Sentenza n. 465/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 43,

diciassettesimo comma, della legge 1 aprile 1981, n. 121 (Nuovo

ordinamento dell'amministrazione della pubblica sicurezza) e della

tabella C allegata a detta legge, come sostituita dall'art. 9 della

legge 12 agosto 1982, n. 569 (Disposizioni concernenti taluni ruoli

del personale della Polizia di Stato e modifiche relative ai livelli

retributivi di alcune qualifiche e all'art. 79 della legge 1 aprile

1981, n. 121) e della nota in calce alla tabella, promosso con

ordinanza emessa il 20 dicembre 1995 dal Tribunale amministrativo

regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Andreoli Ilario

ed altri, iscritta al n. 1223 del registro ordinanze 1996 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima

serie speciale, dell'anno 1996;

Visti gli atti di costituzione di Principato Filippo e Buscemi

Antonio nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 1 luglio 1997 il giudice relatore

Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio promosso con una serie di ricorsi di

sottufficiali della Guardia di finanza al fine di ottenere

l'estensione nei loro confronti del trattamento economico previsto

per gli ispettori della Polizia di Stato, l'adito Tribunale

amministrativo regionale del Lazio, con ordinanza del 20 dicembre

1995, pervenuta alla Corte costituzionale il 9 ottobre 1996 (r.o. n.

1223 del 1996), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 43,

diciassettesimo comma, della legge 1 aprile 1981, n. 121 (Nuovo

ordinamento dell'amministrazione della pubblica sicurezza), della

tabella C allegata a detta legge come sostituita dall'art. 9 della

legge 12 agosto 1982, n. 569, nonché della nota in calce alla

tabella, nella parte in cui tale disciplina non consente di

individuare la corrispondenza delle funzioni delle diverse qualifiche

degli ispettori della Polizia di Stato con quelle proprie dei

sottufficiali della Guardia di finanza, per la disparità di

trattamento ed il vizio di irragionevolezza prodotti - anche in

relazione alla equiparazione, stabilita dalla sentenza della Corte

costituzionale n. 277 del 1991, tra le qualifiche degli ispettori di

polizia e quelle di pari grado dell'Arma dei carabinieri - nonché

per la incidenza di tale sperequazione sul piano del buon andamento

della P.A.

Il collegio rimettente si fa carico del rilievo che, come precisato

dalla stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 455 del 1993, la

predetta pronuncia n. 277 del 1991 non ha portato al riespandersi del

principio di equiparazione secondo la omogeneità delle funzioni tra

le qualifiche di ispettore di polizia e quelle dei sottufficiali del

Corpo della Guardia di finanza, e che, pertanto, è da escludersi

che, sulla base del contesto normativo previgente al d.-l. 7 gennaio

1992, n. 5, convertito, con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992,

n. 216 (che, all'art. 2, attribuisce, a decorrere dal 1 gennaio 1992,

il medesimo trattamento previsto per gli ispettori della Polizia di

Stato, ai sottufficiali dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della

Guardia di finanza per i gradi corrispondenti), potesse ritenersi

sussistente una siffatta omogeneizzazione e connessa equiparazione di

trattamento economico.

Peraltro, la disciplina impugnata, applicabile ai ricorrenti, che

avevano adito il giudice amministrativo anteriormente alla entrata in

vigore della novella del 1992, opererebbe - secondo il giudice a quo

- un vulnus nella sfera giuridica di costoro. Ed infatti, mentre, in

base all'intervento della Corte costituzionale, i sottufficiali

dell'Arma hanno visto ricondurre le proprie posizioni a quelle delle

corrispondenti qualifiche degli ispettori della Polizia di Stato,

analoga estensione non si è verificata per i sottufficiali della

Guardia di finanza se non a decorrere dal 1 gennaio 1992, ex art. 2

del d.-l. n. 5 del 1992. Né i ricorrenti possono beneficiare

dell'art. 1, comma 1, dello stesso decreto. Questo, a seguito della

sentenza n. 277 del 1991 della Corte costituzionale e delle sentenze

del Tribunale amministrativo regionale del Lazio n. 1219 del 1991 e

del Consiglio di Stato n. 986 del 1991, che avevano accertato il

diritto dei rispettivi ricorrenti, tutti appartenenti all'Arma dei

carabinieri, al trattamento economico corrispondente a quello

stabilito per i pari grado della Polizia di Stato, ha autorizzato la

spesa per la definizione degli effetti economici delle sentenze

stesse.

Tale diverso trattamento non sarebbe giustificato, secondo il

collegio rimettente, dal diverso contenuto dei compiti ascrivibili ai

sottufficiali del Corpo di cui si tratta rispetto agli altri.

Ed infatti, per un verso l'art. 43 della legge n. 121 del 1981, ai

commi sedicesimo e diciassettesimo, farebbe generico riferimento al

personale dei carabinieri e degli altri Corpi ivi elencati, senza

differenziare i primi dai secondi; per l'altro, tra i compiti di

istituto del Corpo della Guardia di finanza, sarebbero da

ricomprendere quelli di polizia di sicurezza, non limitati ad un

marginale concorso al mantenimento dell'ordine e della sicurezza

pubblica, ma identificabili con quelli svolti da polizia e

carabinieri.

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituite le parti

private Filippo Principato e Antonio Buscemi, concludendo per la

declaratoria di illegittimità costituzionale della normativa

impugnata. Si sottolinea, al riguardo, nell'atto di costituzione

che, ai sensi dell'art. 43, sedicesimo comma, della legge n. 121 del

1981, il trattamento economico previsto per il personale della

Polizia di Stato si estende a quello del Corpo della Guardia di

finanza, e ciò in quanto quest'ultimo viene ricompreso nel comparto

unitario delle Forze di pubblica sicurezza. E tale unicità

organizzativo-funzionale del comparto emergerebbe anche da altre

disposizioni. Né potrebbe escludersi, sulla base del quadro

normativo vigente, che le mansioni attribuite ai vari gradi del ruolo

dei sottufficiali del Corpo della Guardia di finanza siano

equiparabili, sul piano qualitativo e quantitativo, a quelle

corrispondenti svolte dagli appartenenti al ruolo degli ispettori

della polizia di Stato. Pertanto, la tabella C allegata alla legge n.

121 del 1981, provvedendo "ad una diversa equiparazione alla quale

corrisponde un minore trattamento economico" violerebbe il principio

di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, oltre a quello

della tutela del lavoro (art. 35, primo comma, della Costituzione),

della retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro

svolto (art. 36, primo comma, della Costituzione), e a quello di buon

andamento ed imparzialità dell'amministrazione (art. 97, primo

comma, della Costituzione).

3. - Nel giudizio è altresì intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, che ha concluso per la inammissibilità o la

infondatezza della questione.

In proposito, si rileva nella memoria che successivamente al d.-l.

n. 5 del 1992, che ha fatto valere il principio di omogeneità

rispetto alle Forze di polizia anche per il Corpo della Guardia di

finanza, il legislatore, con una norma di interpretazione autentica

(art. 4 della legge 15 luglio 1994, n. 443), ha disposto anche

l'attribuzione delle competenze arretrate al personale di cui si

tratta, sicché dovrebbe ritenersi esaurito l'interesse economico dei

ricorrenti.

Ha, inoltre, osservato che, anche se nella legislazione successiva

il ruolo della Guardia di finanza si è in gran parte affiancato a

quello di polizia e carabinieri, soprattutto nella lotta alla

criminalità, nel 1981 i compiti istituzionali del Corpo erano

diversificati rispetto a quelli di polizia e carabinieri. Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, solleva, in

riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 43, comma diciassettesimo,

della legge 1 aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento

dell'amministrazione della pubblica sicurezza), della tabella C

allegata a detta legge, come sostituita dall'art. 9 della legge 12

agosto 1982, n. 569 (Disposizioni concernenti taluni ruoli del

personale della Polizia di Stato e modifiche relative ai livelli

retributivi di alcune qualifiche e all'art. 79 della legge 1 aprile

1981, n. 121), nonché della nota in calce alla tabella, nella parte

in cui non consentono di individuare la corrispondenza delle funzioni

delle diverse qualifiche degli ispettori della Polizia di Stato con

quelle proprie dei sottufficiali della Guardia di finanza. Il

collegio rimettente censura la disparità di trattamento ed il vizio

di irragionevolezza a suo avviso prodotti dalla normativa de qua in

relazione alla equiparazione, operata dalla sentenza della Corte

costituzionale n. 277 del 1991, dei sottufficiali dell'Arma dei

Carabinieri alle diverse qualifiche degli ispettori della Polizia di

Stato.

2.- Preliminarmente deve essere posto in rilievo che la sentenza n.

277 del 1991 aveva "ad oggetto la mancata individuazione, nella

tabella di cui si discute, della qualifica di ispettore di polizia",

che doveva costituire, "nel presupposto di omologia di funzioni

espletate dai sottufficiali dell'Arma dei carabinieri, il parametro

di riferimento per il trattamento economico di questi ultimi"

(sentenza n. 65 del 1997).

Come ha già sottolineato questa Corte, la sentenza invocata si

basava sul principio della tendenziale corrispondenza del trattamento

economico al tipo di funzioni esercitate, cui doveva uniformarsi la

tabella di equiparazione in base al criterio funzionale, il solo

idoneo a rendere omogeneo, sotto il denominatore comune delle

funzioni, il trattamento economico nei rispettivi apparati secondo

articolazioni diverse (sentenze n. 277 del 1991; n. 65 del 1997). La

contraddizione tra l'art 43, diciassettesimo comma, della legge n.

121 del 1981, che rinvia alla tabella, e quest'ultima, che non

risponde allo scopo per il quale è prevista, riguardava l'esclusione

delle qualifiche degli ispettori dalla comparazione con i gradi dei

sottufficiali dei carabinieri, caratterizzati da una speciale

posizione (sentenze n. 277 del 1991 e n. 65 del 1997).

La Corte, con la sentenza n. 277 del 1991, aveva ritenuto

espressamente di non poter andare oltre la declaratoria di

incostituzionalità (per la parte de qua relativa alla mancata

comparazione tra ispettori e sottufficiali dei carabinieri) della

tabella C allegata alla legge n. 121 del 1981, evitando ogni

intervento conseguentemente additivo circa la retribuzione spettante,

in quanto ciò era precluso nella fattispecie al giudice delle leggi.

Pertanto "deve considerarsi un errato presupposto quello di ritenere

che, in seguito alla sentenza n. 277 del 1991, si sia automaticamente

verificata la piena equiparazione anche economica, secondo

l'omogeneità delle funzioni, tra le qualifiche di ispettore di

polizia e quelle di sottufficiale dell'Arma dei Carabinieri"

(sentenze n. 241 del 1996 e n. 455 del 1993).

A maggior ragione deve escludersi che, per effetto della anzidetta

sentenza n. 277 del 1991, si sia prodotta rispetto alle medesime

qualifiche una equiparazione per i sottufficiali delle altre forze di

polizia (diverse dai Carabinieri), come quelli della Guardia di

finanza, mantenuti al di fuori sia dell'oggetto della pronuncia della

Corte, sia delle conseguenti decisioni dei giudici amministrativi

(sentenza n. 455 del 1993).

Solo in sede di conversione del d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5, si è

fatto riferimento al Corpo della Guardia di finanza introducendosi

una equiparazione economica a livello di sottufficiali con decorrenza

1 gennaio 1992. Del resto, in via transitoria l'ordinamento della

Guardia di finanza, per quanto riguarda il personale non appartenente

alle categorie degli ufficiali, era rimasto immodificato e prevedeva

un inquadramento (sottufficiali da un canto e appuntati e finanzieri

dall'altro) con modalità completamente diverse rispetto alla Polizia

di Stato, oggetto della istituzione di quattro distinti ruoli con

compiti e funzioni affatto nuovi per gli ispettori, e con sistemi di

avanzamento e di progressione in carriera del tutto diversi

(ordinanza n. 324 del 1993).

Nello stesso tempo, non può essere disconosciuta sul piano

generale la differenza di ordinamento e di funzioni della Guardia di

finanza. In particolare, quanto a queste ultime, accanto alle

funzioni solo concorrenti a tutela dell'ordine pubblico e della

sicurezza pubblica - art. 16, primo comma, lettera b), della legge n.

121 del 1981 - i compiti primari sono individuati essenzialmente

nell'attività di "prevenzione e repressione delle evasioni e delle

violazioni finanziarie" integrati da una serie di poteri di indagine

e controllo strumentali rispetto all'amministrazione

finanziario-tributaria (art. 1 della legge 23 aprile 1959, n. 189)

con conseguente, peculiare assetto organizzativo e di preparazione

attitudinale (sentenza n. 65 del 1997).

3.- Sulla base delle predette considerazioni la questione proposta

risulta infondata. Infatti, da un canto il legislatore ha compiuto

una scelta non irragionevole e non arbitraria di fronte a situazioni

e sistemi non omogenei, di modo che non si può ravvisare violazione

degli artt. 3 e 97 della Costituzione nel diverso trattamento

giuridico, operato in sede applicativa, in presenza di situazioni

difformi.

Del resto, il sistema della legge n. 121 del 1981 e successive

integrazioni per quanto attiene al trattamento economico e alla sua

unificazione per le forze di polizia non era destinato a creare vuoti

normativi, dovendosi integrare con la preesistente normativa e con

quella sopravvenuta (atteso il carattere del rinvio previsto) per

quanto non disciplinato dalla medesima legge n. 121 del 1981

(sentenza n. 65 del 1997).

Peraltro, giova sottolineare ancora una volta che per il periodo

fino al 1992 la situazione era transitoria, secondo una scelta

effettuata dal legislatore, in quanto da un canto la Guardia di

finanza aveva conservato il suo assetto organizzativo-funzionale,

dall'altro si era in attesa dell'attuazione delle deleghe per il

riordino delle carriere, delle attribuzioni e dei trattamenti

economici (intesi in senso interdipendente) allo scopo di conseguire

una disciplina omogenea (art. 3, comma 1, della legge 6 marzo 1992,

n. 216). Infatti, "l'omogeneizzazione economica era destinata ad

affinarsi nel corso del tempo, nell'obiettivo di perseguire

l'effettivo equilibrio di trattamenti, che presuppone l'eliminazione

di differenze di meccanismi di progressione in taluni ordinamenti"

(sentenza n. 65 del 1997) ovvero l'adeguamento di moduli

ordinamentali.