Sentenza n. 454/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14, secondo

comma, della legge 27 dicembre 1985, n. 816 (Aspettative, permessi e

indennità degli amministratori locali), promosso con ordinanza

emessa il 22 aprile 1996 dal pretore di Varese nei procedimenti

civili riuniti vertenti tra il comune di Varese e Bonomi Giuseppe ed

altro, iscritta al n. 898 del registro ordinanze 1996 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie

speciale, dell'anno 1996;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 12 novembre 1997 il giudice

relatore Massimo Vari.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza in data 22 aprile 1996 (r.o. n. 898 del 1996),

il pretore di Varese - nel corso di due giudizi civili riuniti,

promossi dal comune di quella città, per la restituzione delle

maggiori somme percepite dai convenuti, in occasione del

contemporaneo espletamento della carica di assessore comunale e del

mandato di parlamentare nazionale - ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 14, secondo comma, della legge

27 dicembre 1985, n. 816 (Aspettative, permessi e indennità degli

amministratori locali), nella parte in cui impone il divieto di

cumulo della indennità di carica di assessore con l'indennità

parlamentare, per contrasto con gli artt. 3, primo comma, 51, primo

comma, e 36, primo comma, della Costituzione.

Il rimettente, premesso che le indennità di carica assessoriale e

parlamentare hanno entrambe natura sostanzialmente retributiva,

reputa irragionevole la normativa denunciata che, pur riconoscendo la

compatibilità delle due cariche, ha, tuttavia, vietato il cumulo tra

le relative indennità.

Considerato che l'espletamento delle suddette cariche pubbliche

comporta, il più delle volte, la necessità di rinunciare agli altri

impegni di lavoro assunti in modo stabile e continuativo, l'ordinanza

ritiene la disposizione denunciata in contrasto, anzitutto, con

l'art. 3, primo comma, della Costituzione, per la sostanziale

diseguaglianza che il divieto di cumulo cagiona fra chi fruisce di

redditi esclusivamente derivanti da prestazioni di lavoro (autonomo o

dipendente) e chi fruisce di redditi da capitale.

Nel censurare, inoltre, la situazione di diminuita capacità di

ricoprire cariche pubbliche nella quale, in contrasto con l'art. 51,

primo comma, della Costituzione, si vengono a trovare i cittadini che

devono far ricorso all'attività lavorativa per ragioni di

sostentamento, il rimettente, sull'assunto del carattere retributivo

delle indennità in questione, reputa la disposizione lesiva,

altresì, dell'art. 36, primo comma, della Costituzione, che

garantisce una remunerazione proporzionata alle prestazioni rese.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente

infondata.

Secondo l'Avvocatura al giudice rimettente non sarebbe consentito

sindacare l'uso del potere discrezionale esercitato dal legislatore

nel riconoscere la compatibilità fra la carica di assessore e quella

di parlamentare, pur disponendo la non cumulabilità delle due

indennità.

La disposizione stessa non apparirebbe irrazionale, considerato

anche che la contestuale assunzione della carica di assessore e di

parlamentare comporta, di necessità, una contrazione dell'impegno in

sede locale e tenuto conto, per di più, del fatto che il legislatore

ha introdotto nell'ordinamento un meccanismo di compensazione per gli

oneri maggiori derivanti dal doppio incarico, disponendo la

cumulabilità dell'indennità di presenza (spettante agli assessori

in quanto consiglieri comunali) con quella parlamentare.

Né potrebbe essere lamentata una disparità di trattamento in

relazione alla natura del reddito percepito da coloro che vengano ad

assumere incarichi elettivi, considerato che, ai sensi dell'art. 1

della legge 31 ottobre 1965, n. 1261, l'indennità parlamentare ha la

funzione "di garantire il libero svolgimento del mandato" e, di

conseguenza, non ha vera e propria natura retributiva, onde sarebbe

da ritenere viziata, semmai, la eventuale cumulabilità delle due

indennità. Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza in epigrafe indicata il pretore di Varese ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 14,

secondo comma, della legge 27 dicembre 1985, n. 816 (Aspettative,

permessi e indennità degli amministratori locali), il quale, nel

disciplinare il trattamento economico spettante agli assessori degli

enti locali, dispone che i parlamentari nazionali od europei, nonché

i consiglieri regionali, possono percepire solo le indennità di

presenza, e non quelle di carica, previste dalla legge medesima.

Il giudice rimettente ritiene che la disposizione denunciata,

imponendo il divieto di cumulo dell'indennità di carica di assessore

con l'indennità parlamentare, contrasti con vari precetti

costituzionali, e cioè con:

l'art. 3, primo comma, per la sostanziale diseguaglianza tra la

posizione di colui che fruisce di redditi esclusivamente derivanti da

prestazioni di lavoro (autonomo o dipendente) e colui che fruisce di

redditi di capitale;

l'art. 51, primo comma, per la situazione di diminuita capacità

di ricoprire cariche pubbliche in cui verserebbero i cittadini tenuti

a far ricorso all'attività lavorativa per ragioni di sostentamento;

l'art. 36, primo comma, per la lesione del principio che

garantisce una remunerazione proporzionata alle prestazioni rese.

2. - La questione va reputata non fondata, per ragioni che, in gran

parte, si rifanno ad orientamenti già espressi in argomento dalla

giurisprudenza costituzionale.

La considerazione di detti precedenti, unitamente a motivi di

priorità logica, suggerisce, trascurando l'ordine di prospettazione

seguito nell'ordinanza, di muovere, anzitutto, dalla lamentata

violazione dell'art. 51, primo comma, della Costituzione che

costituisce il principale cardine delle garanzie in tema di accesso

alle cariche pubbliche elettive. La Corte, già da tempo, ha

affermato che il legislatore ha l'obbligo di porre in essere le

condizioni indispensabili per consentire anche ai meno abbienti

l'accesso alle cariche pubbliche e l'esercizio delle funzioni a

queste connesse, come conferma anche l'art. 69 della Costituzione

nell'assicurare ai membri del Parlamento la corresponsione di una

indennità da stabilirsi con legge (v. sentenza n. 24 del 1968).

Anche se l'istituto dell'indennità, come la Corte stessa ha avuto

occasione di rilevare (v. sentenza n. 193 del 1981), si è andato

estendendo dal Parlamento alle Regioni ed anche alle Province ed ai

comuni - in armonia con le tendenze delle moderne legislazioni, che,

proprio al fine di cui sopra, vanno eliminando o attenuando la

gratuità delle funzioni pubbliche elettive - la compiuta disciplina

delle implicazioni d'ordine economico, connesse all'attività

pubblica svolta, rimane nondimeno affidata, ferma restando la

garanzia del posto di lavoro espressamente prevista dall'art. 51,

terzo comma, della Costituzione, alle scelte discrezionali del

legislatore (v., oltre alla già citata sentenza n. 193 del 1981, le

sentenze n. 52 del 1997 e n. 35 del 1981).

3. - Posto dunque che la disciplina denunciata è espressione

dell'ampia discrezionalità di cui gode il legislatore, giova

osservare, altresì, che, ad inficiare la stessa, sul piano della

legittimità, non può valere nemmeno l'evocazione, da parte

dell'ordinanza, del parametro di cui all'art. 36, primo comma, della

Costituzione.

Le indennità considerate costituiscono, infatti, un ristoro

forfettario per le funzioni svolte, rimesso al legislatore sia

nell'entità sia nei limiti in cui può consentirsene il cumulo, come

confermano quei precedenti della giurisprudenza costituzionale che, a

proposito dell'indennità di carica, hanno escluso qualsiasi

assimilazione alla retribuzione connessa a rapporto di pubblico

impiego (v. sentenza n. 52 del 1997, cit.) ed hanno, del pari,

rilevato che l'indennità percepita dai parlamentari ha sempre

assunto, nei presupposti e nelle finalità, connotazioni distinte da

detta retribuzione (v. sentenza n. 289 del 1994).

4. - Non diverse appaiono le conclusioni, anche a valutare la

questione sotto il profilo dell'asserita violazione dell'art. 3,

primo comma, della Costituzione, in ragione della sostanziale

diseguaglianza evidenziata dall'ordinanza fra colui che fruisce di

redditi di lavoro (autonomo o subordinato) e colui che fruisce di

redditi di capitale.

Come già altre volte rilevato (sentenza n. 89 del 1996), il

principio di eguaglianza, implicando un giudizio di relazione in

virtù del quale a situazioni eguali deve corrispondere l'identica

disciplina e, all'inverso, discipline differenziate andranno

coniugate a situazioni differenti, postula una valutazione di

ragionevolezza delle scelte operate dal legislatore nell'omologare

ovvero nel differenziare le varie situazioni.

Alla stregua di un siffatto criterio, la disposizione non può

reputarsi illegittima, ove si consideri, da un canto, la già

ricordata discrezionalità del legislatore e ove si tenga conto,

dall'altro, della funzione di semplice ristoro forfettario, e non di

completa reintegrazione delle perdite economiche, che le indennità

assolvono, sicché non appare arbitraria o irragionevole una

disciplina che prescinde dalle situazioni in cui concretamente

versano gli interessati, essendo, oltretutto, difficile, se non

addirittura irrealizzabile, l'accertamento della diversa entità del

pregiudizio economico che, in via di fatto, ciascun cittadino subisce

a causa dell'assunzione di cariche pubbliche, in relazione alle

peculiari fonti del suo reddito.

In ogni caso è evidente che a tale pregiudizio questa Corte non

sarebbe comunque in grado di rimediare con la pronuncia di

accoglimento sollecitata dal rimettente, che, essendo volta alla

rimozione del censurato divieto di cumulo, non eliminerebbe, ma

lascerebbe sussistere integralmente la asserita disparità.