Sentenza n. 465/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2-ter, sesto

comma, della legge 31 maggio 1965, n. 575 (Disposizioni contro la

mafia), promosso con ordinanza emessa il 27 marzo 1992 dal Tribunale

di Reggio Calabria nel procedimento di prevenzione proposto nei

confronti di Trimboli Antonio, iscritta al n. 185 del registro

ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 18, prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 6 ottobre 1993 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del procedimento per l'applicazione della misura di

prevenzione patrimoniale della confisca dei beni nei confronti di

persona già sottoposta all'applicazione della misura di prevenzione

personale della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza, il

Tribunale di Reggio Calabria ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 2-ter, sesto comma, della legge 31 maggio

1965, n. 575; questa norma - che stabilisce che il provvedimento di

confisca può essere adottato, su proposta del Procuratore della

Repubblica o del Questore, quando ne ricorrano le condizioni, anche

dopo l'applicazione della misura di prevenzione (personale), ma prima

della sua cessazione - risulta infatti applicabile nel caso di

specie, nel quale, successivamente alla proposta per l'applicazione

della misura reale, e al disposto sequestro di una serie di beni, la

misura preventiva personale precedentemente irrogata è venuta a

scadere (a seguito di riduzione del periodo in concreto determinato

per essa, da due anni ad un anno, in sede di appello) in epoca

anteriore alla data della camera di consiglio fissata per la

deliberazione sulla confisca.

Pertanto, osserva il Tribunale rimettente, il tenore inequivoco

della disposizione comporterebbe una declaratoria di improcedibilità

sopravvenuta della proposta di applicazione della confisca, per

effetto dell'ormai cessata sottoposizione del proposto alla misura

della sorveglianza speciale.

2. - Detta previsione legislativa - che, si osserva

nell'ordinanza, ha creato "uno sbarramento normativo insuperabile

volto a garantire un singolare sincronismo tra attualità della

misura personale e confiscabilità dei beni rientranti nel patrimonio

del prevenuto" - è sottoposta a scrutinio di costituzionalità in

quanto le esigenze di certezza e celerità cui essa sembrerebbe

presiedere non paiono in realtà idonee a fondare una ragione

effettiva della norma in argomento: la ragionevolezza della stessa

è, ad avviso del giudice a quo, solo apparente, giacché in

definitiva attraverso l'accennato sbarramento vengono a prodursi

effetti distorsivi rispetto alle finalità della disciplina

complessiva, ed in particolare una ingiustificata "impunità

patrimoniale" nei confronti di indiziati di appartenenza ad

associazioni mafiose. Siffatti inconvenienti - prosegue il rimettente

- appaiono particolarmente evidenti nel caso concreto, in cui non

solo la proposta per l'applicazione della confisca è anteriore alla

cessazione della sorveglianza speciale, ma anche il decreto di

sequestro precede ampiamente lo scadere della misura personale, e in

cui pertanto si è in presenza di un cespite sulla cui "illiceità"

vi è stata una prima, sia pur sommaria, delibazione da parte di un

organo della giurisdizione.

Proprio il rilievo dell'anteriorità dell'avvio della procedura di

prevenzione patrimoniale rispetto allo scadere della misura personale

costituisce, in questa prospettazione, circostanza idonea ad elidere

la giustificazione della previsione normativa in termini di certezza

o garanzia: non si vede perché debba essere vanificato il

procedimento allorché il (già) prevenuto sia pienamente consapevole

della pendenza della procedura patrimoniale e ne abbia già subìto

gli effetti sul piano della misura del sequestro, prodromica alla

confisca.

3. - A rafforzare il sospetto di incostituzionalità della norma

denunziata, aggiunge ancora il giudice a quo, stanno altresì le

coordinate normative che regolano il procedimento applicativo della

confisca, ed in particolare la congerie di accertamenti che l'art. 2-bis della legge n. 575 del 1965 prescrive per verificare l'effettiva

consistenza del patrimonio, posseduto anche indirettamente (tramite

prestanomi, parenti e così via), nonché l'ulteriore necessario

momento accertativo-valutativo teso a delineare la correlazione tra

l'attività illegale addebitata al soggetto e l'arricchimento che ne

è conseguito; appare così irrazionale, sotto il profilo della

incongruenza tra il mezzo (strumento della confisca) ed il fine di

tutela della collettività, la cesura temporale imposta dalla norma

denunziata, che oltretutto può essere determinata da ragioni non

riferibili all'attività dell'organo proponente o all'autorità

preposta all'indagine, bensì alle esigenze difensive e alla

oggettiva complessità di accertamenti ed acquisizioni. In siffatti

casi, prosegue il rimettente, risulta superflua l'ulteriore

comminatoria di termini più ampi (fino a due anni, a norma dell'art.

2- ter citato, terzo comma) di efficacia del sequestro, giacché in

via generale la cessazione della misura personale avverrà in corso

di procedimento, prima della consumazione di quel termine.

4. - Il Tribunale rimettente conclude prospettando alla Corte

costituzionale un possibile intervento idoneo ad evitare i profili di

illegittimità costituzionale lamentati, e cioè la riformulazione

della norma con la sostituzione della parola "proposti" alla parola

"adottati"; col che, il momento conclusivo di applicazione in

concreto della misura personale verrebbe a segnare lo sbarramento non

più dell'adozione della confisca bensì dell'azionabilità del

relativo procedimento, recuperando alla norma i connotati di più

idoneo contemperamento tra i diritti e le garanzie del prevenuto e le

ragioni di tutela collettiva sottese alla legislazione del settore.

5. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, che ha concluso per l'infondatezza della questione.

L'Avvocatura osserva, da un lato, che, se il termine entro il

quale le misure patrimoniali possono essere adottate - comunque non

inferiore ad un anno - può risultare inadeguato, ciò deriva da

evenienze di fatto e da modalità pratiche del procedimento di

prevenzione, che non si traducono in vizi di illegittimità della

norma. D'altra parte, la scelta legislativa di porre quel termine in

correlazione con la misura personale appare giustificata: la confisca

è pur sempre ricollegata alla misura di prevenzione, e già l'averla

resa adottabile in tempo successivo appare uno "strappo" sul piano

della legalità. Se non vi fosse quel termine, e se dunque venisse

meno il collegamento tra misura personale e misura reale,

quest'ultima risulterebbe un "mero provvedimento amministrativo

adottato senza alcuna garanzia giurisdizionale", svuotandosi di

significato l'intervento del giudice. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale

dell'art. 2-ter, sesto comma, della legge 31 maggio 1965, n. 575, il

quale stabilisce che i provvedimenti - previsti dall'articolo

medesimo - di sequestro e di confisca dei beni di soggetti sottoposti

a misure di prevenzione personale, possano essere adottati, su

richiesta del procuratore della Repubblica o del questore, quando ne

ricorrano le condizioni, anche dopo l'applicazione della misura di

prevenzione, ma prima della sua cessazione.

Il giudice a quo dubita della legittimità costituzionale di tale

norma, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo

della irragionevolezza di detto sbarramento temporale legato alla

cessazione della misura di prevenzione personale, in rapporto alle

esigenze pur tenute presenti dal legislatore che, nel terzo comma

dello stesso art. 2-ter, ha previsto che la confisca possa essere

disposta entro un anno (prorogabile di un altro anno) dal sequestro.

2.1. - Da quanto precede risulta che la questione come prospettata

muove da una interpretazione strettamente legata alla lettera del

sesto comma del citato art. 2- ter "I provvedimenti previsti dal

presente articolo possono essere adottati .. anche dopo

l'applicazione della misura di prevenzione, ma prima della sua

cessazione) e quindi da una lamentata interferenza tra la norma

denunciata (sesto comma) e quella (terzo comma) che prevede il

termine annuale (prorogabile di un altro anno nel caso di indagini

complesse), nel senso che la prima impedirebbe alla seconda di

esplicarsi autonomamente: cessando l'esecuzione in concreto della

misura personale, il sequestro disposto rimarrebbe senza seguito,

anche ove non sia trascorso l'anno (e la sua eventuale proroga)

previsto dal terzo comma, a causa dello "sbarramento" insuperabile

indicato dalla disposizione impugnata nella cessazione della misura

personale.

2.2. - La prospettazione del rimettente determina l'esigenza di

precisare la relazione che intercorre tra il terzo ed il sesto comma

dell'art. 2- ter specie in rapporto a quelle che sono le finalità

del sesto comma. Quest'ultima disposizione, storicamente occasionata

dalla possibilità ed opportunità di effettuare, già in sede di

prima applicazione della legge n. 646 del 1982, che ha introdotto gli

strumenti di prevenzione patrimoniale in argomento, la confisca dei

beni dei soggetti indiziati di appartenenza a organizzazioni di

stampo mafioso ai quali prima dell'entrata in vigore di quella legge

fosse già stata applicata la misura di prevenzione personale,

assolve la funzione: a) di rendere possibile l'inizio del

procedimento di prevenzione patrimoniale anche dopo l'irrogazione (in

primo grado) della misura personale, ciò che altrimenti non sarebbe

possibile alla stregua dei commi che precedono e che suppongono un

sequestro entro la definizione del primo grado; b) di "prorogare",

conseguentemente, la competenza dell'organo giudicante ad adottare le

misure patrimoniali (e a svolgere le indagini ad esse finalizzate)

nell'ambito di un procedimento che ha come presupposto quello già

definitosi con l'irrogazione della sorveglianza speciale della

pubblica sicurezza.

3. - Ciò premesso, osserva la Corte come non si possa dubitare

innanzitutto della ragionevolezza della norma denunciata là dove

"aggancia" la possibilità di avvio del procedimento di prevenzione

patrimoniale alla applicazione in corso della misura personale,

misura che è allo stato il presupposto dell'adozione di quella

patrimoniale, poiché un termine finale per l'avvio del procedimento

per l'irrogazione di questa v'ha da essere, coerentemente con la

scelta attuale del legislatore che esclude in via di principio la

possibilità dell'irrogazione di misure patrimoniali

indipendentemente dalle misure di prevenzione personali. Un

principio, questo, le cui uniche eccezioni sono rappresentate dal

disposto del settimo comma dell'articolo 2-ter, introdotto dall'art.

2 della legge 19 marzo 1990, n. 55 (eccezione significativamente

delimitata quanto all'oggetto della misura), e dall'ipotesi del

successivo ottavo comma, in cui peraltro non vi è tanto una deroga

al principio detto quanto una disciplina che muove dal dato

dell'applicazione di misure di sicurezza, di contenuto analogo a

quello della misura preventiva personale, e dunque da una valutazione

di sostanziale inutilità di una duplicazione del presupposto in

argomento.

D'altra parte, alla medesima ratio di certezza e necessaria

definizione di situazioni pendenti in modo precario (il sequestro di

prevenzione, pur con tutte le sue peculiarità, è comunque una

misura di ordine cautelare) si riconnette la funzione di chiusura

anche in ordine alla confiscabilità; in questo senso, la

prospettazione sostitutiva del giudice a quo, che propone la

trasformazione della parola "adottati" con "richiesti" nella norma

impugnata, non può essere presa in considerazione, comportando detta

ipotesi l'eliminazione di ogni termine finale.

Lo stesso giudice a quo, pur prospettando questa formula

sostitutiva, non contesta d'altronde espressamente l'aggancio del

termine iniziale per l'avvio del procedimento di prevenzione

patrimoniale al permanere attuale della misura personale, lamentando

in senso proprio che il termine ultimo per adottare la confisca a

norma del sesto comma possa essere, in concreto, troppo breve e

comunque assai più breve dell'anno (prorogabile nei sensi anzidetti)

stabilito quale termine finale di efficacia del sequestro nel terzo

comma.

Secondo le argomentazioni dell'ordinanza di rinvio,

l'irragionevolezza sussisterebbe in quanto una cosa è far funzionare

la misura personale in atto come presupposto della misura

patrimoniale, in armonia con l'attuale scelta legislativa di

principio; altra cosa sarebbe subordinare la confisca alla durata

della misura personale, perché del tutto diversi sono i criteri di

commisurazione della durata della sorveglianza speciale rispetto ai

profili implicati dalle indagini patrimoniali. Gli accertamenti si

muovono difatti su piani diversi, come diversi sono i presupposti

sostanziali da appurare e verificare per poter addivenire alle

misure: in un caso, verifica degli indizi di appartenenza a

organizzazioni criminali e valutazione del coefficiente soggettivo di

pericolosità; nell'altro, dopo la predetta verifica che ne è

presupposto, accertamento della disponibilità di beni anche

attraverso interposizioni o prestanome, e verifica a) della

sproporzione tra il patrimonio reale e quello dichiarato o rispetto

all'attività economica svolta, ovvero b) della esistenza di elementi

idonei a far ritenere l'origine o il reimpiego illegali dei beni del

prevenuto. Si può del resto essere persone di relativa pericolosità

e quindi tali da essere sottoposte ad una misura personale di breve

durata ed avere accumulato beni dei quali sia difficile accertare la

provenienza se non dopo lunghe e complesse indagini.

3.1. - Prima di valutare se gli inconvenienti lamentati dal

giudice a quo configurino una irragionevolezza rilevante sul piano

della costituzionalità, sembra opportuno verificare se, oltre alla

interpretazione della norma legata al dato letterale e dalla quale

muove il giudice nel sollevare l'incidente di costituzionalità, sia

possibile una interpretazione alternativa.

A questa può addivenirsi orientandosi verso una diversa

ricostruzione complessiva della disciplina dei termini in argomento.

In questa ricerca non sembra in primo luogo potersi accedere ad una

interpretazione che muova dall'idea di una completa e totale

autonomia tra le norme del terzo e del sesto comma dell'art. 2-ter.

Una interpretazione cioè secondo la quale le due previsioni

temporali sarebbero applicabili, in via alternativa, in dipendenza

del puro dato procedimentale dell'anteriorità o meno del sequestro

rispetto all'irrogazione della misura preventiva (se il sequestro

precede la irrogazione della misura personale si applica solo il

terzo comma e si fruisce di un anno prorogabile per provvedere alla

confisca; se il sequestro è successivo si ha riguardo solo al

termine di cessazione della misura personale). Questa tesi, proposta

in dottrina, non può essere seguita perché si fonda su di un

criterio di differenziazione - il momento di applicazione della

cautela - del tutto estrinseco ed accidentale rispetto alle finalità

della misura patrimoniale e quindi non elimina il problema, ma lo

accentua.

Anzi l'affermazione della applicabilità del termine di cui al

terzo comma anche in relazione ai sequestri effettuati dopo

l'applicazione della misura personale, sembra trovare qualche

conferma - in mancanza di univoci orientamenti giurisprudenziali sul

punto - nell'origine della disciplina (artt. 2,3 e 4 del disegno di

legge n. 2982/C/VIIIª legislatura) in cui il termine annuale sembrava

collegabile anche all'ipotesi di sequestro posticipato.

4.2. - Ma per ovviare agli inconvenienti segnalati dal rimettente

senza andare incontro ad altri, sembra possibile una interpretazione

che contemperi la previsione del sesto comma con quella del terzo

comma. A questo fine si deve muovere dall'individuare la chiave di

volta della disciplina proprio nel terzo comma, nel senso che è

all'escursione dell'anno (più uno) che occorre in via di principio

fare riferimento per stabilire la cessazione di efficacia del

sequestro, una volta adottato e quale che sia il momento di adozione.

Ed in proposito non potrebbe non convenirsi che, qualora non si

seguisse questa linea interpretativa, si dovrebbe pervenire alla

conclusione che prima delle modifiche introdotte dalla legge n. 55

del 1990, poiché il termine annuale coincideva con il minimo di

durata della misura preventiva personale, lo "scarto" tra termine

utile alla confisca nel sequestro anteriore alla irrogazione della

misura personale e termine utile in caso di sequestro posteriore

veniva a porsi in termini contenuti; mentre, dopo le accennate

modifiche, lo squilibrio si sarebbe sensibilmente accentuato,

potendosi in concreto fruire di oltre due anni nel primo caso (stanti

le cause di sospensione ex ultima parte del terzo comma), e di pochi

mesi nel secondo (come nella vicenda del giudizio principale).

D'altronde la semplice trasposizione del termine del terzo comma

nei casi di sequestro posticipato, se idonea ad eliminare gli

inconvenienti connessi al caso di misura personale di durata

inferiore ai due anni, darebbe luogo ad altri nel caso di misura

personale più lunga, ovvero in quello di sottrazione

all'applicazione della stessa, giacché in queste ipotesi il termine

del sesto comma risulterebbe più "vantaggioso" ai fini della

adozione della confisca. Sembra invece che ad entrambe le categorie

di inconvenienti potrebbe ovviarsi rovesciando l'impostazione del

rimettente, con una interpretazione condotta secondo criteri

sistematici e finalistici e che, coordinando la previsione del sesto

comma con quella del terzo comma, muova dal considerare che in

generale il termine ultimo di efficacia del sequestro - e la

possibilità di adottare la confisca entro detto termine che è

perentorio - è quello del terzo comma, rispondente ad una

ragionevole e adeguata programmazione investigativa ai fini che

interessano, a meno che non sia dato in concreto un termine maggiore,

coincidente con la maggiore durata della misura personale. Questa

residualità applicativa del sesto comma manterrebbe alla norma ed al

termine finale in essa previsto la funzione loro assegnata quale

momento non superabile a garanzia della chiusura delle vicende

patrimoniali, e sarebbe altresì coerente col canone di conservazione

del significato di entrambe le disposizioni e della finalità cui con

ciascuna di esse si intende pervenire.

4.3. - In conclusione, la complessa ricostruzione del quadro

normativo nei sensi anzidetti orienterebbe verso una interpretazione

che, tenendo ferma l'esigenza certamente perseguita dalla legge, di

ancorare l'avvio del procedimento di prevenzione patrimoniale al

perdurare dell'applicazione della misura personale, e senza

distinguere l'ipotesi del sequestro adottato prima della irrogazione

di questa misura da quella del sequestro adottato successivamente,

consente di utilizzare per la sua definizione il termine più lungo

fra quello previsto dal terzo comma dell'art. 2- ter citato (un anno

più un altro eventuale anno dal sequestro) e quello previsto dal

sesto comma (cessazione della misura personale).

5. - Una volta individuata, in alternativa alla interpretazione

letterale della norma denunciata, da cui muove l'ordinanza di

rimessione, un'altra possibile interpretazione della norma stessa,

ispirata a criteri sistematici e finalistici, che sembra in gran

parte ovviare agli inconvenienti segnalati nell'ordinanza di rinvio

secondo l'interpretazione su cui essa si basa, la Corte non ritiene

tuttavia che questi inconvenienti siano tali da configurare una

irragionevolezza rilevante sul piano della costituzionalità, onde

l'infondatezza della questione. Anche a prescindere dal considerare

la difficoltà che incontrerebbe l'ipotesi di una addizione deteriore

nella materia in esame (ord. n. 721 del 1988) qualora dovesse

effettivamente profilarsi la fondatezza della questione, non sembra

in ogni caso che si versi in questa evenienza.

L'interpretazione letterale della norma denunciata, quale offerta

per il momento dal giudice a quo, fa assumere assoluta prevalenza al

principio dell'ancoraggio pieno della prevenzione patrimoniale alla

prevenzione personale. Un principio che, nel quadro delle scelte

legislative, costituisce un'opzione non censurabile dal punto di

vista della costituzionalità, dato che il legislatore ha fino ad

oggi seguito una linea che tende a considerare la misura patrimoniale

quasi la prosecuzione di quella personale.

L'interpretazione sistematico-finalistica, non esclusa

espressamente dal dato letterale, illustrata in precedenza e non

presa in considerazione dal giudice a quo, si mostra anch'essa

coerente con questa linea - perché assume la cessazione della durata

della misura personale come termine insuperabile ai fini dell'avvio

del procedimento di prevenzione patrimoniale, soggetto comunque, per

la sua conclusione, al termine finale indicato dal terzo comma

dell'art. 2- ter citato - e può ovviare agli inconvenienti cui si è

esposti con l'altra interpretazione, risultando maggiormente in

armonia con gli obiettivi perseguiti dalla legislazione in materia.

Il problema che viene sollevato non rileva dunque sul piano della

costituzionalità, mentre è suscettibile di essere affrontato e

risolto diversamente per ovviare agli inconvenienti lamentati, in

base ad opzioni interpretative possibili; il che sottolinea anche

l'esigenza di una adeguata opera di risistemazione e coordinamento

dello stratificato plesso di norme che regolano questa materia.