Sentenza n. 459/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 3, 4, 6,

quinto e sesto comma, 7, primo e secondo comma, e 9 della legge 24

marzo 1989, n. 122, recante: "Disposizioni in materia di parcheggi,

programma triennale per le aree urbane maggiormente popolate, nonché

modificazioni di alcune norme del testo unico sulla circolazione

stradale, aggiornato con d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393", promossi con

ricorsi della Regione Emilia-Romagna, dalla Provincia di Trento e

della Regione Lombardia, notificati rispettivamente il 4 e il 6

maggio 1989, depositati in cancelleria l'11 e il 16 maggio successivi

ed iscritti ai nn. 37, 38 e 39 del registro ricorsi 1989.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 1989 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi l'avv. Alberto Predieri per la Regione Emilia-Romagna,

l'avv. Sergio Panunzio per la provincia di Trento, l'avv. Roberto

Gianolio per la Regione Lombardia e l'avv. dello Stato Franco Favara

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con tre distinti ricorsi le Regioni Emilia Romagna e

Lombardia e la Provincia autonoma di Trento hanno impugnato alcune

norme della legge 24 marzo 1989, n. 122 (Disposizioni in materia di

parcheggi), programma triennale per le aree urbane maggiormente

popolate, nonché modificazioni di alcune norme del testo unico sulla

disciplina della circolazione stradale, approvato con d.P.R. 15

giugno 1959, n. 393), in riferimento a parametri costituzionali in

parte eguali e in parte diversi, ma tutti diretti alla salvaguardia

delle competenze regionali o provinciali.

2.1. - La Regione Emilia Romagna censura, in primo luogo, l'art.

3, comma secondo, della citata legge che, disponendo che le Regioni

sono tenute ad approvare i programmi comunali dei parcheggi urbani

entro il termine di 30 giorni dal loro ricevimento - decorso il

quale, senza che sia intervenuta una deliberazione di rigetto, si

forma il provvedimento di approvazione in forza del

silenzio-accoglimento esplicitamente previsto - porrebbe un termine

troppo breve che impedisce di fatto l'esercizio delle competenze

regionali in materia di urbanistica e di trasporti, e quindi più in

generale in tema di assetto del territorio, così violando gli artt.

117 e 118 della Costituzione, anche considerando che i programmi

predetti, per esplicita ammissione normativa, costituiscono varianti

agli strumenti urbanistici vigenti.

In particolare, il sistema previsto nella norma impugnata non solo

interviene con una disciplina di dettaglio della formazione degli

strumenti urbanistici, ma pone a carico della regione, per la

procedura istruttoria e decisoria, un termine di brevità

irragionevole, tale da non poter essere rispettato, sì che

l'istituto del silenzio-accoglimento, previsto solo come eccezione,

diverrebbe la regola della procedura.

La irragionevolezza sarebbe ancor più evidente ove si considerino

le interconnessioni che il programma comunale dei parcheggi presenta

con i sistemi della viabilità, del trasporto collettivo e

addirittura del trasporto ferroviario, correlati ad interessi

territoriali sovracomunali che, come tali, non possono che essere

valutati dall'organo regionale.

Pertanto o il termine esageratamente breve è posto per sottrarre

scientemente alla regione le proprie competenze, così violandosi i

ricordati parametri costituzionali (artt. 117 e 118), ovvero il

termine è frutto di irragionevolezza e quindi la norma che lo

prevede si pone in contrasto con gli stessi parametri in relazione

anche agli artt. 3 e 97 della Costituzione.

2.2. - Le medesime considerazioni sono poi svolte dalla regione

ricorrente a sostegno della impugnativa concernente l'art. 6, comma

sesto (rectius: quarto), della legge n. 122 del 1989, che

direttamente individua determinati comuni (fra cui Bologna) tenuti a

formulare i previsti programmi.

2.3. - Viene altresì impugnato, dalla stessa Regione, l'art. 9

della legge n. 122 che consentirebbe ai proprietari di immobili o ai

comuni, che, rispettivamente, realizzino o prevedano la realizzazione

di parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità

immobiliari, un'indiscriminata utilizzazione del sottosuolo, a

prescindere dalla localizzazione di siffatti interventi, e nel

rispetto dei soli vincoli paesaggistici e ambientali, così ledendo

le competenze regionali in materia di assetto del territorio, ed

obliterando del tutto gli aspetti geologici e di sicurezza sismica.

Inoltre la norma, per il rispetto dei vincoli paesaggistici e

ambientali, nel prevedere che i poteri regionali (oltreché quelli

dei Ministeri dell'ambiente e dei beni culturali) nella materia

vengano motivatamente esercitati nel termine di 90 giorni -

ipotizzandosi così la formazione di un silenzio-accoglimento alla

scadenza - non salvaguarderebbe per la brevità del termine gli

interessi della difesa del paesaggio, che, per insegnamento della

Corte costituzionale (sent. n. 151 del 1986), costituisce "valore

primario" dell'ordinamento. Ciò soprattutto se si paragona la citata

previsione legislativa con la legge 28 febbraio 1985, n. 47, il cui

art. 32 accorda alle Amministrazioni preposte alla tutela dei vincoli

un termine ben più congruo di 180 giorni, decorso il quale la

domanda di sanatoria si intende non accolta (come nel caso ora

all'esame), ma respinta.

Se quindi il legislatore, in un caso, ha trovato congruo un

termine di 180 giorni per arrivare al diniego di accoglimento di una

domanda che si ponga in contrasto con i valori paesistici, non è

ragionevole nell'altro caso un termine dimezzato (90 giorni) per di

più per giungere ad un accoglimento, in violazione delle

attribuzioni che, in tema di tutela del valore primario rappresentato

dal paesaggio, l'ordinamento riconosce alle regioni, le quali, nella

materia, sono tenute all'osservanza dei principi fondamentali e

generali e, a maggior ragione, del principio supremo posto a garanzia

di detto valore primario, insopprimibile persino ad opera di leggi

costituzionali (sentenza n. 1146 del 1988). Sotto quest'ultimo

aspetto si avrebbe, altresì, una violazione dell'art. 9 della

Costituzione.

3.1. - La Provincia autonoma di Trento ha impugnato - nel

presupposto di essere anch'essa destinataria della nuova normativa

statale - gli artt. 1, 3 e 4 della legge 24 marzo 1989, n. 122 per

violazione degli artt. 8, n. 17 e 16 dello Statuto speciale di

autonomia (d.P.R. 31.8.1972, n. 670), delle relative norme di

attuazione in materia di "urbanistica e opere pubbliche" adottate con

d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, del titolo VI del medesimo Statuto

relativo all'autonomia finanziaria della provincia (in particolare

artt. 78 e 79) e dell'art. 119 della Costituzione.

Assume in primo luogo la ricorrente che le norme impugnate,

disciplinando gli interventi per la realizzazione di parcheggi

pubblici, inciderebbero su materie riservate alla competenza

esclusiva della provincia, quali la "viabilità e i lavori pubblici

di interesse provinciale" (artt. 8, n. 17 e 16, dello Statuto), per

le quali spetterebbe alla provincia, e non allo Stato, di disporre in

ordine ai singoli interventi comunali e ai relativi finanziamenti

agli enti locali; l'art. 3, sesto comma, della legge n. 122,

affidando invece tali funzioni al Presidente del Consiglio dei

ministri (o, per sua delega, al Ministro delle aree urbane), si

porrebbe in violazione delle suddette attribuzioni provinciali.

3.2. - In secondo luogo la disciplina impugnata precluderebbe alla

provincia ricorrente la possibilità di una effettiva programmazione

degli interventi per la realizzazione dei parcheggi nei comuni del

suo territorio, ostacolata altresì dalla previsione del

silenzio-approvazione (art. 3, secondo comma) e dall'apposizione di

un termine di soli trenta giorni di per sé vessatorio per

l'esercizio dei poteri provinciali.

La incostituzionalità della norma denunciata sarebbe ancor più

palese per il fatto che, in materia, la provincia autonoma di Trento

ha già provveduto con proprie leggi (da ultimo legge provinciale 25

novembre 1988, n. 44, art. 2), nell'ambito delle quali ha già dato

esecuzione al previsto piano per la costruzione di parcheggi

pubblici.

Né, ad avviso della ricorrente, la disciplina impugnata potrebbe

giustificarsi come espressione del potere statale di indirizzo e

coordinamento, per il quale non sussisterebbero in concreto i

presupposti ripetutamente indicati dalla Corte costituzionale

(sentenze nn. 340 del 1983, 357 del 1985, 49 del 1987, 177 del 1988 e

242 del 1989), specie con riferimento a materie di competenza

esclusiva o primaria.

3.3. - Sotto altro profilo tutte le norme impugnate (artt. 1, 3 e

4 della legge n. 122), creando un meccanismo centralizzato di

finanziamento in materia di esclusiva competenza provinciale,

determinerebbero la lesione della autonomia finanziaria della

ricorrente, come delineata nel titolo VI dello Statuto speciale e, in

modo particolare, negli artt. 78 e 79, e si porrebbero altresì in

contrasto con l'art. 119 della Costituzione; in relazione alle

materie rientranti nella sua competenza, infatti, la provincia

avrebbe dovuto essere la destinataria dei finanziamenti, che poi essa

avrebbe potuto trasferire ai comuni, in conformità delle scelte già

formulate in sede di programmazione provinciale.

4. - La Regione Lombardia, a sua volta, ha impugnato gli artt. 3,

sesto comma, 4, primo comma, 6, quinto comma, 7, primo e secondo

comma, della legge più volte richiamata, in riferimento agli artt.

117 e 118 della Costituzione, perché incidenti nelle materie

"urbanistica" e "viabilità e lavori pubblici", come definite dagli

artt. 80 e 87 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.

La prima, la seconda e l'ultima delle norme censurate (art. 3,

sesto comma, art. 4, primo comma e art. 7, primo e secondo comma),

affidando agli organi statali la individuazione delle opere e degli

interventi da ammettere al finanziamento, determinerebbero lo

stravolgimento dei programmi comunali approvati dalla regione.

Parrebbe pertanto illogica una disciplina nella quale, al

riconosciuto potere di approvazione degli organi regionali, non

faccia in concreto riscontro una effettiva potestà programmatoria

degli interventi. Né a tali fini sembrerebbe idoneo il previsto

parere della Commissione interregionale di cui all'art. 13 della

legge n. 281 del 1970, sia perché non vincolante, sia perché

nemmeno necessario alla luce dell'art. 3, sesto comma, della legge

impugnata.

Neppure, ad avviso della ricorrente, potrebbe ritenersi che le

opere in questione siano di competenza degli enti locali e che lo

Stato si limiti a finanziare tali enti o a disciplinare l'esercizio

del credito nei loro confronti, perché le funzioni di programmazione

e di finanziamento di parcheggi, che sono standards urbanistici,

rientrano nelle competenze regionali, e perché il previsto

finanziamento diretto da parte dello Stato in capo ai comuni si

porrebbe comunque in violazione della competenza regionale in tema di

interventi per agevolare l'accesso al credito (art. 109 del d.P.R. n.

616 del 1977).

Ancor più rilevante, infine, sarebbe l'invasione delle competenze

regionali ad opera dell'art. 6, quinto comma, della citata legge n.

122, che demanda agli organi governativi ivi previsti l'approvazione

dei programmi comunali in contrasto con la volontà delle regioni,

dovendosi ritenere, in mancanza di esplicita disposizione, che

l'organo statale provveda direttamente in caso di disaccordo tra

comune e regione sul programma medesimo.

5.1. - Si è costituito in tutti e tre i giudizi il Presidente del

Consiglio dei ministri, per sostenere la inammissibilità o la

infondatezza delle impugnative.

In particolare, quanto al ricorso della Regione Emilia Romagna, la

difesa dello Stato ha osservato che la censura, relativa alla

brevità del termine di 30 o 60 giorni che rispettivamente gli artt.

3, comma secondo, e 6, comma quarto, riservano alle regioni per

l'approvazione del programma comunale, si risolve nella

prospettazione di un mero inconveniente empirico, seppure

rappresentato come sintomo di irragionevolezza delle disposizioni.

L'altra censura concernente l'art. 9 della legge, pur riferita

genericamente all'intero articolo, per il suo contenuto riguarda il

solo primo comma della disposizione, che specificamente concerne i

parcheggi realizzati da privati proprietari, e si risolve essa pure

nella prospettazione di un inconveniente empirico rappresentato dalla

brevità dei termini ivi previsti (90 giorni).

Sempre in relazione a tale doglianza, si precisa che la

disposizione impugnata, ponendo una distinzione tra "vincoli" e

"poteri", lascia fermi i primi indipendentemente da qualsiasi atto

regionale, sì che per essi non vi sarebbe alcun termine da

osservare; inoltre, per vincoli fatti salvi debbono intendersi quelli

di ogni specie, al di là della indicazione legislativa, di carattere

meramente esemplificativo, che ha riguardo ai soli vincoli posti

dalla legislazione in materia paesaggistica e ambientale. Così il

problema della brevità del termine di 90 giorni, si porrebbe

soltanto per l'esercizio dei "poteri" regionali, ma rispetto a questi

non sarebbe unico il dies a quo, sembrando improbabile la

contemporanea attivazione di un elevato numero di procedimenti.

Comunque è noto, secondo i principi generali, che il decorso di un

termine non produce l'effetto giuridico di consumazione del potere

amministrativo di che trattasi, e il sopravvenire del

silenzio-accoglimento riguarderebbe soltanto l'ipotesi di domande

conformi agli strumenti urbanistici vigenti, dovendosi viceversa

interpretare la norma nel senso di aver mantenuto integri i poteri

regionali di autorizzazione "in deroga" rispetto ai medesimi

strumenti urbanistici.

5.2. - Quanto al ricorso della Provincia autonoma di Trento,

l'Avvocatura dello Stato innanzi tutto esprime dubbi sulla

ammissibilità della impugnativa, proposta da un Assessore in luogo

del Presidente della Giunta provinciale, in relazione a quanto

stabilito nei commi primo e terzo dell'art. 98 dello Statuto speciale

di autonomia, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.

In secondo luogo osserva che l'intervento previsto dalla legge n.

122 non è incompatibile con la legislazione provinciale già

intervenuta nella stessa materia e con il programma di interventi sui

parcheggi già deliberato ed attuato dalla provincia autonoma, sì

che questa, oltre a non essere interessata all'applicazione del

titolo II della legge, perché nessuno dei comuni del suo territorio

figura nell'elenco ivi contenuto, può rimanere estranea anche alle

vicende applicative connesse al titolo I, ad eccezione soltanto del

primo e del secondo comma dell'art. 2, che recano modifiche alla

legge urbanistica e alla normativa generale in tema di standards, e

che non sono stati impugnati.

Ne consegue che le censure proposte parrebbero inammissibili; esse

sarebbero comunque infondate, perché le norme denunciate concernono

poteri degli organi centrali nell'ambito dell'autonomo intervento

finanziario dello Stato e non incidono sui programmi e sulle

decisioni della provincia, la quale resta libera di scegliere se

astenersi dall'individuare i comuni (art. 3, primo comma) tenuti alla

predisposizione dei programmi, ovvero se coordinare i propri

interventi con quelli dello Stato.

In linea generale, l'Avvocatura dello Stato fa notare che la legge

n. 122 non ha necessariamente ad oggetto la materia dei "lavori

pubblici", rivendicata dalla provincia, perché non promuove ad

"opera pubblica" qualsiasi costruzione di parcheggi e non qualifica i

parcheggi come beni appartenenti al demanio comunale. Essa è in

sostanza una legge di incentivi finanziari, riferiti alla promozione

di una attività economica produttiva di un "servizio" e nessuna

norma dello Statuto speciale di autonomia vieta allo Stato di

disporre siffatti incentivi.

5.3. - In relazione, infine, al ricorso della regione Lombardia,

la stessa Avvocatura dello Stato rileva che esso ha di mira la

sostituzione della regione allo Stato nell'erogazione dei

finanziamenti, così chiedendosi una inammissibile pronuncia

manipolativa, in contrasto altresì con l'art. 128 della Costituzione

e con il principio per cui lo Stato può direttamente disporre

finanziamenti in capo ai comuni, che sono enti dotati di autonomia e

non enti pararegionali o dipendenti dalle regioni.

Con riferimento poi alla censura che si appunta sull'art. 6, comma

quinto, della legge, denunciandosi un inammissibile intervento

sostitutivo dello Stato nel caso di disaccordo tra comune e regione

sulla definizione del programma di parcheggi, la difesa dello Stato

ricorda che il Dipartimento per le aree urbane è stato istituito con

D.P.C.M. 10 novembre 1987 proprio per svolgere compiti di

coordinamento e di raccordo tra enti territoriali, e che la norma

impugnata è diretta soltanto a promuovere la concorde iniziativa

degli enti locali, senza prevedere alcuna sostituzione ad essi da

parte dello Stato.

6.1. - In prossimità dell'udienza di discussione, la Regione

Emilia Romagna ha presentato una memoria nella quale ha, in primo

luogo, contestato l'affermazione dell'Avvocatura dello Stato, secondo

cui le censure rivolte agli artt. 3, 6 e 9, circa la brevità dei

termini ivi fissati, si configurerebbero come meri inconvenienti

"empirici", poiché al contrario è un dato della esperienza il

prevedibile afflusso di un numero rilevante di programmi da parte dei

comuni tenuti a redigerli, sì che è reale per la regione la

difficoltà e anzi la impossibilità di procedere alle relative,

complesse istruttorie per giungere a deliberazioni ponderate, con

conseguente lesione delle proprie competenze, considerando altresì

che la "perentorietà" dei termini imposti alle regioni dalle norme

impugnate deriva implicitamente dalla previsione normativa della

formazione del silenzio-accoglimento in caso di inutile decorso dei

medesimi.

6.2. - In particolare, quanto al termine di 90 giorni, indicato

nell'art. 9 della legge per l'esercizio dei "poteri" regionali in

materia paesaggistica e ambientale, la ricorrente ribadisce la

irragionevolezza della norma, per la assoluta insufficienza di detto

termine al corretto esercizio delle funzioni regionali.

In più la disposizione impugnata determinerebbe una incongrua,

differente disciplina in materia di vincoli, per alcuni dei quali

(vincoli paesaggistico-ambientali) si prevederebbe la formazione del

silenzio accoglimento, mentre per gli altri (vincoli urbanistici,

archeologici, sismici, idrogeologici) mancherebbe addirittura

qualsiasi previsione, con ciò ipotizzandosi la duplice violazione

degli artt. 97 e 117 della Costituzione, per l'assenza di coerenti e

razionali principi fondamentali cui la regione possa attenersi.

7.1. - Anche la Provincia autonoma di Trento ha presentato una

memoria nella quale, in primo luogo, dissipa i dubbi formulati dalla

difesa dello Stato sulla ammissibilità del suo ricorso, in quanto

proposto dall'"Assessore sostituto del Presidente" invece che dal

Presidente della Giunta provinciale, come richiesto dall'art. 98

dello Statuto speciale di autonomia. Ai sensi dell'art. 50 dello

Statuto, infatti, il Consiglio provinciale elegge, tra gli Assessori,

quello destinato a sostituire il Presidente in caso di sua assenza o

impedimento. Il che, nella specie, è avvenuto nella seduta

consiliare del 17 febbraio 1989, cosicché correttamente il ricorso

è stato proposto a seguito di delibera n. 4548 adottata in via

d'urgenza dalla Giunta e ratificata dal Consiglio con delibera n. 5

del 17 maggio 1989.

7.2. - Nel merito, ha ribadito le censure svolte nell'atto

introduttivo del giudizio, negando che lo Stato abbia comunque titolo

per intervenire nella realizzazione dei parcheggi pubblici nel

territorio della provincia autonoma, sia perché non si

configurerebbe una ipotesi di legittimo esercizio della funzione di

indirizzo e coordinamento, non essendo gli interessi tutelati dalla

nuova disciplina "insuscettibili di frazionamento e di localizzazione

territoriale", sia perché non potrebbe invocarsi a fondamento

l'"interesse nazionale" soprattutto in assenza, nella materia oggetto

della disciplina, di una specifica protezione costituzionale.

8.1. - Sempre in prossimità dell'udienza di discussione,

l'Avvocatura dello Stato, relativamente al ricorso della provincia

autonoma di Trento (reg. ord. n. 38 del 1989), ha presentato una

memoria fuori termine, con il consenso della ricorrente.

In essa si sostiene che la provincia autonoma chiede alla Corte

una pronuncia "manipolativa" che non faccia decadere la legge, ma che

comporti la sostituzione dell'ente provinciale allo Stato nella

funzione relativa alla ammissione al contributo dei soggetti

interessati dalla nuova normativa. Ma una siffatta richiesta,

finalizzata ad operare veri e propri "ritagli" di competenza da un

insieme organico di disposizioni, lasciando invece fermo lo

stanziamento a carico del bilancio dello Stato (art. 26 della legge),

non pare ammissibile e la rivendicata "gestione" degli interventi

rischierebbe di introdurre ragioni di squilibrio finanziario tra le

varie parti del territorio nazionale, perché si alimenterebbero

ulteriori flussi di "finanza derivata" non programmati e addirittua

in contrasto con l'art. 78, secondo periodo, dello Statuto speciale

di autonomia in quanto costituenti una duplicazione di finanziamenti.

In realtà l'intervento complessivo ipotizzato dalla legge n. 122

- così come è avvenuto per altre normative statali recanti flussi

di spesa destinati a soddisfare necessità manifestatesi in sede

locale, - prevede la partecipazione delle regioni e delle province

autonome ai momenti di programmazione e decisionali, così attuando

il principio del coordinamento tra programmi e attività conseguenti,

espresso nell'art. 11 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, in una

materia che il Parlamento ha ritenuto di "interesse nazionale" non

frazionabile anche con riguardo agli artt. 9 e 32 della Costituzione,

tutelati in concreto attraverso incentivi finanziari ad una categoria

di iniziative destinate alla produzione di un servizio.

8.2. - In via subordinata, poi, la difesa dello Stato ribadisce

che, comunque, la legge in esame non pare incompatibile con la

competenza esclusiva della provincia autonoma nella materia dei

"lavori pubblici di interesse provinciale", poiché la valutazione

giuridica circa il carattere "pubblico" di un'opera non può

prescindere dalla funzione pubblica o dal servizio pubblico cui

l'opera stessa è destinata e rispetto ai quali (funzione o servizio)

essa risulta mero "bene strumentale'; cosicché nessuna ragione

"oggettiva" giustificherebbe un riparto di competenze basato, non

sulle funzioni pubbliche, ma su un'attività produttiva "strumentale"

qual'è la edificazione, ed anzi l'art. 87 del d.P.R. n. 616 del 1977

renderebbe esplicito il profilo "funzionale" delle attribuzioni con

le parole "lavori pubblici di interesse regionale". Non è pertanto

plausibile ritenere che alla regione o alla provincia autonoma sia

assegnato in esclusiva il ruolo di "finanziatore unico" delle più

svariate iniziative economiche, solo perché queste coinvolgono anche

processi edilizi, e la enfatizzazione dell'ambito di competenza

relativo alla materia dei "lavori pubblici di interesse provinciale"

ridurrebbe gravemente l'intervento economico dello Stato previsto

dalla legge impugnata, intervento che per di più risulterebbe

compatibile con l'art. 2 delle norme di attuazione approvate con

d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, ove sono espressamente contemplati gli

"eventuali interventi finanziari dello Stato per opere di competenza

regionale o provinciale". Nell'ambito di tali interventi, in

conclusione, parrebbe legittimamente rientrare quello delineato dalla

legge n. 122, che il Parlamento, con scelta discrezionale, ha

ritenuto necessario per il sussistere di una vera

"emergenza-traffico", ravvisata nel degrado ambientale e culturale di

talune città e nelle difficoltà, anche di ordine economico,

rappresentate per tutti da un non sopportabile affollamento dei

veicoli. Considerato in diritto

1. - Con ricorso in via principale la Regione Emilia Romagna ha

impugnato gli artt. 3, secondo comma, e 6, sesto comma (rectius

quarto), della legge 24 marzo 1989 n. 122, che, nel quadro di un

programma straordinario perseguito da detta legge per potenziare i

parcheggi per le auto nelle aree urbane maggiormente popolate,

prevedono che le regioni debbano approvare i programmi comunali dei

parcheggi urbani, rispettivamente entro 30 e 60 giorni dal loro

ricevimento.

Ad avviso della regione ricorrente le norme denunciate

violerebbero "gli artt. 117 e 118, in relazione agli artt. 3 e 97"

della Costituzione perché, a causa della irragionevole brevità dei

termini anzidetti, impedirebbero di fatto l'esercizio delle

competenze regionali in materia di assetto del territorio, in quanto

i programmi comunali presentano connessioni con i sistemi della

viabilità e dei trasporti collettivi, e, quindi, la loro

approvazione suppone complessi adempimenti istruttori, mentre

l'infruttuoso decorso dei termini anzidetti equivale, per espressa

statuizione della legge, a tacita approvazione del programma e

costituisce quindi variante agli strumenti urbanistici vigenti.

Con il medesimo ricorso viene anche impugnato per violazione degli

stessi parametri costituzionali l'art. 9 della suddetta legge,

nell'assunto che esso consente ai proprietari di immobili ed ai

comuni una indiscriminata utilizzazione del territorio per la

realizzazione dei parcheggi, a prescindere dalla localizzazione degli

interventi in zone di espansione extraurbane o nei centri storici,

prevedendo che restino fermi solo i vincoli paesaggistici ed

ambientali e non anche gli altri vincoli, come quelli concernenti le

zone sismiche e quelli idrogeologici, affidati essi pure alle

competenze regionali.

La regione ravvisa altresì il contrasto dello stesso art. 9 della

legge con gli artt. 9, 117 e 118 della Costituzione, perché, per la

brevità del termine di novanta giorni previsto per il rilascio delle

autorizzazioni e dei nulla osta in materia paesaggistica ed

ambientale e decorrente dalle richieste di localizzazione dei

parcheggi, trascorso il quale si formerebbe il silenzio-accoglimento

della richiesta, verrebbero lese le competenze regionali in materia

di assetto del territorio e soprattutto in quella di tutela del

paesaggio che è un valore primario dell'ordinamento.

A sua volta la Provincia autonoma di Trento impugna gli artt. 1, 3

e 4 della legge medesima, nell'assunto che essi, creando un

meccanismo centralizzato di finanziamento ed affidando allo Stato di

disporre in ordine ai singoli interventi previsti nei programmi

comunali, si porrebbero in contrasto con il titolo VI dello Statuto

speciale di autonomia (d.p.r. n. 670 del 1972) e, in particolare, con

gli artt. 78 e 79, nonché l'art. 119 della Costituzione che

garantiscono l'autonomia finanziaria della provincia presupponendo

che essa, e non i comuni, sia destinataria dei finanziamenti, specie

in una materia, quale quella della viabilità e dei lavori pubblici,

che gli artt. 8, n. 17 e 16 dello Statuto affidano alla competenza

esclusiva della provincia ricorrente.

Sotto altro profilo viene denunciato lo stesso art. 3, che reca la

procedura per la predisposizione e l'approvazione dei programmi

nonché per la determinazione degli interventi da ammettere al

finanziamento. La provincia ricorrente assume violati gli artt. 8 n.

17 e 16 dello Statuto speciale di autonomia che espressamente

contemplano le materie della viabilità e dei lavori pubblici,

nonché le norme di attuazione in materia di urbanistica e opere

pubbliche (d.p.r. n. 381 del 1974) che non riservano allo Stato

alcuna competenza in materia di parcheggi, mentre la norma denunciata

precluderebbe alla provincia una effettiva programmazione dei

parcheggi dei comuni nel suo territorio a motivo della brevità dei

termini ivi previsti e della formazione del silenzio accoglimento nel

caso del loro infruttuoso trascorrere, incidendo così in materie di

esclusiva competenza provinciale.

Con un terzo ricorso, infine, la Regione Lombardia impugna gli

artt. 3, comma sesto, 4, comma primo, e 7, primo e secondo comma,

della legge in parola, per violazione degli art. 117 e 118 della

Costituzione, perché essi, affidando agli organi governativi dello

Stato la determinazione dei singoli interventi da ammettere al

finanziamento in materie, quali "l'urbanistica, la viabilità ed i

lavori pubblici" definite dagli artt. 117 e 118 della Costituzione,

determinerebbero in concreto lo stravolgimento dei programmi comunali

approvati dalla regione ed inciderebbero altresì nel settore del

credito che l'art. 109 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 affida alle

competenze regionali.

La Regione Lombardia impugna anche l'art. 6, quinto comma, di

detta legge per violazione dei medesimi parametri costituzionali,

perché esso, implicitamente demandando agli organi dello Stato

l'approvazione dei programmi comunali in caso di disaccordo tra

comune e regione, sarebbe invasivo di competenze regionali in materia

di urbanistica, viabilità e lavori pubblici, come delineate negli

artt. 80 e 87 del citato d.P.R. n. 616 del 1977.

2. - I ricorsi, in quanto connessi, possono essere riuniti e

decisi con unica sentenza.

Il giudizio instaurato con il ricorso della Regione Lombardia deve

essere dichiarato estinto per intervenuta rinunzia, formalizzata nel

corso dell'udienza di trattazione mediante deposito della

deliberazione n. 42839 del 16 maggio 1989 della Giunta della regione

medesima (dichiarata esecutiva dalla Commissione di controllo in data

23 maggio 1989), che ha revocato la precedente deliberazione avente

per oggetto la proposizione del ricorso.

3. - Preliminarmente deve poi essere disattesa l'eccezione di

inammissibilità del ricorso della Provincia di Trento, sostenuta

dall'Avvocatura generale dello Stato, sotto un profilo appena

adombrato nella memoria di costituzione in giudizio.

L'eccezione viene prospettata esprimendosi qualche riserva circa

l'ammissibilità del ricorso, in relazione a quanto disposto nei

commi primo e terzo dell'art. 98 dello Statuto del Trentino-Alto

Adige. La riserva stessa non ha però trovato svolgimento negli

ulteriori scritti difensivi e quindi non può essere presa in

considerazione per genericità.

Deve quindi passarsi ad esaminare l'altra eccezione di

inammissibilità dello stesso ricorso svolta nella memoria difensiva

depositata in vista della trattazione in udienza pubblica, eccezione

che muove dall'assunto "che non sarebbe consentito invocare una

pronunzia manipolativa che investe soltanto la norma che individua

negli organi dello Stato i soggetti erogatori dei finanziamenti,

senza impugnare la norma (art. 26 della legge) che fa gravare tali

finanziamenti a carico del bilancio dello Stato".

Gli aspetti, così prospettati, attengono alla fondatezza della

questione proposta che consiste appunto nello stabilire se lo Stato

possa o meno assegnare in concreto i finanziamenti previsti nel

proprio bilancio o se debba conferirli alle regioni e alle province

autonome, per cui anche questa eccezione deve essere disattesa.

4.1. - Nel merito non è fondata la censura svolta, in senso

sostanzialmente analogo sia dalla Regione Emilia Romagna che dalla

Provincia autonoma di Trento, nei confronti dell'art. 3 della legge

impugnata e dalla Regione Emilia Romagna anche nei confronti

dell'art. 6, quarto comma, in relazione alla irragionevole brevità

dei termini ivi indicati che impedirebbero di fatto alla regione e

alla provincia di esercitare i poteri di propria competenza. In

proposito va rilevato che la prima disposizione (art. 3, secondo

comma) prevede che la regione o la provincia debbano approvare il

programma inviato da ciascun comune nel termine di trenta giorni,

trascorso il quale, senza che intervenga la deliberazione di rigetto,

tale programma si intende approvato, e la seconda disposizione (art.

6, quarto comma) contiene analoga previsione in relazione ai

programmi da predisporsi dai 15 comuni nominativamente indicati nella

legge stessa.

Osserva al riguardo la Corte che, dall'esame degli atti

preparatori e dall'intero contesto della legge 24 marzo 1989 n. 122,

risulta che le disposizioni in essa contenute costituiscono un

programma di interventi del tutto straordinario, deliberato dal

Parlamento nazionale su iniziativa del Governo per ovviare ad "una

situazione di grave disagio e di concreti danni" divenuta

"all'improvviso polo di riferimento dell'attenzione collettiva", come

si esprime la relazione governativa che aveva accompagnato il disegno

di legge e come risulta confermato dal dibattito parlamentare che ha

preceduto l'approvazione della legge. In detta relazione è stato

rilevato come il problema "per le dimensioni e per la gravità che

nelle aree a grande intensità è venuto assumendo, specie in questi

ultimi anni, e soprattutto a seguito dell'aumento dei veicoli

circolanti, travalica i confini comunali e richiede la necessaria

attenzione del Governo centrale del Paese... Non è quindi questione

di realizzare singole opere ma di ridisegnare le aree urbane più

intensamente abitate, attraverso una programmazione razionale ed

organica dei parcheggi che tenga conto delle esigenze ambientali" in

quanto, si soggiunge, "la paralisi della circolazione nelle maggiori

città italiane, rallentando i tempi delle comunicazioni e del

trasporto, influisce direttamente e negativamente sulla produzione

nazionale... danneggia lo svolgimento degli affari e delle relazioni

commerciali... mette a rischio le stesse condizioni di salute dei

cittadini a cagione dell'aumento dell'inquinamento atmosferico e di

quello acustico", onde ci si trova "di fronte ad una vera e propria

emergenza che, se non viene tempestivamente ed efficacemente

affrontata, può compromettere in modo serio e forse irreparabile lo

sviluppo dell'intero Paese ed il benessere, non soltanto fisico, dei

suoi abitanti'; appare perciò evidente quanto in tale occasione

ribadito, che la legge è diretta "a consentire la realizzazione e

l'organizzazione di un servizio essenziale per le città e per i loro

abitanti".

Da quanto precede non può ritenersi irragionevole che, in

presenza di una emergenza che postula l'esigenza di interventi rapidi

ed immediati a salvaguardia di esigenze primarie dei singoli e

dell'intera collettività nazionale, il legislatore, nel predisporre

un programma di provvidenze straordinarie ed eccezionali, abbia

previsto termini brevi per lo svolgimento delle relative procedure,

termini perciò che potrebbero considerarsi ostacolare di fatto

l'esercizio delle funzioni regionali o provinciali nell'ambito delle

rispettive competenze, solo se dovessero risultare in modo

macroscopico in tale senso impeditivi.

Poiché non sarebbe possibile però in questa sede stabilire quale

altro termine possa essere considerato congruo, l'unica possibile

pronunzia di illegittimità costituzionale della norma potrebbe

riguardare questa in toto ma essa verrebbe a paralizzare l'attuazione

di un intervento generalmente riconosciuto come indispensabile per

l'interesse del Paese, sotto i molteplici aspetti testé posti in

evidenza, sol perché qualche regione e la provincia autonoma di

Trento non si reputano in grado di sopperire con sollecitudine ad una

così improrogabile esigenza, in relazione alla quale la legge

impugnata ha fissato alle regioni i termini, rispettivamente di

trenta e di sessanta giorni, che appaiono, diversamente da quanto

dedotto, ictu oculi ragionevoli ai fini dell'esame dei programmi

all'uopo predisposti dai comuni.

4.2. - Va in proposito difatti considerata la ragionevole

previsione, esattamente evidenziata dall'Avvocatura generale dello

Stato, che i programmi predisposti da ciascun comune non perverranno

tutti nello stesso giorno alla regione o alla provincia competente,

che potrà quindi da un canto scaglionarne l'esame e dall'altro

potenziare in modo adeguato, mediante la temporanea utilizzazione del

personale a propria disposizione presso le strutture amministrative,

gli uffici preposti a questo particolare compito del tutto temporaneo

e straordinario.

D'altronde, la scansione temporale del procedimento descritto

nell'art. 3 della legge, oggetto di impugnativa sia da parte della

Regione Emilia-Romagna che della Provincia autonoma di Trento,

consente di prevedere che ciascuna regione o provincia possa giungere

non del tutto impreparata al momento di ricevimento dei vari

programmi da parte dei comuni, perché ognuna di essa, entro 150

giorni dalla data di entrata in vigore della legge, è tenuta ad

individuare i comuni che devono predisporre il programma per poter

partecipare all'intervento straordinario previsto dalla legge; il che

suppone che la regione o la provincia, per aver un così lungo

termine a disposizione, pervengano alla individuazione di quei comuni

attraverso una indagine che tenga conto della situazione propria di

ciascuno di essi, con la conseguenza di avere già cognizione di un

complesso di elementi da utilizzare in sede della successiva

valutazione dei programmi concreti da approvare.

Infine va considerato che i tempi previsti per le attività da

svolgersi da parte dei comuni per la predisposizione del programma

(sessanta giorni dalla comunicazione del provvedimento regionale o

provinciale di individuazione ed ulteriori trenta giorni per l'invio

alla regione o alla provincia) consentono ad esse di seguire da

vicino, durante lo svolgimento, la compilazione dei programmi da

parte di ciascun comune da esse stesse indicato, il che, con un

minimo di efficienza organizzativa, può certamente agevolare ed

accelerare con graduale e piena cognizione delle varie situazioni, la

successiva fase approvativa.

5. - Alle stesse conclusioni devesi a maggior ragione pervenire

per quel che riguarda l'art. 6, quarto comma (impugnato dalla sola

Regione Emilia-Romagna) della stessa legge, il quale, come si è

detto, ha direttamente individuato 15 comuni tenuti a formulare il

programma, fissando il termine di sessanta giorni per l'approvazione

regionale e prevedendo che la mancata deliberazione di rigetto entro

tale termine equivale ad approvazione del programma.

Orbene - anche se in relazione a questa particolare categoria di

comuni (costituiti dalle maggiori città italiane e tutte, tranne la

città di Catania, capoluogo di regione), che sono stati direttamente

individuati dalla legge, la regione non ha a disposizione il

precedente termine di 150 giorni previsto dall'art. 3 per

l'individuazione dei comuni - va rilevato che la legge fissa a

ciascuna delle città, in tal modo individuate, il termine di 150

giorni per la predisposizione del programma, cioè un periodo tale da

consentire alla regione di seguire i lavori di compilazione del

programma da parte del comune tenendosi aggiornata del loro corso ed

essere così in condizione di utilizzare i dati, in tal modo

gradualmente acquisiti, in sede di procedimento approvativo, rispetto

al quale il termine di sessanta giorni per la sua conclusione appare

pienamente ragionevole tenuto conto che, tranne che per la Sicilia

per la quale la legge ha indicato due città, come Palermo e Catania,

per ogni altra delle regioni interessate ed in particolare per quella

ricorrente, è stato individuato il solo comune capoluogo.

6. - Anche la questione che investe l'art. 9 della legge non è

fondata, dato che l'impugnativa della Regione Emilia-Romagna muove da

una interpretazione della norma che non è consentita dalla sua

formulazione. La regione ricorrente da un lato ritiene che tale

articolo, menzionando solo i vincoli paesaggistici ed ambientali, non

abbia fatto salvi gli altri vincoli anch'essi di competenza regionale

e, dall'altro, che i poteri delle regioni relativi a quelli

paesaggistici ed ambientali debbano essere esercitati entro novanta

giorni, trascorsi i quali le richieste dei privati dovrebbero

intendersi positivamente assentite da parte delle autorità

regionali.

Dalla lettura della norma entrambe tali premesse appaiono errate,

perché, ponendosi a raffronto il primo comma (oggetto di censura)

con il secondo comma, risulta come solo quest'ultimo, che disciplina

il procedimento per il rilascio della autorizzazione comunale (di

carattere urbanistico), prevede che l'istanza per ottenere tale

autorizzazione si intenda accolta qualora il sindaco non si pronunci

nel termine di sessanta giorni dalla data della richiesta.

Il primo comma, invece, che concerne, come si è già detto, i

nulla osta e le autorizzazioni in materia paesaggistica ed

ambientale, prevede solo che "restano in ogni caso fermi i vincoli

previsti dalla legislazione in materia paesaggistica ed ambientale ed

i poteri attribuiti dalla medesima legislazione alle regioni e ai

Ministeri dell'ambiente e per i beni culturali ed ambientali, da

esercitare motivatamente nel termine di 90 giorni".

Orbene, costituisce principio generale pacificamente riconosciuto

dalla giurisprudenza amministrativa, che per potersi attribuire un

contenuto significativo al silenzio della pubblica amministrazione ed

in particolare un significato positivo, occorre che ciò sia

espressamente stabilito dalla legge, come è appunto previsto nel

secondo comma dell'art. 9 per le autorizzazioni comunali, altrimenti

il silenzio deve essere interpretato come rifiuto.

Escluso dunque in modo inequivocabile che, in mancanza di espressa

previsione, possa ritenersi che, per le autorizzazioni o i nulla osta

nella materia paesaggistica ed ambientale, le richieste dei privati,

per effetto dell'infruttuoso trascorrere del termine anzidetto

possano intendersi positivamente assentite dalle autorità regionali

(e statali) competenti, l'intera disposizione assume un significato

del tutto diverso. Con essa infatti si è voluto stabilire che, in

dette materie, il silenzio-rifiuto si considera formato con il solo

trascorrere di novanta giorni complessivi dal momento della

proposizione dell'istanza da parte dei privati, e cioè con una

previsione analoga a quella dell'art. 10 della legge 6 agosto 1967,

n. 765. La regola generale invece, desunta dalla giurisprudenza

amministrativa dall'art. 25 del testo unico 10 gennaio 1957, n. 3, è

che per il formarsi del silenzio-rifiuto, ai fini della proposizione

del ricorso giurisdizionale, occorre che, trascorsi sessanta giorni

dalla presentazione della domanda, l'interessato notififichi

all'organo competente una diffida a provvedere entro l'ulteriore

termine di trenta giorni.

Del tutto ininfluente, ai fini del problema interpretativo così

risolto, appare poi la formula dell'art. 9 citato, secondo cui i

poteri attribuiti alle autorità competenti in tali materie debbano

essere esercitati "motivatamente" nel suddetto termine di 90 giorni.

In proposito va rilevato che costituisce principio ricevuto dalla

giurisprudenza che, in tema di autorizzazioni e provvedimenti simili,

l'obbligo della motivazione, salvo che non sia diversamente previsto

dalla legge, sussista solo per gli atti di diniego. L'art. 9 in

questione, con lo stabilire che in tema di parcheggi i poteri in

materia paesaggistica ed ambientale debbano essere esercitati

"motivatamente", ha voluto sancire l'obbligo che la motivazione

occorra anche in caso di provvedimento positivo e ciò,

evidentemente, proprio per evitare che in una materia, rispetto alla

quale l'intera collettività è ogni giorno più attenta, possa

pervenirsi al rilascio di autorizzazioni o di nulla osta che

potrebbero compromettere quei valori, senza quella adeguata

ponderazione che solo l'obbligo di una puntuale motivazione può

rendere effettiva.

Le considerazioni che precedono inducono perciò a disattendere

anche l'altra censura formulata dalla regione ricorrente nell'assunto

di una pretesa soppressione dei vincoli, di competenza regionale,

diversi da quelli paesaggistici ed ambientali. La circostanza secondo

cui l'art. 9 citato non ne abbia fato menzione non può assumere tale

significato, proprio in virtù della ratio della disposizione in

precedenza individuata e consistente nell'intento di porre una

particolare disciplina per quel che riguarda la formazione del

silenzio rifiuto in tema di autorizzazioni e nulla osta nella materia

paesaggistica ed ambientale. La mancata menzione degli altri vincoli

sta, dunque, solo a significare che in ordine ad essi il silenzio

rifiuto, relativamente alle richieste di autorizzazioni o nulla osta

di competenza regionale, si forma non con il solo trascorrere di un

termine, bensì secondo la regola generale della presentazione della

istanza e della successiva notifica della diffida a provvedere.

7. - Parimenti non fondata è la questione di legittimità

costituzionale prospettata dalla Provincia autonoma di Trento, che

censura per invasività delle proprie competenze il meccanismo

centralizzato di finanziamento delle iniziative previste dalla legge

in esame, per cui verrebbe affidata in tal modo ad organi dello Stato

la scelta di singoli interventi che riguardano materie di interesse

provinciale quali la viabilità, le opere pubbliche e l'urbanistica,

sconvolgendo peraltro programmi riguardanti i parcheggi oggetto di

specifici provvedimenti legislativi già emanati dalla provincia.

In proposito la Corte ritiene utile qui' richiamare quanto già

precisato in precedenza, in occasione dell'esame della questione

concernente l'art. 3 della legge, circa il carattere del tutto

straordinario ed eccezionale del programma di interventi previsti

dalla legge censurata, diretti a fronteggiare un'emergenza che

coinvolge interessi che riguardano l'intera collettività quali la

salute e l'economina nazionale in termini di utilità sociale,

essendo stata segnalata in sede di dibattito sulla legge l'esigenza

che la loro soddisfazione, in relazione all'enorme diffusione dei

mezzi meccanici in circolazione, specie nelle grandi città debba

avvenire in modo quanto più è possibile uniforme in qualunque parte

del Paese.

Non si è dunque in presenza di interessi esclusivamente legati

alle materie cui fa riferimento la provincia ricorrente, quali la

viabilità, i lavori pubblici di interesse provinciale,

l'urbanistica, le opere pubbliche, rispetto alle quali rivendica la

competenza, perché si tratta invece di soddisfare esigenze di più

ampia portata connesse a valori costituzionali primari (artt. 32, 41,

42 e 43 della Costituzione).

Di fronte ad emergenze di questo tipo la giurisprudenza anche

recentissima di questa Corte (sentenza n. 324 del 1989) ha

riaffermato la possibilità di un diretto intervento dello Stato,

quando sia "destinato ad affrontare una situazione eccezionale con

mezzi straordinari". Nel caso ora in esame la legge impugnata intende

realizzare un programma interessante l'intero territorio nazionale e

diretto ad affrontare una situazione eccezionale entro tempi brevi,

in modo che, tenuto conto della limitatezza dei mezzi finanziari

disponibili, la priorità degli interventi da finanziare venga

determinata mediante un giudizio comparativo di tutte le iniziative

programmate, compiuto sulla base di un raffronto della gravità delle

varie situazioni. Tale comparazione non può, per le enunciate

caratteristiche degli scopi perseguiti dalla legge, essere compiuta

che in una sede idonea a valutare l'interesse primario riguardante

l'intero contesto nazionale, il che può avvenire solo da parte di un

organo centrale dello Stato.

Questa competenza statale appare perciò pienamente giustificata

sulla base di principi affermati dalla Corte (sentenza n. 217 del

1988), la quale ha appunto ritenuto che la sussistenza di esigenze

unitarie, tali da giustificare il diretto intervento dello Stato, si

ha quando esse siano insuscettibili di frazionamento; quando lo

specifico interesse invocato sia così imperativo e stringente

(oppure così urgente) da giustificare l'intervento anche in aree che

in via di principio gli sono sottratte; quando la disciplina posta in

essere dallo Stato, considerata nei suoi concreti svolgimenti e nelle

sue particolari modalità, sia non solo contenuta nei precisi limiti

delle reali esigenze sottostanti all'interesse invocato, ma appaia

anche essenziale o necessaria per l'attuazione del medesimo

interesse: presupposti questi tutti certamente presenti nel caso in

esame.

Il carattere autonomo dell'intervento dello Stato o anzi

aggiuntivo, rispetto a quello delle regioni, comprese quelle (come la

provincia ricorrente) dotate di autonomia differenziata, che secondo

la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 217 del 1988 cit.)

rende compatibile la legge impugnata con i parametri costituzionali

invocati, toglie pregio anche all'altra censura formulata dalla

provincia ricorrente per avere essa già predisposto ed approvato un

programma

di interventi dello stesso tipo (da ultimo con la legge provinciale

n. 44 del 1988). Difatti, avendo la legge dello Stato predisposto

provvidenze straordinarie e quindi aggiuntive, spetta alla provincia

autonoma - che in base all'art. 3, secondo comma, della legge

impugnata, ha centocinquanta giorni di tempo per individuare i comuni

obbligati a formulare il programma - di decidere se coordinare il

proprio piano già approvato con gli interventi previsti nella legge

impugnata e destinati a far fronte all'emergenza nell'intero

territorio nazionale e quindi di avvalersi anche delle provvidenze

statali, oppure di rinunziarvi qualora li ritenga incompatibili con

le proprie iniziative già deliberate. Ma una volta che la provincia

autonoma dovesse optare per la prima alternativa, essa non potrebbe

che assoggettarsi alle regole generali che, essendo previste dalla

legge in un quadro unitario ed insuscettibile di frazionamento, non

possono subire deroghe.