Sentenza n. 454/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 140 della legge

16 febbraio 1913, n. 89 (Ordinamento del notariato e degli archivi

notarili), promosso con ordinanza emessa il 29 settembre 1999 dal

tribunale di Palermo, iscritta al n. 711 del registro ordinanze 1999

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 52, prima

serie speciale, dell'anno 1999.

Visti l'atto di costituzione di Ferraro Pietro Giuseppe nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 ottobre 2000 il giudice

relatore Valerio Onida;

Uditi l'avvocato Giovanni Pitruzzella per Ferraro Pietro Giuseppe

e l'avvocato dello Stato Maurizio Di Carlo per il Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Un notaio, sottoposto, in relazione a fatti risalenti al

1992, a procedimento penale, i cui atti sono stati annullati per

vizio di procedura, con successivo rinnovo del rinvio a giudizio e

del dibattimento, nonché, per gli stessi fatti, a procedimento

disciplinare - sospeso in attesa della definizione del primo - per

l'irrogazione della sanzione della destituzione, e colpito da

inabilitazione facoltativa, disposta ai sensi dell'art. 140 della

legge notarile, dal tribunale civile di Palermo, aveva adìto lo

stesso tribunale chiedendo la revoca dell'ordinanza di sospensione

del procedimento disciplinare, la declaratoria di compiuta

prescrizione dell'azione disciplinare, l'assoluzione

dall'incolpazione contestata, e la riammissione all'esercizio delle

funzioni notarili, previa revoca della misura dell'inabilitazione

facoltativa.

Il tribunale, dopo aver rigettato le prime tre richieste,

confermando precedenti provvedimenti della stessa autorità, e dopo

avere ritenuto la conformità alla norma di legge della misura di

inabilitazione nonché la sussistenza dei presupposti per la sua

adozione, con ordinanza emessa il 29 settembre 1999 e pervenuta il

1° dicembre 1999, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli articoli 3 e 27, secondo comma,

della Costituzione, dell'art. 140 della legge 16 febbraio 1913, n. 89

(Ordinamento del notariato e degli archivi notarili), che prevede la

inabilitazione facoltativa del notaio contro il quale sia stato

iniziato procedimento per contravvenzione notarile punibile con la

destituzione.

Il remittente ritiene che "la peculiarità della fattispecie

concreta, senz'altro connotata da profili di singolare gravosità per

l'incolpato, induca" a verificare la compatibilità dell'istituto

dell'inabilitazione facoltativa con il sistema costituzionale, sotto

il profilo della mancata determinazione normativa della durata

massima dell'inabilitazione, profilo non considerato nella sentenza

n. 40 del 1990 di questa Corte, che sancì l'illegittimità della

inabilitazione "di diritto" ma non della inabilitazione facoltativa

prevista dall'art. 140 della legge notarile.

Secondo il remittente, stante l'indiscussa natura cautelare della

misura in questione, correlata alla pendenza di procedimento

disciplinare o penale, non sarebbe censurabile in sé la scelta

legislativa di prevedere tale misura. Essa sarebbe inoltre conforme

al sistema costituzionale sotto i profili del collegamento alla

ricorrenza di esigenze cautelari, e della congruità e proporzione

rispetto a tali esigenze, garantite dall'applicazione discrezionale

da parte del giudice, al di fuori di qualsiasi automatismo: la misura

sarebbe preordinata a tutelare in via temporanea, da un lato, il

decoro e il prestigio dell'ordine professionale notarile; dall'altro

ad inibire l'esercizio di funzioni pubblicistiche ad un notaio

sottoposto a procedimento disciplinare o penale per fatti che

comportano, se accertati, la destituzione.

Ciò che lederebbe i principi costituzionali di ragionevolezza e

proporzionalità di cui all'art. 3, nonché di presunzione di non

colpevolezza di cui all'art. 27, secondo comma, della Costituzione,

sarebbe la durata potenzialmente illimitata della inabilitazione, non

essendo ricavabile in via sistematica alcun limite temporale di

efficacia della misura, posto anche che, a seguito della sentenza

n. 40 del 1990 di questa Corte, l'art. 146 della legge notarile

consente la sospensione del procedimento disciplinare e la

sospensione della prescrizione quadriennale dell'azione disciplinare

in attesa della definizione del procedimento penale.

Il giudice a quo richiama la disciplina di altre fattispecie,

previste dalla normativa processuale penale o dalla legislazione

amministrativa, in base alle quali misure cautelari interdittive

avrebbero una durata massima fissata dalla legge ovvero sarebbero

correlate al mantenimento di misure cautelari personali, che a loro

volta non possono protrarsi oltre un certo limite temporale.

Sarebbe necessario, secondo il remittente, operare un

bilanciamento fra contrapposti interessi: da un lato quello del

dipendente o del professionista ad essere riammesso all'esercizio

della funzione o della professione, dall'altro quello

dell'amministrazione o dell'ordine professionale ad escludere gli

accusati di fatti gravi dall'esercizio della stessa funzione o

professione. Tale bilanciamento si realizzerebbe con l'introduzione

di un limite massimo di durata della misura, non superiore "a qualche

anno dall'applicazione".

Ciò difetterebbe nel caso della inabilitazione del notaio, che

assumerebbe perciò la valenza pratica di una sanzione vera e

propria, indipendentemente dall'accertamento giudiziale di

responsabilità, in contrasto appunto con i principi di

ragionevolezza e proporzionalità, nonché, indirettamente, con la

presunzione di non colpe-volezza.

Richiamate alcune pronunce di questa Corte, il giudice a quo

adduce, a conferma della affermata irragionevolezza della disciplina

censurata, la considerazione secondo cui l'art. 159 della legge

notarile consente al notaio destituito da almeno tre anni, e quindi

privato in via definitiva delle funzioni, di esservi riammesso.

2. - Si è costituito nel giudizio davanti alla Corte il notaio

ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo l'accoglimento della

questione. La parte richiama le considerazioni svolte nell'ordinanza

di rimessione, e afferma che sarebbe coessenziale alla stessa nozione

di misura cautelare, nel nostro sistema costituzionale, la

limitazione temporale della sua efficacia, in assenza della quale la

norma che la prevede dovrebbe necessariamente qualificarsi come

irragionevole; e aggiunge che, dal confronto con altre norme che

prevedono misure cautelari di durata limitata, emergerebbe una

intollerabile disparità di trattamento a danno dei notai cui si

applica l'art. 140 della legge notarile.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e comunque

non fondata.

L'Avvocatura erariale osserva in primo luogo che il principio di

uguaglianza non sarebbe applicabile quando si tratta di situazioni

che, pur derivando da basi comuni, differiscano fra loro per aspetti

distintivi particolari, nel qual caso la discrezionalità del

legislatore troverebbe l'unico limite della razionalità della

diversa disciplina.

Nel caso in esame la diversità di disciplina rispetto a quanto

previsto a proposito di altre misure cautelari troverebbe fondamento

nella peculiarità delle funzioni esercitate dal notaio.

Quanto all'affermata violazione dell'art. 27, secondo comma,

della Costituzione, il parametro non sarebbe correttamente

richiamato, trattandosi nella specie di una misura cautelare

disciplinare di natura provvisoria, finalizzata alla salvaguardia del

prestigio e del decoro della funzione notarile.

Si osserva infine che la misura è revocabile in ogni momento a

seguito di una nuova valutazione del giudice, autonoma rispetto al

processo penale cui è sottoposto il notaio.

4. - In prossimità dell'udienza ha depositato memoria la parte

privata.

In essa si ribadisce che la finalità della norma censurata è,

secondo la giurisprudenza, quella di tutelare in via temporanea il

prestigio e il decoro della professione e di evitare che le funzioni

di notaio siano svolte da soggetti la cui idoneità ad esercitarle è

revocata in dubbio dall'essere essi sottoposti a procedimenti

disciplinari o penali per fatti tali da comportare, se accertati, la

destituzione.

Ma tale finalità, secondo la parte, incontrerebbe il limite

della presenza di altri interessi costituzionalmente garantiti, fra

cui l'interesse fondamentale della persona umana a non essere oggetto

di provvedimenti limitativi della propria sfera personale in assenza

di una condanna definitiva: nel caso, specificamente, l'interesse del

professionista all'esercizio dell'attività, che rappresenta per lui

sia mezzo di sostentamento che fondamentale strumento per lo sviluppo

della personalità.

La norma denunciata non realizzerebbe un equilibrato

bilanciamento fra i contrapposti interessi, perché non terrebbe

alcun conto di uno di essi, quello del professionista.

L'assenza della previsione di un limite massimo di durata della

misura, e dunque la durata potenzialmente illimitata della stessa, in

un contesto caratterizzato dalla possibilità di sospendere il

procedimento disciplinare in attesa della definizione di quello

penale, e dalla ben nota lentezza dei processi giudiziari, renderebbe

tendenzialmente la misura cautelare equiparabile ad una vera e

propria sanzione anticipata, in assenza di qualsiasi accertamento

della veridicità degli addebiti, con violazione del principio di

presunzione di non colpevolezza.

La previsione di un limite massimo di durata della misura

cautelare rappresenterebbe un elemento indefettibile nel complesso

bilanciamento di interessi concernente la materia in questione, come

si dedurrebbe anche dall'art. 13, quinto comma, della Costituzione,

sui limiti massimi della carcerazione preventiva, norma che sarebbe

espressione di un principio "latente nell'intero sistema".

La presenza di discipline, concernenti misure cautelari

adottabili nell'ambito del processo penale, o misure cautelari

amministrative riguardanti i pubblici dipendenti e varie categorie di

professionisti, nelle quali è previsto un limite di durata, ovvero

una durata legata al permanere di misure cautelari personali per le

quali esistono limiti certi di durata, mostrerebbe un ulteriore

profilo di violazione dell'art. 3 della Costituzione, per disparità

di trattamento.

La parte conclude osservando che la legge notarile, risalente al

1913, sarebbe ispirata a criteri sostanzialmente non conformi al

sistema di valori codificato nella Costituzione, ciò che avrebbe

già determinato in altre occasioni la necessità dell'intervento di

questa Corte in relazione ad altre disposizioni della stessa legge. Considerato in diritto

1. - La questione sollevata investe l'art. 140 della legge

16 febbraio 1913, n. 89 (Ordinamento del notariato e degli archivi

notarili), ai sensi del quale "può essere inabilitato all'esercizio

delle sue funzioni: il notaro contro il quale si sia iniziato

procedimento per contravvenzione notarile punibile con la

destituzione o per alcuno dei reati indicati nell'art. 5, numero 3

[reati non colposi puniti con pena non inferiore nel minimo a sei

mesi]; e il notaro contro il quale sia stata pronunciata condanna non

definitiva per qualunque altro reato, a pena restrittiva della

libertà personale non inferiore a tre mesi".

Più precisamente, l'ipotesi considerata dal remittente nel

giudizio a quo, e a cui la Corte ritiene di dover limitare lo

scrutinio, è quella del notaio assoggettato a procedimento

disciplinare (nella specie sospeso in attesa della definizione del

procedimento penale instaurato per i medesimi fatti) per un addebito

punibile con la destituzione.

La norma denunciata contrasterebbe con gli articoli 3 e 27,

secondo comma, della Costituzione, "nella parte in cui non prevede un

limite massimo di durata dell'inabilitazione notarile". Secondo il

remittente, il necessario bilanciamento fra i contrapposti interessi

coinvolti - quello del professionista ad essere riammesso

all'esercizio della professione e quello dell'ordine professionale a

tutelare la professione sospendendo da tale esercizio il notaio

accusato di gravi fatti - richiederebbe la fissazione di un limite

massimo di durata della misura cautelare, in difetto del quale

quest'ultima si configurerebbe come una sanzione anticipata

indipendente dall'accertamento di responsabilità, in contrasto

appunto con i princìpi di ragionevolezza e proporzionalità,

nonché, indirettamente, con il principio di presunzione di non

colpevolezza.

La coessenzialità alla misura cautelare di un limite temporale

di efficacia risulterebbe confermata, ad avviso del giudice a quo,

dall'esame di altre disposizioni legislative che disciplinano misure

cautelari interdittive, le quali prevederebbero o una durata massima

della misura, legislativamente stabilita, ovvero una correlazione con

la permanenza di una misura cautelare personale, che a sua volta non

può protrarsi oltre certi limiti di durata.

2. - La questione non è fondata.

Questa Corte ha pronunciato l'illegittimità costituzionale di

varie norme che prevedevano misure destitutive (sentenze n. 971 del

1988, n. 40 e n. 158 del 1990, n. 16 del 1991, n. 197 del 1993,

n. 363 del 1996, n. 2 del 1999) o sospensive (sentenze n. 766 del

1988, n. 595 del 1990, n. 40 del 1990, n. 239 del 1996) a carico di

dipendenti pubblici o di professionisti, applicabili automaticamente

a seguito di condanne penali o dell'adozione di misure restrittive

successivamente venute meno, o della semplice pendenza di un

procedimento penale. Ma, in tutte queste ipotesi, la ragione

dell'accertata illegittimità risiedeva nell'automatismo della misura

o nel suo permanere nonostante il venir meno della situazione che

l'aveva determinata.

Diverso è il caso delle misure cautelari sospensive a carattere

facoltativo e discrezionale. Proprio in tema di inabilitazione dei

notai, la sentenza n. 40 del 1990 ha riconosciuto bensì

l'illegittimità costituzionale della norma sulla inabilitazione di

diritto (art. 139, numero 2, della legge notarile), ma, appunto,

nella parte in cui prevedeva che il giudice penale inabilitasse "de

jure, anziché sulla base di valutazioni discrezionali, il notaio che

sia stato condannato, per alcuno dei reati indicati nell'art. 5,

numero 3, della legge stessa, con sentenza non ancora passata in cosa

giudicata", trasformando dunque in facoltativa quella che era una

inabilitazione di diritto; mentre non ha toccato l'art. 140

sull'inabilitazione facoltativa.

Parimenti, quando la Corte ha sottolineato, in via

interpretativa, l'esigenza di una durata limitata nel tempo di una

misura cautelare collegata alla pendenza di un procedimento penale

(sentenza n. 206 del 1999), lo ha fatto in presenza di una misura

prevista dalla legge come automatica e obbligatoria, in ragione del

semplice rinvio a giudizio per certi reati, senza alcuna possibilità

di ponderazione di interessi da parte dell'autorità chiamata ad

applicarla: ciò che, invece, non si verifica nelle ipotesi - quale

quella per cui è giudizio - di misura cautelare ad applicazione

facoltativa e discrezionale.

Per altro verso, la sentenza n. 447 del 1995, che ha ritenuto non

fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,

comma 2, della legge n. 19 del 1990, il quale limita a cinque anni la

durata della sospensione cautelare dal servizio - pur non

propriamente obbligatoria - dei dipendenti pubblici disposta "a causa

del procedimento penale", ai sensi dell'art. 91, primo comma, del

d.P.R. n. 3 del 1957, ha sottolineato la ragionevolezza di tale

limitazione in relazione al fatto che si tratta di un potere di

sospensione "fondato sul mero dato formale della pendenza di un

procedimento penale"; e ha chiarito che, pur dopo la scadenza del

termine massimo di efficacia di tale sospensione, l'amministrazione,

ove sussistano gravi motivi, non più legati al dato formale della

pendenza del procedimento penale, ma ad una sommaria cognizione dei

fatti e a un apprezzamento delle esigenze cautelari, può avvalersi

della sospensione facoltativa prevista dall'art. 92 del d.P.R. n. 3

del 1957, non soggetta al limite di durata.

3. - La inabilitazione del notaio, sottoposto a procedimento

disciplinare per fatti che, se accertati, comportano la destituzione,

è misura cautelare correlata, essenzialmente, all'esigenza di

impedire che il notaio accusato di fatti gravi continui ad esercitare

le delicate funzioni a lui affidate nelle more dell'accertamento

dell'illecito, con pregiudizio per la credibilità della professione.

Si tratta di una misura per sua natura provvisoria, perché

"destinata a caducarsi o ad essere revocata quando vengono a cessare

le situazioni che l'hanno determinata, o ad essere sostituita con una

sanzione disciplinare definitiva" (sentenza n. 40 del 1990).

Essa è di applicazione facoltativa: in tanto può essere

adottata, in quanto l'autorità competente riscontri in concreto la

sussistenza delle esigenze cautelari che la motivano, e può essere

mantenuta solo fino a quando tali esigenze permangano.

Inoltre, l'avvio del procedimento disciplinare, anche se

successivamente sospeso in attesa della definizione di quello penale,

comporta una valutazione sia pure sommaria dei fatti, e la

contestazione degli addebiti all'interessato, il quale è così posto

in condizione di negarne la sussistenza o l'idoneità a valere come

motivo della inabilitazione (cfr., per un analogo rilievo a proposito

della sospensione facoltativa dei dipendenti pubblici, la sentenza

n. 447 del 1995, punto 3.2 del Considerato in diritto).

La misura è altresì sempre revocabile, oltre che a seguito di

accertamenti negativi dell'illecito (come quando intervenga una

pronuncia, ancorché non definitiva, di proscioglimento), anche in

base ad un discrezionale apprezzamento della permanenza delle

esigenze cautelari, apprezzamento che può anche volgersi a valutare

l'incidenza che sulle esigenze in questione abbia il tempo trascorso

senza che sia intervenuto un accertamento positivo di

responsabilità. E tale revocabilità sussiste indipendentemente dal

fatto che si sia concluso il procedimento penale, in attesa della

definizione del quale il procedimento disciplinare sia stato sospeso:

onde non rileva, ai fini che qui interessano, il quesito se tale

sospensione del procedimento disciplinare sia, o meno, necessaria in

pendenza del procedimento penale per i medesimi fatti.

Si aggiunga, infine, che un ulteriore elemento di garanzia per il

soggetto colpito dalla misura cautelare è ravvisabile nella

attribuzione della competenza ad adottare (e a revocare) tale misura

ad un organo giurisdizionale, sia esso il giudice penale o il

tribunale civile, cui spetta l'applicazione delle sanzioni

disciplinari più gravi a carico dei notai (art. 151 della legge

n. 89 del 1913).

4. - In questo contesto, si deve escludere che sia

costituzionalmente necessaria la determinazione di un limite massimo

di durata, oltre il quale la misura non possa essere mantenuta, pur

permanendo, in ipotesi, le esigenze cautelari.

Non possono dirsi dunque violati, dalla norma censurata, i

princìpi di ragionevolezza e di proporzionalità di cui all'art. 3

della Costituzione.

Parimenti non contrasta, nemmeno indirettamente, con il principio

di presunzione di non colpevolezza, di cui all'art. 27, secondo

comma, della Costituzione, la previsione di una misura cautelare, che

non ha natura sanzionatoria, ma è intesa a salvaguardare interessi

meritevoli di tutela, suscettibili di essere pregiudicati nelle more

dell'accertamento dell'illecito, ed è concretamente correlata alla

sussistenza e alla permanenza di tali esigenze di salvaguardia.