Sentenza n. 461/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

regionale del Molise 7 luglio 1993, n. 16 (Interpretazione autentica

dell'art. 3 della legge regionale 10 maggio (recte: marzo) 1989, n.

5), promossi con tre ordinanze emesse il 1 febbraio 1994 dal

Tribunale amministrativo regionale per il Molise sui ricorsi proposti

da Palladino Igino ed altri, Colagiovanni Donato ed Eliseo Giorgio

contro la Regione Molise, iscritte ai nn. 244, 245 e 246 del registro

ordinanze 1994 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 19, prima serie speciale, dell'anno 1994;

Visti gli atti di costituzione di Palladino Igino ed altri, di

Colagiovanni Donato, di Eliseo Giorgio e della Regione Molise;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 novembre 1994 il Giudice

relatore Francesco Guizzi;

Uditi gli avvocati Donatella Resta per Palladino Igino ed altri e

Filippo Satta per la Regione Molise.

Ritenuto in fatto

1. - Con tre ricorsi di analogo tenore, numerosi dipendenti della

Regione Molise (alcuni dei quali inquadrati, ai sensi della legge

regionale 8 giugno 1981, n. 10, al VII livello retributivo e altri

all'VIII) esponevano al Tribunale amministrativo regionale per il

Molise che l'Amministrazione regionale, in applicazione di una nuova

disciplina, emanata con la legge regionale 7 luglio 1993, n. 16

(Interpretazione autentica dell'art. 3 della legge regionale 10 marzo

1989, n. 5), aveva proceduto a un riesame delle rispettive posizioni.

I ricorrenti si dolevano, in particolare, dell'applicazione

retroattiva dei nuovi criteri per la evidente disparità di

trattamento rispetto ai dipendenti degli enti subregionali già

inquadrati con i precedenti (più favorevoli) criteri e per la

elusione di orientamenti giurisprudenziali ampiamente consolidati.

Avendo la Regione messo a concorso posti dirigenziali senza procedere

all'inquadramento in base alla legge regionale 10 marzo 1989, n. 5

(Reinquadramento del personale già inquadrato alla Regione con leggi

regionali: nn. 11/74, 12/74, 12/80, 10/81, 26/81, 1/83, 3/85), i

ricorrenti chiedevano l'annullamento previa sospensione dell'atto

impugnato: la deliberazione di Giunta n. 3260 del 23 agosto 1993,

avente a oggetto l'applicazione dei criteri interpretativi per il

reinquadramento dei dipendenti regionali alla luce della legge n. 16

del 1993.

2. - Con tre distinte ordinanze, in data 1 febbraio 1994, il TAR

per il Molise sospendeva "in via provvisoria e con riserva, fino

all'esito del giudizio di costituzionalità", l'atto impugnato,

sollevando nel contempo, con riferimento agli artt. 3, 24, 97, 101,

104, 108 e 113 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1 della citata legge regionale n. 16.

La legge n. 5 del 1989 - osserva il giudice a quo - si occuperebbe

del reinquadramento di tutto il personale dell'amministrazione

regionale, prevedendo all'art. 2, per l'anzianità di servizio, una

valutazione massima di 48 punti e attribuendo, in ragione di ogni

trimestre di servizio, un punteggio di 1,50 per non più di 8 anni

complessivi (art. 3, commi 1 e 2). Per l'inquadramento ai livelli VII

e VIII, la valutazione del servizio prestato nella carriera di

concetto si ridurrebbe, tuttavia, al 75 per cento (art. 3, comma 5).

Dell'insieme normativo si sono fornite, nel tempo, due "letture":

una, meno favorevole ai dipendenti, che precluderebbe alla

generalità del personale il tetto di 48 punti, lasciando in astratto

operare la riduzione del 75 per cento sul massimale degli otto anni

di anzianità; l'altra, inizialmente adottata dalla Regione (e

avallata da alcune decisioni del Tribunale amministrativo), che

sarebbe più favorevole ai ricorrenti, consentendo di abbattere

l'anzianità, determinata nel suo complesso, anche eventualmente

superiore agli otto anni. Soltanto in questa seconda ipotesi, il

dipendente avrebbe potuto conseguire il massimo di 48 punti. La legge

n. 16, approvata a distanza di quattro anni dalla legge n. 5, avrebbe

optato per l'interpretazione riduttiva, stabilendo che il periodo

massimo "deve essere inteso quale ammontare massimo del servizio", di

cui al comma 1 dell'art. 3 della citata legge n. 5 del 1989. Di

conseguenza, "per calcolare il punteggio di anzianità, in primo

luogo vanno moltiplicati punti 1,50 per un massimo di 32 trimestri e

sul punteggio risultante, non superiore nel massimo di 48 punti,

vanno applicate le riduzioni, di cui ai citati commi 4 e 5" dell'art.

3 della legge regionale n. 5.

Così redatta, la norma sarebbe in contrasto con la Costituzione

perché:

a) inciderebbe sulle posizioni di quanti, in difetto di essa,

avrebbero conseguito qualifica dirigenziale per i posti in organico

sulla base del precedente orientamento della Giunta regionale, con

vanificazione degli esiti giurisdizionali e compromissione

dell'indipendenza e dell'autonomia della magistratura (artt. 24, 113,

101, 104 e 108 della Costituzione);

b) costituirebbe eccesso di potere legislativo, trattandosi di

un intervento modificativo e non interpretativo, con effetti

retroattivi, della normativa preesistente (art. 3 della

Costituzione);

c) integrerebbe una lesione del principio del buon andamento,

con pregiudizio delle aspettative dei dipendenti regionali formatesi

sulla base dei precedenti atti della Regione (art. 97 della

Costituzione).

3. - Si sono costituiti i ricorrenti, ricordando preliminarmente

che la legge della Regione Molise n. 5 del 1989 è stata dichiarata

conforme a Costituzione da questa Corte con la sentenza n. 56 dello

stesso anno e - in aggiunta ai parametri dell'ordinanza di rimessione

- eccependo la illegittimità della disposizione impugnata anche con

riferimento all'art. 117: essa, infatti, sarebbe stata adottata in

violazione dei limiti connessi alla potestà legislativa delle

Regioni, che sottendono il rispetto dei principi generali

dell'ordinamento giuridico statale, tra cui quello di

irretroattività delle leggi posto dall'art. 11 delle disposizioni

sulla legge in generale.

In adesione alle argomentazioni svolte dal Tribunale rimettente,

essi hanno osservato, altresì, che la disposizione impugnata:

discriminerebbe, senza giustificazione, la loro posizione

rispetto a quella di tutti gli altri dipendenti che hanno già potuto

beneficiare della normativa sul reinquadramento, grazie alla

precedente interpretazione della Regione;

violerebbe gli artt. 24 e 113 della Costituzione, giacché -

presentandosi come legislativo - priverebbe i ricorrenti del potere

d'impugnativa d'un provvedimento amministrativo;

violerebbe, infine, l'art. 97 della Costituzione, privilegiando

il procedimento concorsuale, ben più oneroso, in luogo del

reinquadramento degli interessati già in servizio presso la Regione.

4. - Si è costituita la Regione Molise, chiarendo che la nuova

legge regionale mirava a impedire l'accesso indiscriminato alla

dirigenza. L'ordinamento regionale si articolava infatti, fino al

1985, in otto livelli funzionali, l'ultimo dei quali dirigenziale

(art. 2 della legge regionale Molise 8 maggio 1980, n. 12); e

soltanto con la legge regionale 29 aprile 1985, n. 13 (Stato

giuridico e trattamento economico del personale regionale - biennio

1983-84) questo schema è stato modificato attraverso l'introduzione

di due nuove qualifiche dirigenziali a carattere apicale (art. 14).

Una disposizione transitoria (art. 33) consente la trasposizione dei

vecchi livelli nel nuovo ordinamento a nove qualifiche, stabilendo

che al V livello dell'ordinamento precedente corrisponda il VI di

quello nuovo e che il personale inquadrato nell'VIII sia direttamente

assimilabile al I livello dirigenziale (art. 35).

Orbene, la legge regionale n. 5 del 1989 era stata approvata per

reinquadrare nei ruoli regionali - questo il suo scopo precipuo - il

personale già inquadrato che non aveva potuto fruire di alcuni

titoli posseduti in data anteriore al 31 dicembre 1981. Titoli che

vennero, all'art. 2, così individuati: anzianità di servizio, per

un massimo di 48 punti; titoli di studio, per un massimo di 45 punti;

concorsi vinti (o per i quali fosse stata conseguita l'idoneità),

per un massimo di 10 punti; titoli di specializzazione, per un

massimo di 10 punti.

L'art. 7 di tale legge statuiva che - ove il dipendente

raggiungesse un punteggio di almeno 78 punti - sarebbe stato

inquadrato nell'VIII livello funzionale previsto dalla legge

regionale 8 maggio 1980, n. 12, con un salto massimo di 2 livelli e

l'interdizione della carriera direttiva ai dipendenti che non fossero

in possesso del diploma d'istruzione media superiore. I limiti alla

valutazione dell'anzianità di servizio - oggetto della

interpretazione autentica resa con la legge regionale n. 16 del 1993

- si possono a questo punto comprendere pienamente. Essi servivano,

infatti, a eliminare effetti distorsivi o, almeno, a temperare

l'estrema facilità con cui un dipendente regionale poteva fruire del

doppio passaggio dal VI all'VIII livello funzionale (di cui alla già

citata legge n. 12 del 1980) e, successivamente, poteva essere

inquadrato, ai sensi dell'art. 35 della legge n. 13 del 1985, nella

prima qualifica dirigenziale, purché in possesso del diploma della

scuola superiore, e di otto anni di anzianità. La restrizione

introdotta dall'art. 3 della legge n. 5 del 1989 e dall'art. 1 della

legge impugnata hanno permesso - conclude la Regione - di fare

giustizia d'una anomala prassi amministrativa, che assicurava

l'accesso alla prima qualifica dirigenziale persino a coloro i quali

cumulavano un rilevante punteggio di anzianità con il semplice

possesso del titolo di licenza elementare, in quanto equiparato a

quello di scuola media dell'obbligo.

La norma impugnata, dunque, ha contribuito a ridimensionare il

peso della voce "anzianità di servizio" a vantaggio della

ponderazione di tutti gli altri elementi utili ai fini del

reinquadramento e, in ispecie, i titoli di studio, i concorsi vinti e

le specializzazioni. Considerato in diritto

1. - Viene all'esame della Corte l'art. 1 della legge regionale

del Molise 7 luglio 1993, n. 16, approvato per fornire

un'interpretazione autentica dell'art. 3 della legge regionale n. 5

del 1989 (riguardante il reinquadramento di tutto il personale

dell'amministrazione regionale), nel senso che:

a) l'anzianità di servizio deve essere valutata per un massimo

di 48 punti;

b) detto massimale deve essere valutato al 75 per cento (e,

dunque, fino a un massimo di punti 36) per il personale che fa

domanda di inquadramento ai livelli dirigenziali.

Il giudice a quo ipotizza un contrasto con la Costituzione,

perché l'interpretazione autentica:

a) mirerebbe a incidere sulle posizioni di coloro che - stante

il precedente orientamento della Giunta regionale - avrebbero

conseguito qualifica dirigenziale per i posti in organico, con

vanificazione di alcuni esiti giurisdizionali e compromissione

dell'indipendenza e dell'autonomia della magistratura (violazione

degli artt. 24, 113, 101, 104 e 108 della Costituzione);

b) sarebbe frutto dell'eccesso di potere legislativo,

trattandosi di un intervento modificativo e non interpretativo della

normativa preesistente, con chiari effetti retroattivi (violazione

dell'art. 3 della Costituzione);

c) sarebbe lesivo del principio del buon andamento, con

pregiudizio delle aspettative dei dipendenti regionali formatesi

sulla base dei precedenti atti della Regione (violazione dell'art. 97

della Costituzione).

2. - La legge n. 5 del 1989 della Regione Molise aveva, invero,

formato oggetto del sindacato di questa Corte che con la sentenza n.

56 del 1989 aveva respinto le doglianze contenute nel ricorso del

Presidente del Consiglio dei ministri e affermato la compatibilità

di essa con i valori costituzionali. E cogliendone la ragione

ispiratrice - volta "ad eliminare quelle sperequazioni verificatesi

in dipendenza del fatto che il personale comandato o comunque

transitato nella Regione in epoche diverse era stato inquadrato con

normative e criteri tra loro differenti che avevano favorito alcuni

rispetto ad altri" - aveva dichiarato infondate le censure

d'incostituzionalità sollevate in considerazione del carattere

relativo del principio di intangibilità dell'assetto delle carriere

dei pubblici impiegati", derogabile quando vi sia l'"esigenza di

assicurare l'eguaglianza a parità di situazioni".

3. - L'intento riequilibratore, rinvenuto dalla Corte quale ratio

decidendi della pronuncia, non deve peraltro essere frustrato da

prassi applicative e linee interpretative tendenti a consentire ogni

sorta di possibilità di carriera, fino a vere e proprie forme di

abuso della normativa di favore. È ciò che, nella sostanza, lamenta

la difesa della Regione Molise, documentando le tante, e anomale,

possibilità di accesso alla dirigenza regionale dovute a

un'interpretazione dilatata delle disposizioni della legge

concernenti i titoli valutabili (in particolare quello

dell'anzianità: art. 3 della legge n. 5 del 1989).

Premesso che fino al 1985 l'ordinamento regionale si articolava in

otto livelli funzionali, l'ultimo dei quali era quello dirigenziale

(art. 2 della legge regionale Molise 8 maggio 1980, n. 12), è

soltanto con l'art. 14 della legge regionale 29 aprile 1985, n. 13,

che vengono introdotte due nuove qualifiche dirigenziali a carattere

apicale. Orbene, una disposizione transitoria, contenuta nell'art.

33, ha consentito la trasposizione dei vecchi livelli nel nuovo

ordinamento a nove qualifiche, stabilendo che al V livello

dell'ordinamento precedente corrispondesse il VI di quello nuovo e

che il personale inquadrato nell'VIII fosse direttamente assimilabile

al I livello dirigenziale (art. 35). Ne è conseguito che

l'interpretazione lata del requisito dell'anzianità abbia reso

oltremodo facile l'accesso alla dirigenza amministrativa regionale,

anche in difetto del diploma di laurea. E tanto perché l'art. 7

della legge n. 5 del 1989 ha statuito che il dipendente - ove avesse

raggiunto almeno 78 punti - sarebbe stato inquadrato nell'VIII

livello funzionale previsto dalla legge regionale 8 maggio 1980, n.

12, trasponibile nel primo dei due nuovi livelli dirigenziali. Il

limite del salto di due livelli e dell'interdizione alla carriera

direttiva, per i dipendenti che non fossero in possesso del diploma

d'istruzione media superiore, non bastavano a garantire l'accesso

alle migliori professionalità nella dirigenza. Di qui, la necessità

di un'interpretazione autentica ovvero - secondo il giudice a quo e i

ricorrenti - d'una innovazione legislativa a carattere retroattivo

che limitasse, a non più di 32 punti, il peso dell'anzianità

utilizzabile per la dirigenza.

4. - La norma impugnata ha certamente contribuito a ridimensionare

il peso della voce "anzianità di servizio" a vantaggio d'una più

corretta ponderazione di tutti gli altri elementi utili ai fini del

reinquadramento dei dipendenti regionali (in ispecie, i titoli di

studio, i concorsi vinti e le specializzazioni). Tale risultato,

riconducibile che sia ad un intervento innovativo, con effetto

retroattivo (in considerazione delle più larghe prassi applicative

seguite dalla Regione e da alcune pronunce dello stesso giudice

rimettente), piuttosto che ad una norma meramente interpretativa, è

di certo sorretto da idoneo e razionale fondamento (v. sentt. nn.

385, 153 e 6 del 1994), rispondente ai valori costituzionali e al

canone della ragionevolezza, oltre che alle indicazioni della

legislazione statale vigente (v. l'art. 28 del decreto legislativo 3

febbraio 1993, n. 29). L'aver più o meno tardivamente ripristinato -

come si denuncia dai ricorrenti - le regole circa l'accesso alla

dirigenza delle migliori professionalità reperibili all'interno

dell'amministrazione, e nel loro difetto all'esterno di essa,

costituisce intervento di razionalizzazione della legislazione in

funzione del principio costituzionale di buon andamento. Né risulta

alcuna lesione della funzione giurisdizionale per l'esistenza di

alcune pronunce contenenti lo stesso principio interpretativo

smentito dalla legge impugnata, avendo la Corte di recente affermato

che una tale tutela non può giungere fino al punto di far prevalere

in assoluto il "giudicato" - che peraltro qui difetta - sugli

equilibri cui conduce il canone del bilanciamento dei valori (sent.

n. 385 del 1994).