Sentenza n. 478/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13, ultimo

comma, della legge della regione Veneto 8 maggio 1980, n. 47 (Norme

per l'esercizio della delega di funzioni amministrative ai consorzi

dei bacini di trasporto e ai singoli comuni in materia di navigazione

lacuale, fluviale, lagunare, e sui canali navigabili e idrovie

relativamente ai servizi di trasporto non di linea) promossi con n. 2

ordinanze emesse il 31 gennaio 1991 dal Tribunale amministrativo

regionale per il Veneto iscritte rispettivamente ai nn. 378 e 397 del

registro ordinanze 1991 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 23, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visti gli atti di intervento della regione Veneto;

Udito nella camera di consiglio del 20 novembre 1991 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, con due

ordinanze di analogo contenuto, emesse il 31 gennaio 1991 nel corso

di altrettanti giudizi pendenti, ha sollevato, in riferimento agli

artt. 3, 41, primo comma, e 117 della Costituzione, questioni di

legittimità costituzionale dell'art. 13, ultimo comma, della legge

della regione Veneto 8 maggio 1980, n. 47, nella parte in cui esclude

che l'autorizzazione all'esercizio del servizio pubblico di noleggio

da banchina con conducente di natante a motore di portata non

superiore a venti persone (c.d. taxi-acqueo) possa essere rinnovata

dopo il compimento del sessantacinquesimo anno di età del titolare.

La norma impugnata prevede, infatti, la decadenza delle suddette

autorizzazioni al compimento del sessantesimo anno di età del

soggetto, salvo il rinnovo (solo) "fino al compimento del

sessantacinquesimo anno, previo accertamento annuale della idoneità

fisica per l'espletamento del servizio, effettuato dall'autorità

sanitaria competente per territorio".

Poiché si tratta di attività che, pur svolta in regime di

autorizzazione ai fini della sicurezza del suo esercizio e del suo

corretto svolgimento, rientra nella generale capacità e libertà

economica dei privati, e poiché la norma regionale vuole

evidentemente garantire, per ragioni di sicurezza, che i titolari

delle autorizzazioni siano fisicamente idonei, ad avviso del giudice

a quo essa, fissando una sorta di presunzione assoluta di inidoneità

per gli ultrassessantacinquenni, determinerebbe un'ingiustificata

discriminazione tra soggetti in possesso dei requisiti di idoneità

fisica allo svolgimento del servizio a seconda che abbiano o meno

raggiunto il predetto limite di età.

Sotto un diverso profilo la stessa norma riserverebbe

un'ingiustificata disparità di trattamento a questi soggetti

rispetto agli esercenti il servizio da piazza con autovetture, per i

quali la legge 14 agosto 1974, n. 394 non prevede limiti massimi di

età, ma soltanto accertamenti sanitari biennali.

Sarebbe altresì ravvisabile la violazione di un principio

fondamentale della legislazione statale di settore (codice della

navigazione e regolamento della navigazione interna), che non recano

alcun limite di età per le autorizzazioni di cui si tratta.

La norma impugnata si porrebbe, poi, in contrasto con l'art. 41,

primo comma, della Costituzione, in quanto determinerebbe un

impedimento al libero svolgimento di un'attività economica privata,

impedimento che non sarebbe giustificato né in relazione al secondo

comma dello stesso art. 41 della Costituzione, né dalla necessità

di tutelare beni oggetto di altre norme costituzionali, poiché

l'idoneità psico-fisica degli esercenti sarebbe pur sempre garantita

dagli accertamenti sanitari annuali.

2. - È intervenuta nel giudizio la regione Veneto precisando che

la legge regionale, di cui fa parte la norma impugnata, dopo aver

definito il servizio pubblico di noleggio da banchina (art. 9), aver

sottoposto il servizio stesso ad autorizzazione (art. 11), da

rilasciarsi soltanto a chi è in possesso di determinati requisiti,

ed aver stabilito che il titolo abilitante non può essere rilasciato

a chi è titolare di autorizzazioni o licenze per l'esercizio di

altre attività remunerative (art. 12, terzo comma), ha previsto che

le nuove autorizzazioni siano assegnate nel rispetto di una

graduatoria, per la cui formazione detta apposite modalità.

Ciò starebbe a testimoniare che si è inteso dare rilevanza, non

soltanto all'idoneità fisica del richiedente l'autorizzazione o il

rinnovo della stessa, ma, fissandosi il limite al sessantacinquesimo

anno di età - che, tra l'altro, coincide con quello del

pensionamento - si sarebbe tenuto presente l'interesse della

collettività al ricambio degli addetti ed alla conseguente creazione

di nuovi posti di lavoro.

Tanto premesso le censure di incostituzionalità non sarebbero

fondate, perché non è invocabile il principio di eguaglianza tra

categorie disomogenee, né è possibile sostenere, nel silenzio della

legislazione statale - che non reca alcun limite di età per le

controverse autorizzazioni - l'esistenza di un principio generale che

operi come limite per le competenze regionali nella specifica

materia, né, infine, può essere ignorata, a prescindere dalle

esigenze di sicurezza, la finalità sociale che la norma impugnata

intende perseguire, e cioè quella di dare spazio all'occupazione di

altri lavoratori.

3. - Nell'imminenza dell'udienza la regione Veneto ha presentato

una memoria, nella quale ribadisce le considerazioni svolte nell'atto

di intervento.

In particolare contesta l'esistenza di principi fondamentali

stabiliti dalle leggi dello Stato che, nella specifica materia, si

porrebbero come limite alle competenze legislative regionali. In

proposito ricorda che detti principi sono stati individuati dalla

giurisprudenza costituzionale in quegli orientamenti e in quelle

direttive di carattere generale e fondamentale che si possono

desumere dalla connessione delle norme che concorrono a formare in un

dato momento storico il tessuto dell'ordinamento vigente, e che,

proprio in mancanza di leggi cornici appositamente emanate per le

materie di competenza concorrente delle regioni, i vincoli in

questione non possono consistere che in criteri generali ai quali si

uniforma una determinata disciplina legislativa statale, perché

altrimenti il potere legislativo regionale si ridurrebbe ad un

semplice potere regolamentare.

Con riferimento alla norma in esame, non vi è dubbio che essa

attiene ad una materia che l'art. 117 della Costituzione riserva alle

regioni e che il legislatore statale non ha dettato espresse

normative di principio, sia omettendo di emanare una legge cornice,

sia mantenendo sul punto il silenzio anche in occasione del

trasferimento, avvenuto con l'art. 97 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616, delle funzioni amministrative relative alla navigazione interna,

ivi compresa "l'autorizzazione al pilotaggio". Cosicché dalla

constatazione che le norme del codice della navigazione e del

regolamento della navigazione interna, invocate come norme interposte

in relazione all'art. 117 della Costituzione, non prevedono alcun

limite di età per il rinnovo delle autorizzazioni di cui si discute,

non può farsi derivare l'affermazione di un principio fondamentale

della materia come limite all'esercizio delle competenze regionali. Considerato in diritto

1. - Sono state sollevate questioni di legittimità costituzionale

dell'art. 13, ultimo comma, della legge della regione Veneto 8 maggio

1980, n. 47, nella parte in cui esclude che l'autorizzazione comunale

per l'esercizio del noleggio da banchina con conducente, per il

trasporto di persone con natanti a motore (taxi acquei) nella laguna

di Venezia, possa essere rinnovata dopo il compimento del

sessantacinquesimo anno di età del titolare.

Si sostiene nelle ordinanze di rinvio che la norma denunciata

contrasterebbe: a) con l'art. 3 della Costituzione, per illogicità e

irragionevolezza, perché fisserebbe una presunzione assoluta di

inidoneità per gli ultrasessantacinquenni, mentre si sarebbe potuto

prevedere di sottoporre anche questi soggetti a controlli sanitari

ricorrenti, al fine di non discriminarli, se idonei, rispetto ai

colleghi più giovani; b) con l'art. 3 della Costituzione, per

disparità di trattamento, perché per gli esercenti del servizio di

piazza con autovetture non è previsto dalla legge dello Stato n. 394

del 1974 alcun limite di età, essendo la relativa esigenza garantita

da accertamenti sanitari biennali; c) con l'art. 117 della

Costituzione e le norme interposte (codice della navigazione e

regolamento per la navigazione interna approvato con d.P.R. 28

giugno 1949 n. 631, che non recano alcun limite di età per dette

autorizzazioni), assumendosi violato un principio fondamentale della

legislazione statale di settore; d) con l'art. 41, primo comma, della

Costituzione poiché si determinerebbe un impedimento al libero

svolgimento di un'attività economica privata, impedimento che non

sarebbe giustificato né in relazione al secondo comma dello stesso

art. 41 della Costituzione, né dalla necessità di garantire la

sicurezza delle persone e della navigazione, che potrebbe pur sempre

essere assicurata attraverso l'accertamento sanitario della idoneità

psico-fisica.

2. - I due giudizi possono essere riuniti per connessione e decisi

con unica pronuncia.

3.1. - Le questioni, sollevate in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, non sono fondate.

Per quel che riguarda il profilo della illogicità ed

irragionevolezza, ritiene in primo luogo la Corte di non poter

condividere la tesi della regione interveniente che, per sostenere la

validità della norma, osserva che la censurata limitazione possa

giustificarsi, fra l'altro, con l'esigenza di favorire nel settore

dei trasporti "il ricambio degli addetti creando così nuovi posti di

lavoro". In proposito devesi ricordare come la Corte abbia affermato

che esula dalla competenza regionale la materia della politica

sociale in tema di occupazione (sentenze n. 20 del 1989 e n. 998 del

1988) per cui non potrebbero giustificarsi limitazioni alla libertà

di lavoro introdotte con leggi regionali per il perseguimento di

finalità attinenti a tali categorie di interessi.

La norma impugnata deve ritenersi invece non irragionevole se

considerata in relazione alla ratio che si desume dal contesto in cui

si colloca, perché essa risulta ispirata dalla presunzione del venir

meno della idoneità fisica del titolare dell'autorizzazione al

raggiungimento del sessantacinquesimo anno di età. Che sia questa la

ratio della norma si evince dalla circostanza che la disposizione in

cui essa è contenuta (art. 13, quarto comma cit., della legge

regionale n. 47 del 1980) prevede che "l'autorizzazione decade al

compimento del sessantesimo anno di età del titolare e può essere

rinnovata fino al compimento del sessantacinquesimo anno, previo

accertamento annuale della idoneità fisica ..". Ciò significa che

dopo il sessantesimo anno la possibilità del rinnovo è subordinata

ad un accertamento positivo circa tale idoneità, mentre, dopo il

sessantacinquesimo anno, il legislatore, nel suo discrezionale

apprezzamento, ritiene in via di presunzione che il requisito stesso

venga a cessare.

Così individuata la ratio della norma, essa non può reputarsi

irragionevole e discriminatoria rispetto al trattamento riservato ai

lavoratori più giovani, perché la scelta del legislatore appare

fondata su di una presunzione tratta da una regola di comune

esperienza e presente nel nostro ordinamento positivo secondo cui,

indipendentemente da accertamenti sanitari, al raggiungimento di una

certa età - che è poi quella che per la maggior parte dei

lavoratori dipendenti costituisce il limite massimo dell'attività

lavorativa, proprio in virtù di una ragionevole presunzione del

genere - viene meno l'idoneità psico-fisica per l'esercizio di

attività di lavoro. Ciò in particolare quando tali attività, come

nella specie quella della guida di natanti destinati al trasporto di

più persone, coinvolgano la sicurezza del trasporto e quindi

l'incolumità dei soggetti trasportati postulando perciò in chi le

esercita particolari attitudini psico-tecniche destinate con

ragionevole presunzione ad attenuarsi con l'avanzare degli anni.

3.2. - Per quel che riguarda poi l'asserita violazione dell'art. 3

della Costituzione per disparità di trattamento rispetto agli

esercenti del servizio di piazza con autovettura - per i quali non è

previsto dalla legge n. 394 del 1974 alcun limite di età, salvo

(art. 3) il biennale accertamento sanitario attitudinale - osserva la

Corte che il giudice a quo pone in realtà a raffronto situazioni fra

loro non omogenee, dovendosi in proposito tener conto della

diversità qualitativa dei due tipi di attività confrontate per

giustificare la differente disciplina adottata. Il legislatore

regionale ha evidentemente considerato che, per l'attività di

navigazione interna nel proprio territorio, che in gran parte attiene

ai trasporti lagunari, si debba tener conto più delle attitudini

proprie della gente di mare che non di quelle dei conducenti di

autovetture e, quindi, una volta che si è di fronte ad una così

evidente diversità di situazioni, perde ogni valore il raffronto

operato a sostegno della censura che non ha quindi fondamento.

4. - Non fondata è anche la questione sollevata in riferimento

all'art. 117 della Costituzione ed alle norme (considerate dal

giudice a quo interposte, in quanto espressive di principi

fondamentali) del codice della navigazione e del regolamento della

navigazione interna.

Il principio fondamentale - che secondo le ordinanze di rinvio

sarebbe desumibile dalle norme richiamate, costituendo limite per la

legislazione regionale - che escluderebbe l'esistenza della

presunzione assoluta del venir meno del requisito dell'idoneità

fisica, legato all'età, ben può difatti, ove riconosciuto

esistente, conoscere deroghe, se queste appaiano dettate da elementi

di obbiettiva diversità rispetto alla regola. Nella specie, la

ragionevolezza della deroga rispetto a detto eventuale principio

fondamentale trova un indubbio referente nella peculiarità della

navigazione interna della regione interessata, che solo il

legislatore regionale, titolare della materia, è in grado di

valutare con piena cognizione di causa e che quindi egli soltanto

può adeguatamente apprezzare nello stabilire i requisiti di coloro

che debbano esercitare l'attività nel proprio ambito territoriale.

5. - Per le ragioni anzidette deve ritenersi non fondata anche la

questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento

all'art. 41 della Costituzione. Come è noto, il secondo comma di

quest'ultimo articolo prevede la possibilità di una serie di

limitazioni all'iniziativa economica privata facendo riferimento a

beni della vita quali, tra l'altro, quello della "sicurezza". Ma, una

volta esclusa, in base a quanto in precedenza osservato in

riferimento agli altri parametri costituzionali invocati dal giudice

a quo, l'irragionevolezza di una scelta legislativa la cui ratio è

individuabile appunto nell'esigenza di salvaguardare la sicurezza dei

trasporti di interesse regionale, non può ritenersi violato, nel

bilanciamento dei contrapposti interessi, il precetto costituzionale

in tema di libertà dell'iniziativa economica, quando le limitazioni

rispondano a tale esigenza.