emilia-Romagna, malgrado esso affermi - nel

suo secondo comma - che "la giunta è responsabile collegialmente di

fronte al consiglio, determina la ripartizione dei compiti fra i propri

componenti ed esercita le proprie attribuzioni in modo collegiale".

Da questo disposto il Consiglio di Stato desume "che una cosa è la

semplice ripartizione di compiti", prevista dalla ricordata norma

statutaria, "ed altra è l'attribuzione agli assessori, mediante la

delega, di funzioni amministrative che comportano la emanazione di

provvedimenti di sicura rilevanza esterna"; laddove atti del genere

dovrebbero sempre venire adottati - come precisa il Tribunale

amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna - "dalla Giunta nel suo

complesso, nella sua competenza e responsabilità collegiale". Una

così rigida ricostruzione della disciplina statutaria in esame

trascura, però, la circostanza che l'art. 25 non può venire scisso

dall'articolo che lo precede, concernente appunto le funzioni che

spettano alla Giunta regionale. Dopo aver elencato una serie di

specifiche attribuzioni giuntali, l'art. 24, terzo comma n. 11, termina

infatti con la disposizione - giustamente messa in luce dalla difesa

della Regione - per cui nella competenza della Giunta rientra altresì

l'adozione dei "provvedimenti di ordinaria amministrazione", ma nei

soli "limiti stabiliti dalla legge regionale": il che non tanto

consente di far rifluire siffatti provvedimenti nella generale

competenza del Consiglio, al di là del ruolo proprio del legislativo

regionale, quanto facoltizza le leggi locali a conferire l'esercizio di

quelle funzioni giuntali ad organi subordinati alla Giunta medesima,

assessori regionali inclusi.

Ed anche il Consiglio di Stato finisce per prendere atto di simili

esigenze, rispondenti - oltre tutto - alla direttiva costituzionale di

buon andamento dell'amministrazione, allorché distingue con nettezza

fra le deleghe implicanti "la realizzazione di una attività meramente

esecutiva" e le deleghe attinenti all'"esercizio di rilevanti poteri

discrezionali": per avvertire che solo le seconde sarebbero sicuramente

incompatibili "con il disegno statutario".

5. - Senonché tutto questo non vale a sanare il contrasto fra la

norma impugnata e l'art. 25, secondo comma, dello Statuto della Regione

Emilia-Romagna.

Effettivamente, come nel primo comma dell'art. 4 della legge

regionale n. 9 del 1972 si considerano tutte le funzioni amministrative

fatte rientrare nella competenza della Giunta sulla base dei decreti

presidenziali di trasferimento del 14 - 15 gennaio 1972, così nel

comma seguente - senza operare distinzioni, né introdurre eccezioni di

sorta - si prevede che ognuna di tali funzioni possa venir delegata

dalla Giunta ai suoi singoli componenti. In altri termini, per chi la

interpreti nel senso "fatto palese dal significato proprio delle parole

secondo la connessione di esse", la norma impugnata non è riferibile

alla sola adozione dei "provvedimenti di ordinaria amministrazione",

specificamente previsti dall'art. 24, terzo comma n. 11, dello Statuto

regionale, ma include l'intero complesso delle attribuzioni giuntali,

risultanti dai predetti decreti di trasferimento, ivi compresi gli atti

di alta amministrazione, nell'adozione dei quali la Giunta sia dotata

di larghi margini discrezionali. Il che concreta un'evidente lesione

dello Statuto, là dove esso impone - di regola - l'osservanza del

principio di collegialità.

Non giova replicare che l'art. 4 cpv. distingue comunque fra la

titolarità delle funzioni delegate, che resta in capo alla Giunta, e

l'esercizio di esse, che spetta ad ogni singolo assessore interessato.

Deleghe così ampie come quelle in esame, non riguardando la sola firma

di determinati atti o la mera esecuzione di previe deliberazioni o

direttive giuntali, comportano pur sempre una sostanziale alterazione

dell'ordine delle competenze statutariamente previsto, cui non si può

consentire qualora lo stesso Statuto lo escluda.

D'altra parte, non è revocabile in dubbio che il riscontrato

contrasto con l'art. 25 capoverso dello Statuto si risolva in una

violazione - sia pure indiretta - dell'art. 123 Cost., determinando

pertanto l'illegittimità costituzionale della norma impugnata. Il

primo comma dell'art. 123 include espressamente nella competenza

statutaria "le norme relative all'organizzazione interna della

Regione", con particolare riguardo alla disciplina dei rapporti fra gli

organi regionali di governo; e, sebbene l'"ordinamento degli uffici"

regionali rientri nella competenza legislativa definita dal primo comma

dell'art. 117 Cost., la dottrina e la stessa giurisprudenza riconoscono

che la legislazione locale deve in tal campo uniformarsi allo Statuto.

Diversamente, infatti, non avrebbe senso l'apposito ed aggravato

procedimento formativo dello Statuto stesso, prescritto dal capoverso

dell'art. 123: in cui si richiede che tale atto venga "deliberato dal

Consiglio regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti" e -

specialmente - si esige che esso sia quindi "approvato con legge della

Repubblica".

Ed anche la Corte si è implicitamente pronunciata in questo

senso, con la sentenza n. 10 del 1980, che ha dichiarato - fra l'altro

- non fondata la questione di legittimità costituzionale d'una serie

di norme della legge laziale n. 20 del 1973, sollevata per il preteso

contrasto con l'art. 49, secondo comma, lett. b, dello statuto della

Regione Lazio.