Sentenza n. 475/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art.24 del D.P.R. 19

marzo 1956, n.303 (Norme generali per l'igiene del lavoro), promossi

con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 29 aprile 1980 dal Tribunale di Siena nel

procedimento penale a carico di Verdiani Bruno, iscritta al n. 448

del registro ordinanze 1980 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 228 dell'anno 1980;

2) ordinanza emessa l'11 luglio 1980 dal Pretore di Pistoia nel

procedimento penale a carico di Imbarrato Rino Bruno, iscritta al n.

648 del registro ordinanze 1980 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 304 dell'anno 1980;

3) ordinanza emessa il 18 giugno 1981 dal Pretore di Desio, nel

procedimento penale a carico di Cassina Franco, iscritta al n. 608

del registro ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 5 dell'anno 1982;

4) ordinanza emessa il 30 giugno 1984 dal Pretore di Nola, nel

procedimento penale a carico di De Falco Antonio, iscritta al n. 1212

del registro ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 65- bis dell'anno 1985;

Visto l'atto di costituzione di Verdiani Bruno, nonché gli atti

di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice

relatore Ettore Gallo;

Uditi l'avvocato Aldo Aranguren per Verdiani Bruno e l'Avvocato

dello Stato Stefano Onufrio per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Siena, con ordinanza 29 aprile 1980, il

Pretore di Pistoia, con ordinanza 11 luglio 1980, Il Pretore di

Desio, con ordinanza 18 giugno 1981, e il Pretore di Nola con

ordinanza 30 giugno 1984, sollevavano questione di legittimità

costituzionale dell'art. 24 d.P.R. 19 marzo 1956, n. 303, in

riferimento agli art.li 3, 25 e 70 Cost.: salvo il Pretore di Nola

che, anziché al parametro di cui all'art. 70, faceva riferimento a

quello di cui all'art. 101 Cost.

Si trattava di procedimenti penali contro imprenditori industriali

imputati del delitto di lesioni colpose, aggravate dalla circostanza

di cui al secondo inciso del terzo comma dell'art. 590 cod. pen, che

rispondevano appunto di colpa specifica, in relazione alla

contravvenzione di cui all'art. 24 impugnato, punita dall'art. 58

lett. b) dello stesso decreto presidenziale: e ciò per non avere

adottato - come prescrive l'art. 24 impugnato - i provvedimenti

consigliati dalla tecnica per diminuire l'intensità di rumori

dannosi prodotti dalle lavorazioni, così cagionando ad alcuni

lavoratori fenomeni patologici di ipoacusia.

Riferendosi sostanzialmente all'ordinanza del Tribunale di Siena,

i giudici rimettenti lamentavano la carenza nell'ordinamento di norme

che stabiliscano i limiti massimi di tollerabilità dei rumori negli

ambienti di lavoro. Carenza dovuta all'omissione del legislatore,

nonostante che la l. 23 dicembre 1978 n. 833 (Istituzione del

Servizio sanitario) nell'ultima parte dell'art. 4 avesse delegato il

Presidente del Consiglio a fissare, fra l'altro, i limiti massimi di

accettabilità delle emissioni sonore negli ambienti di lavoro

sottoponendoli a periodica revisione: e quantunque l'art. 24

successivo estendesse la delega al Governo per l'emanazione di un

T.U. in materia di sicurezza del lavoro.

Ciò dato, sostengono le ordinanze che non può il giudice

supplire alla detta omissione del legislatore, arbitrandosi di

stabilire egli stesso quei limiti, senza violare l'art. 70 Cost. che

riserva alle due Camere la funzione legislativa.

Singolarmente - come si è detto - il Pretore di Nola riferisce

invece questa asserita violazione all'art. 101 Cost.

D'altra parte, l'art. 24 impugnato, nella sua estrema genericità,

violerebbe il principio di legalità, anche sotto il profilo della

determinatezza (art. 25, secondo co., Cost.) in quanto gl'imputati,

non conoscendo i limiti di accettabilità, non sono in grado di

adeguare la loro condotta alla volontà della legge.

Ciò, d'altra parte, violerebbe anche il principio d'uguaglianza,

in quanto i giudicabili verrebbero a trovarsi così in una posizione

deteriore rispetto a coloro che, invece, possono esattamente

conoscere la chiara e precisa volontà delle disposizioni normative.

Per il Pretore di Nola, anzi, la disuguaglianza ingiustificata

sarebbe rappresentata dal fatto che, in questo caso, s'imporrebbe

all'imprenditore una vera e propria "fatica di Sisifo" per garantirsi

l'osservanza del precetto penale, in quanto sarebbe costretto

costantemente a inseguire il limite determinato dall'aggiornamento

tecnologico.

2. - Le ordinanze sono state ritualmente notificate, comunicate e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale.

Nel giudizio concernente la questione sollevata dal Tribunale di

Siena si è costituito innanzi a questa Corte l'industriale Bruno

Verdiani, rappresentato e difeso dal prof. avv. Aldo Aranguren

dell'Università di Firenze. Nello stesso giudizio, ma anche in

quelli relativi alle questioni proposte dai Pretori di Pistoia e di

Nola, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato.

3. - La difesa del Verdiani, che per prima aveva eccepito la

questione fatta propria dal Tribunale di Siena, ne ha ribadito e

sviluppato gli argomenti nella memoria di costituzione, fra l'altro

sostenendo che l'art. 24 impugnato avrebbe natura di "norma in

bianco", che soltanto il legislatore ormai potrebbe colmare data la

riserva espressa nell'art. 4, secondo co., della l. n. 833 del 1978.

Chiedeva, perciò, la declaratoria d'illegittimità costituzionale.

4. - Di diverso avviso l'Avvocatura Generale dello Stato secondo

cui il precetto di cui all'art. 24 impugnato non è né vago né

indeterminato, essendovi un preciso riferimento ad una soglia

rappresentata dal danno alla salute degli operai addetti a

lavorazioni rumorose. Quanto poi ai valori di questa soglia, il

giudice deve rivolgersi a quelli elaborati da organismi tecnici e

scientifici in relazione alla osservazione statistica dei soggetti

addetti a quelle lavorazioni.

Non solo all'estero, ma anche in Italia esiste in proposito una

vasta letteratura proveniente dal C.N.R., dai laboratori di igiene

industriale delle Cliniche del lavoro delle Università, e dalla

Società italiana di Audiologia e Foniatria: organismi che, peraltro,

tengono anche conto di esperienze internazionali, che hanno indicato

un limite massimo accettabile (85 dBa) per esposizione non superiore

ad otto ore giornaliere.

D'altra parte, non è questo certo il solo caso in cui - anche

secondo l'interpetrazione che questa Corte ha dato dell'art. 25 Cost.

- il giudice svolge e rende concreto il contenuto di riferimenti

normativi a nozioni proprie dell'esperienza comune e della tecnica.

Né si tratta - come si è sostenuto dalle ordinanze - di assoluta

discrezionalità, ma di prudente apprezzamento da parte del giudice

di merito che, tenuto conto dell'omissione dei possibili accorgimenti

suggeriti dalla tecnica per riportare il rumore al di sotto della

soglia dannosa, stabilirà - secondo i comuni canoni interpetrativi -

se sussista nesso causale tra i fenomeni patologici riscontrati e

quelle omissioni.

Che poi il legislatore si sia preoccupato di delegare l'Esecutivo

a garentire ai lavoratori criteri di più sicuro e generale

affidamento, elaborando e aggiornando tabelle di dati relativi alle

dette soglie, ciò non esclude che frattanto la norma continui a

dispiegare i suoi effetti attraverso la ordinaria interpetrazione

giudiziaria, senza alcuna interferenza tra i poteri. Considerato in diritto

1. - Si sostiene da parte dei giudici rimettenti l'impossibilità

per l'interprete di dare un concreto contenuto alla norma impugnata,

e quindi per il cittadino di desumerne una precisa regola di

condotta, in quanto "non sussistono nell'ordinamento giuridico norme

che fissino i limiti massimi di tollerabilità della rumorosità

negli ambienti di lavoro".

E si fa carico al legislatore di non avervi provveduto né con il

d.P.R. 9 giugno 1975 n. 482, né a seguito della l. 23 dicembre 1978

n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale): legge che

aveva espressamente previsto, al secondo comma dell'art. 4, che il

Presidente del Consiglio (su proposta del Ministro della Sanità,

sentito il Consiglio sanitario nazionale) avesse a fissare, con suo

decreto, i limiti massimi delle emissioni sonore negli ambienti di

lavoro, abitativi e nell'ambiente esterno, periodicamente

sottoponendoli a revisione.

Da tale situazione si fanno derivare gravi conseguenze

d'incompatibilità costituzionale sia per il giudice che per i

cittadini, nella specie imprenditori industriali, imputati di lesioni

colpose aggravate per avere cagionato ad alcuni lavoratori fenomeni

patologici di ipoacusia a causa delle forti emissioni rumorose

nell'ambiente di lavoro. Per quanto attiene alla funzione del giudice

- si dice - se questi azzardasse di supplire alla carenza,

identificando il limite di tollerabilità dei rumori, andrebbe a

violare l'art. 70 Cost. (ma per il Pretore di Nola si tratterebbe,

invece, dell'art. 101), in quanto si arrogherebbe poteri propri del

legislatore. E per quanto riguarda il cittadino, l'omissione del

legislatore frustrerebbe ad un tempo tanto il principio di legalità

quanto quello di uguaglianza. Il primo, perché la norma impugnata, a

causa della sua genericità ed indeterminatezza, non consentirebbe di

conoscere quale sia l'esatto comportamento imposto dalla legge. Il

secondo, perché l'imprenditore interessato è posto così in

posizione di svantaggio a fronte di quanti, invece, in presenza di

norma chiara e precisa, sono in grado di rispettare agevolmente la

volontà della legge.

La questione non è fondata.

2. - È evidente che i giudici rimettenti hanno enfatizzato il

valore di quegli interventi normativi che si sostanziano nelle

cosidette "tabelle", fino al punto da affermare impossibile, senza di

esse, l'esercizio della loro funzione: e ciò proprio quando la

tendenza generale si va manifestando, invece, in senso decisamente

contrario.

La stessa giurisprudenza di merito, infatti, ha rifiutato in più

occasioni di attenersi a criteri numerici normativamente prefissati,

ogniqualvolta è parso che questi rappresentassero un limite alla

libertà di giudizio, in riferimento alla concreta realtà delle

situazioni sottoposte all'esame del giudice. Ma anche questa Corte ha

ormai superato l'inderogabilità delle tassative indicazioni delle

tabelle in materia di malattie professionali, ammettendo il

lavoratore a provare sia l'esistenza di malattie dovute ad

esposizioni lavorative diverse da quelle elencate, sia la loro

insorgenza oltre i termini temporali previsti dalle tabelle (sent.ze

10-11-1987 n.i 179 e 206). Comunque, è da escludere, intanto, che il

legislatore potesse provvedere - come si pretende nelle ordinanze -

mediante il d.P.R. 9 giugno 1975 n. 482. Questo decreto, infatti,

aveva il solo scopo di apportare "modificazioni e integrazioni alle

tabelle delle malattie professionali" già allegate al d.P.R. 30

giugno 1965 n. 1124, che aveva approvato il T.U. per l'assicurazione

obbligatoria contro gl'infortuni sul lavoro e le malattie

professionali. Come si può agevolmente rilevare dalle tabelle

stesse, queste non fissano limiti di sorta né alle esalazioni né

alle emissioni rumorose: e ciò perché, come le precedenti che

modificano o integrano, sono dirette esclusivamente ad identificare

le fonti di insorgenza di talune malattie professionali, ed il

periodo massimo entro cui, dopo la cessazione dal lavoro, le malattie

contratte sono ammesse al riconoscimento per la pensione

d'invalidità.

È vero, invece, che, istituendo il servizio sanitario nazionale,

il legislatore aveva demandato al Presidente del Consiglio di

stabilire i limiti massimi di accettabilità (fra l'altro anche)

delle emissioni sonore negli ambienti di lavoro. L'intento era quello

- come risulta dal primo comma - "di assicurare condizioni e garenzie

di salute uniformi per tutto il territorio nazionale". Ciò sta ad

indicare che il legislatore era ben consapevole che il complesso

normativo, fino a quel momento vigente, già assicurava condizioni e

garenzie di salute ai lavoratori e ai cittadini in genere; si

preoccupava, però, di dare ad esse carattere di uniformità.

Ma il designato organo dell'esecutivo non se n'è dato carico.

3. - A seguito di tale omissione le parti private hanno ritenuto

di ravvisare nell'art. 24 impugnato una "norma penale in bianco"

lacunosa ed inapplicabile, in quanto carente della concretizzazione

del precetto da parte della pubblica amministrazione. Ma la

disposizione impugnata non ha per nulla la struttura pretesa. Essa,

infatti, lungi dal demandare ad alcun altro l'integrazione del

comando, lo delinea compiutamente nell'ambito stesso della norma

prescrivendo all'imprenditore che se le lavorazioni producono

"...rumori dannosi ai lavoratori, devono adottarsi i provvedimenti

consigliati dalla tecnica per diminuirne l'intensità".

L'imprenditore, perciò, è perfettamente consapevole del

comportamento che la legge esige ove si verifichi la dannosità dei

rumori, perché il precetto non postula l'intervento di alcuna altra

autorità.

Vero è, invece, che la norma rimanda ai suggerimenti della

tecnica, ma è questa l'ipotesi dei cosidetti "elementi normativi

della fattispecie" che si hanno ogniqualvolta il legislatore fa

riferimento a concetti che hanno la loro fonte o in altre discipline

dell'ordinamento o in altri settori dello scibile o addirittura in

regole che vengono dal costume o dalla sensibilità sociale. Un

fenomeno normativo non infrequente, di cui esempi classici sono

quelli del concetto di "osceno", o quello di "comune sentimento del

pudore".

Nella specie, vengono evocati dalla norma "i provvedimenti

consigliati dalla tecnica": quella tecnica, peraltro, dove il giudice

attinge suggerimenti e pareri ogniqualvolta, indipendentemente da un

rinvio normativo, debba risolvere nel processo questioni che

presuppongono nozioni tecniche. E vi attinge sia direttamente,

attraverso la sua personale cultura o ricerca, sia indirettamente,

attraverso l'ausilio del perito.

Un procedimento consueto, dunque, alla formazione del giudizio,

che i giudici hanno ben utilizzato nella specie durante oltre un

ventennio, prima che il legislatore avesse esperito il tentativo di

dare a giudici e cittadini un criterio di uniformità. Ma non si

comprende perché, in mancanza di tale criterio, dovuta ad omissione

dell'organo di governo, la norma non debba continuare a svolgere

quell'imperio che per tanti anni ha potuto regolarmente conseguire i

suoi effetti.

È ben vero che, durante il corso di così lungo tempo, è

pervenuta alla Corte di Cassazione qualche doglianza come quelle oggi

sottoposte all'esame di questa Corte. Ma la Cassazione ha

costantemente respinto anche i dubbi di legittimità costituzionale

adombrati.

4. - Ed, in realtà, non può farsi questione di genericità e

indeterminatezza della fattispecie (art.25 Cost.) quando il

legislatore fa riferimento ai suggerimenti che la scienza

specialistica può dare in un determinato momento storico. Né per

l'imprenditore, né per il giudice, può rappresentare un problema la

consultazione della scienza, una volta che - come ha indicato

l'Avvocatura dello Stato - esistono nelle Università cliniche del

lavoro, fornite anche di laboratori di igiene industriale, nonché

una Società italiana di audiologia e foniatria e, in definitiva,

anche una letteratura del Centro nazionale delle ricerche, aggiornata

alle esperienze internazionali. D'altra parte, la doglianza dei

giudici rimettenti non tanto s'appunta sui provvedimenti da assumere

per diminuire l'intensità del rumore, quanto sulla mancanza di

indicazioni circa la soglia di tollerabilità, raggiunta la quale

l'imprenditore ha il dovere di adottare i provvedimenti imposti dalla

norma.

Ebbene non è nemmeno esatto che nell'ordinamento non vi sia

alcuna indicazione in proposito. Al contrario, il d.P.R. 5 maggio

1975 n. 146, che disciplina le misure e le modalità di

corresponsione delle indennità di rischio al personale civile e agli

operai dello Stato, enumera le prestazioni di lavoro che comportano

continua e diretta esposizione "a rischi pregiudizievoli alla salute

o all'integrità personale': e, fra queste, indica proprio quelle

prestazioni che impongono l'esposizione "a rumori superiori a 95

decibel in luogo aperto o ad 85 decibel in luogo chiuso". Mentre poi

giudica pericolose quelle lavorazioni "che comportano esposizione

diretta e continua a rumori non inferiori a 80 decibel in luogo

chiuso". Ce n'è abbastanza perché il giudice possa almeno orientare

il suo giudizio ed esprimere il suo prudente apprezzamento, sia pure

con l'ausilio di consulenza o perizia; così come ce n'è a

sufficienza perché l'imprenditore possa interpellare i tecnici per

adottare ogni accorgimento atto a contenere la rumorosità entro

limiti innocui, come un'insonorizzazione che attenui la pressione del

rumore.

Ed è poi senza pregio il rilievo secondo cui l'imprenditore,

dovendo seguire i progressi della tecnica, sarebbe costretto

costantemente ad inseguire il limite determinato dall'aggiornamento

tecnologico, sottoponendosi ad una vera e propria "fatica di Sisifo".

Infatti, allo stesso modo dovrebbe comunque comportarsi per inseguire

quelle "periodiche revisioni" cui il Presidente del Consiglio

dovrebbe sottoporre i limiti prefissati, se si desse attuazione al

tanto invocato art. 4 della legge istitutiva del servizio sanitario.

Il quale Presidente del Consiglio, peraltro, non potrebbe certo

inventare a suo libito né i limiti né le revisioni, giacché egli

pure, a sua volta, dovrebbe rivolgersi ai suggerimenti della tecnica.

Del resto, l'adozione di misure idonee a garentire la salute

fisica del lavoratore è materia di specifica obbligazione a carico

dell'imprenditore (art. 2087 cod.civ. e 9 Stat. lavoratori), che

l'art. 24 impugnato concreta nell'adozione di specifici provvedimenti

idonei nelle situazioni contemplate dalla norma. Né è possibile

sfuggire a quegli imperativi adombrando il valore privatistico di

quelle norme rispetto ad un preteso contenuto pubblicistico della

disposizione impugnata. Infatti, quand'anche così fosse, l'art. 32

della Costituzione tutela la salute sia come valore individuale sia

come interesse della collettività.

Alla fine, poi, va ricordato che questa Corte ha già avvertito in

passato (sent. 27 maggio 1961 n. 27; 14 aprile 1980 n. 49) che il

principio di legalità "non è attuato nella legislazione penale

seguendo sempre un criterio di rigorosa descrizione del fatto. Spesso

le norme penali si limitano ad una descrizione sommaria e all'uso di

espressioni meramente indicative, realizzando nel miglior modo

possibile l'esigenza di una previsione tipica dei fatti costituenti

reato".

La necessaria integrazione della norma operata dal prudente

concreto apprezzamento del giudice che utilizza nozioni e concetti di

comune esperienza o le indicazioni della tecnica, non comporta certo

invasione dei poteri riservati al legislatore, trattandosi anzi di

attività propria del processo interpetrativo, che del magistero

giudiziario è fondamentale espressione.

E una volta chiarito che anche a fronte della norma impugnata la

conoscibilità del precetto non è né diversa né inferiore alle

altre norme, anche la pretesa violazione dell'art.3 Cost. mostra la

sua inconsistenza;