Sentenza n. 46/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 142 del testo

unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con r.d. 18 giugno

1931, n. 773, promosso con ordinanza emessa il 9 settembre 1974 dal

pretore di Asti nel procedimento penale a carico di Tuominen Tea

Helina, iscritta al n. 419 del registro ordinanze 1974 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 309 del 27 novembre 1974.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 9 dicembre 1976 il Giudice relatore

Luigi Oggioni;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel procedimento penale a carico della cittadina finlandese

Touminen Tea Helina, imputata di contravvenzione all'art. 142

t.u.l.p.s., per avere omesso di chiedere il rinnovo del permesso di

soggiorno temporaneo in Italia concessole a suo tempo dalla Questura di

Genova e scaduto il 31 gennaio 1972, il pretore di Asti ha sollevato

questione di legittimità costituzionale della detta norma per preteso

contrasto con gli artt. 2 e 3, primo comma, e 10, secondo comma, della

Costituzione.

Secondo il pretore, la norma impugnata, di cui sarebbero coerente

svolgimento le previsioni degli artt. 261 e 262 del Regolamento di

esecuzione, rimetterebbe alla assoluta discrezionalità dell'autorità

di pubblica sicurezza la revoca o il mancato rinnovo del permesso, che

si aggiungerebbe ai casi di espulsione e rimpatrio dello straniero

previsti e regolati dagli artt. 150 e 152 t.u.l.p.s. Ma mentre queste

ultime disposizioni delimitano la discrezionalità dell'autorità di

pubblica sicurezza delineando fattispecie espressamente previste, ai

fini del rinnovo del permesso temporaneo di cui all'art. 142, la stessa

autorità rimarrebbe del tutto libera di esercitare il proprio potere,

senza il rispetto di limiti comunque previsti dalla legge, che possano

evitare discriminazioni ingiustificate, le quali, secondo il pretore,

sarebbero, comunque, insite nella mera sussistenza del denunziato

potere della autorità.

Con ciò sarebbe violato il principio di uguaglianza posto

dall'art. 3 Cost., la cui tutela dovrebbe intendersi estesa anche a

stranieri in virtù dell'art. 2 Cost., e in relazione all'art. 14 della

Convenzione europea dei diritti dell'uomo ed agli artt. 2 e 7 della

dichiarazione universale dei diritti.

Il giudice a quo osserva altresì che l'art. 10 Cost. porrebbe una

riserva di legge per quanto riguarda la disciplina della condizione

giuridica dello straniero in Italia, con cui contrasterebbe la

latitudine del potere discrezionale attribuito invece all'autorità di

pubblica sicurezza dalla norma denunziata.

L'ordinanza è stata notificata, comunicata e pubblicata come per

legge e, in questa sede, si è costituito il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, che ha tempestivamente depositato le proprie deduzioni.

L'Avvocatura eccepisce anzitutto l'inammissibilità della

questione, osservando che l'art. 142 si limiterebbe a prevedere

semplicemente la dichiarazione di soggiorno che gli stranieri sono

tenuti a rendere alla autorità di pubblica sicurezza entro tre giorni

dal loro ingresso, mentre la temporaneità, revocabilità e

discrezionalità del permesso di soggiorno potrebbero se mai desumersi

dagli artt. 261 e 262 del Regolamento di esecuzione del t.u.l.p.s.

(d.P.R. 6 maggio 1940 n. 635), che, come tale, sarebbe peraltro

sottratto al controllo di legittimità in questa sede.

Nel merito la questione sarebbe comunque infondata perché la

normativa impugnata si applicherebbe egualmente a tutti gli stranieri,

né dal solo fatto che venga riconosciuto un determinato margine di

discrezionalità amministrativa potrebbe dedursi la violazione del

principio di eguaglianza, perché la parità di trattamento

costituirebbe un parametro di legittimità dell'attività

amministrativa, soggetta sotto tale profilo al controllo

giurisdizionale.

Né potrebbe dirsi violata la riserva di legge di cui all'articolo

10 Cost. perché la norma impugnata ha appunto natura di legge, sicché

la sua legittimità potrebbe controllarsi solo sotto il profilo della

sua rispondenza alle norme ed ai trattati internazionali, mentre nulla

al riguardo si osserva nella ordinanza di rinvio.

E ciò, anche a prescindere dalla circostanza che, con d.P.R. 30

dicembre 1965, n. 1656, sono state emanate disposizioni legislative per

dare attuazione alle norme comunitarie sulla libera circolazione dei

cittadini degli Stati membri della C.E.E. Considerato in diritto :

1. - Il giudice a quo afferma sostanzialmente che alla autorità di

pubblica sicurezza sarebbe attribuita una illimitata discrezionalità

per quanto riguarda la revoca o il mancato rinnovo del permesso di

soggiorno temporaneo di cui lo straniero è tenuto a munirsi all'atto

del suo ingresso in Italia, e lamenta il contrasto di tale

discrezionalità, sia col principio di eguaglianza, per le

discriminazioni cui darebbe origine, sia con la riserva di legge di cui

all'art. 10 della Costituzione, che postulerebbe la compiuta previsione

in sede legislativa della disciplina concernente la situazione

giuridica dello straniero in Italia.

2. - Deve, anzitutto, ricordarsi che la giurisprudenza della Corte

ha ripetutamente ammesso l'applicabilità allo straniero del principio

di eguaglianza, riconoscendone la validità a favore delle situazioni

soggettive nel campo della titolarità dei diritti di libertà, né

d'altra parte è dubitabile, né l'Avvocatura contesta, che nella

specie vengano appunto in considerazione situazioni di tale natura. Non

vi è dubbio, quindi, che la garanzia di eguaglianza sia, in linea di

principio, invocabile nel caso in esame.

Il giudice stesso, peraltro, parte dalla premessa che l'istituto

del permesso di soggiorno trovi il suo fondamento nell'art. 142 del

t.u.l.p.s., di cui costituirebbero coerente svolgimento le disposizioni

di attuazione contenute negli artt. 261 e 262 del Regolamento 6 maggio

1940, n. 635, ed in particolare riferisce la denunziata

discrezionalità della autorità di pubblica sicurezza alla norma

contenuta nell'art. 142 del menzionato testo unico.

Senonché, deve osservarsi in proposito che l'art. 142 t.u.l.p.s.,

per la parte che interessa, pone soltanto l'obbligo dello straniero di

presentarsi, entro tre giorni dal suo ingresso nel territorio dello

Stato, all'autorità di pubblica sicurezza del luogo ove si trova "per

dare contezza di sé e fare la dichiarazione di soggiorno".

Tale disposizione è, poi, seguita dagli artt. 261 e 262 del

Regolamento di esecuzione del t.u., che indicano la forma ed il

contenuto della dichiarazione di soggiorno, nonché la documentazione

da allegare alla stessa, e prescrivono che l'autorità di pubblica

sicurezza, esaminata la documentazione, rilasci allo straniero

"ricevuta della dichiarazione qualora nulla osti alla permanenza di lui

nella Repubblica".

Ora, a parte ogni considerazione circa la natura giuridica di tale

ricevuta, cioè se essa costituisca una vera e propria autorizzazione

al soggiorno, o debba piuttosto considerarsi una mera certificazione

dell'avvenuta dichiarazione di soggiorno che l'autorità di pubblica

sicurezza deve rilasciare, salvo che non sussistano motivi per

promuovere l'espulsione dello straniero a norma delle successive

disposizioni contenute negli artt. 150, 151 e 152 t.u.l.p.s., sembra

indubitabile che il documento in parola ed i relativi poteri

dell'autorità cui ne è affidato il rilascio trovino loro base

normativa diretta non già nell'art. 142 t.u.l.p.s., bensì nelle

disposizioni regolamentari ora citate. Queste ultime soltanto, invero,

dettano il particolare criterio di verifica del "nulla osta" alla

"permanenza" dello straniero nella Repubblica, criterio che, d'altra

parte, costituisce il punto su cui essenzialmente convergono le censure

di illegittimità sollevate dal pretore il quale, come si è detto,

collega alla discrezionalità attribuita all'autorità di pubblica

sicurezza i lamentati vizi di illegittimità.

In sostanza, quindi, la legittimità dell'art. 142 t.u.l.p.s. è

messa in dubbio nel presupposto che la facoltà discrezionale di cui

assume il contrasto con la Costituzione, sia attribuita all'autorità

di pubblica sicurezza da tale norma, il che peraltro è inesatto, per i

motivi sopra esposti. E stata così sollevata questione di legittimità

costituzionale in relazione ad una disposizione di legge che non

contiene la disciplina censurata, e, pertanto, la questione stessa deve

essere dichiarata infondata.

Tale conclusione, ovviamente, prescinde da qualsiasi giudizio circa

la rispondenza ai principi costituzionali delle menzionate norme

regolamentari, che, per loro natura, secondo costante giurisprudenza,

sono sottratte al sindacato di legittimità in questa sede.

3. - La Corte ritiene, tuttavia, di dover affermare che la materia

in esame, per la delicatezza degli interessi che coinvolge, merita un

riordinamento da parte del legislatore, che tenga conto della esigenza

di consacrare in compiute ed organiche norme le modalità e le garanzie

di esercizio delle fondamentali libertà umane collegate con l'ingresso

ed il soggiorno degli stranieri in Italia.