Sentenza n. 453/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma

1-quinquies, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in

materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti),

introdotto dall'art. 3 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543

(Disposizioni urgenti in materia di ordinamento della Corte dei

conti), convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996,

n. 639, promosso con ordinanza emessa il 19 febbraio 1997 dalla Corte

dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia, nel

giudizio di responsabilità a carico di Lovecchio Marco ed altri,

iscritta al n. 7 del registro ordinanze 1998 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale,

dell'anno 1998.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 14 ottobre 1998 il Giudice

relatore Massimo Vari.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 19 febbraio 1997 (R.O. n. 7 del 1998) -

emessa nel corso di un giudizio di responsabilità amministrativa

instaurato dal Procuratore regionale nei confronti di alcuni

dipendenti del Comune di Ponteranica nonché della Banca popolare di

Bergamo, tesoriere dello stesso Comune - la Sezione giurisdizionale

della Corte dei conti per la Lombardia ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1-quinquies, della

legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di

giurisdizione e controllo della Corte dei conti), denunciandone il

contrasto con gli artt. 3, 23, 24, primo comma, 28 e 97, primo e

secondo comma, della Costituzione.

2. - Premette il rimettente che, con atto di citazione del 14

dicembre 1994, integrato da altro successivo del 9 giugno 1995, il

Procuratore regionale della Corte dei conti conveniva in giudizio il

ragioniere capo e l'economo del Comune di Ponteranica, nonché

l'istituto bancario tesoriere (unitamente ad alcuni addetti alla

Tesoreria), quali presunti responsabili sia pure a diverso titolo di

danno all'erario per l'importo di Lire 224.339.324 (oltre la

rivalutazione, gli interessi legali e le spese di giudizio). Il

ragioniere capo era, inoltre, chiamato a rispondere del mancato

versamento in Tesoreria della somma di Lire 7.110.550, consegnatagli

da un debitore privato, quale importo dovuto per l'estinzione di

un'obbligazione pecuniaria nei confronti del Comune.

Definita con sentenza parziale del 23 maggio 1997 la posizione dei

suddetti dipendenti comunali, chiamati a rispondere a titolo di dolo

- e già ritenuti responsabili, dal Tribunale penale di Bergamo, di

truffa aggravata, falso in atto pubblico ed altri reati connessi - la

Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti per la

Lombardia, nel condannare i medesimi alla refusione in solido della

somma corrispondente ai mandati di pagamento illecitamente riscossi,

ha sospeso la pronunzia nei confronti del tesoriere, chiamato a

rispondere a titolo di colpa grave per aver incautamente liquidato i

detti mandati di pagamento, ed ha sollevato questione di legittimità

costituzionale della disposizione sopra specificata.

Rilevato che il principio della solidarietà passiva, per la

generale portata assunta nell'ambito del codice civile vigente, sia

per la responsabilità contrattuale sia per quella aquiliana,

consente al creditore di chiedere la condanna per l'intero anche di

uno solo dei condebitori solidali, godendo, quindi, di una posizione

agevolata per la soddisfazione del credito, il giudice contabile

osserva che, a causa della disposizione censurata, analoga facoltà

sarebbe preclusa, invece, al Procuratore regionale della Corte dei

conti, "con evidenti disparità di trattamento e limitazione del

diritto di difesa" e, quindi, con violazione degli artt. 3 e 24 della

Costituzione.

La ridotta capacità di reazione dell'ordinamento si rifletterebbe

anche sui valori protetti dall'art. 23 della Costituzione per

l'esigenza, comportata dalla probabile riduzione delle pubbliche

risorse, di incrementare le prestazioni patrimoniali imposte ai

cittadini, in contrasto con il principio di ragionevolezza e con il

principio di eguaglianza.

La violazione del principio di eguaglianza, per disparità di

trattamento ed irragionevolezza (art. 3), sarebbe ancora ravvisabile,

secondo il rimettente, con riferimento all'art. 28 della

Costituzione: infatti, mentre il terzo danneggiato può, in virtù di

quest'ultima disposizione, ottenere l'integrale ristoro del danno,

convenendo in giudizio l'Ente pubblico, quest'ultimo, in sede di

rivalsa nei confronti dell'autore del pregiudizio, non può ottenere

altrettanto, giacché i dipendenti - che pur avrebbero potuto essere

condannati in solido, in sede civile, ove convenuti in giudizio dal

terzo medesimo - risultano, invece, sottratti, innanzi alla Corte dei

conti, a tale tipo di condanna. L'applicazione della disposizione

censurata presenterebbe aspetti di spiccata irragionevolezza

specialmente nel caso di una fattispecie delittuosa per la quale

siano convenuti in giudizio innanzi alla Corte dei conti, unitamente

all'autore del reato, anche coloro che abbiano omesso colposamente

l'osservanza dei doveri di vigilanza e di controllo. In tale ipotesi,

esclusa la possibilità di condannare l'autore del reato ad un

risarcimento del danno per un importo inferiore alla somma

illecitamente conseguita, il giudice si troverebbe nell'esigenza

irragionevole di determinare un "arricchimento ingiustificato del

soggetto pubblico danneggiato", dovendo condannare per l'intero

l'autore del reato e, per un'ulteriore quota, il soggetto

corresponsabile per negligenza.

Per contro, secondo il regime previgente, la sussistenza del

vincolo solidale tra i corresponsabili del danno erariale, che la

Corte dei conti applicava anche pro-quota, consentiva, attraverso il

meccanismo del regresso, di far gravare l'intero danno sull'autore

del reato, mentre l'escussione del controllore negligente, per la

quota a lui addebitata, portava ad una più agevole realizzazione del

credito, senza eccedere la misura del danno subito dall'erario.

Infine, secondo il giudice rimettente, la disposizione censurata

colliderebbe anche con i principi di correttezza e buon andamento

della pubblica amministrazione, fissati nell'art. 97 della

Costituzione; principi la cui salvaguardia rientra tra le finalità

della giurisdizione contabile e con i quali sarebbe coerente il

criterio della solidarietà passiva.

3. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

L'Avvocatura erariale, nel fare rinvio alle deduzioni a suo tempo

predisposte per altri giudizi instaurati innanzi a questa Corte,

rammenta che, secondo il costante indirizzo della giurisprudenza

costituzionale, le norme in tema di responsabilità dei dipendenti

pubblici risultano sindacabili solo in caso di arbitrarietà e

manifesta irragionevolezza delle scelte del legislatore.

Nel quadro di riferimento normativo costituito dal decreto

legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, dovrebbe, in ogni caso,

escludersi che l'art. 97 della Costituzione implichi un principio di

inderogabilità, per i pubblici dipendenti, delle comuni regole di

responsabilità operanti fra i privati. Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza in epigrafe la Corte dei conti, Sezione

giurisdizionale regionale per la Lombardia, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1-quinquies, della

legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di

giurisdizione e controllo della Corte dei conti), nella parte in cui

limita, nell'ipotesi di danno erariale causato da più persone, la

responsabilità solidale ai soli concorrenti che abbiano conseguito

un illecito arricchimento o abbiano agito con dolo.

Secondo il rimettente il predetto comma 1-quinquies, aggiunto

all'art. 1 della legge n. 20 del 1994 dall'art. 3, comma 1, del

decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni,

nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, si pone in contrasto con:

gli artt. 3 e 24 della Costituzione, per la ingiustificata

disparità di trattamento e per la limitazione del diritto di azione

del Procuratore regionale della Corte dei conti, rispetto al regime

di responsabilità civile del diritto privato, ispirato al principio

generale della solidarietà passiva;

il medesimo art. 3, sotto il profilo della disparità di

trattamento e della irragionevolezza, in riferimento all'art. 28

della Costituzione, in quanto, mentre in base a detta ultima

disposizione il terzo può ottenere l'integrale ristoro del danno nei

confronti dell'ente pubblico, quest'ultimo incontrerebbe limiti, nel

far valere il suo diritto, a causa della sottrazione dei dipendenti

alla condanna in via solidale; ciò senza considerare che

l'esclusione del vincolo di solidarietà passiva nei confronti di

colui, che, venendo meno al dovere di vigilanza, ha concorso a

provocare il danno, porrebbe il giudice nella necessità di

determinare un arricchimento ingiustificato del soggetto danneggiato,

dovendo condannare l'autore del reato ad un importo che non può

essere inferiore all'intero, al quale si aggiunge la condanna, per

una ulteriore quota, del soggetto corresponsabile a titolo di colpa

grave;

l'art. 23 della Costituzione, in quanto la ridotta reazione

dell'ordinamento comporterebbe l'esigenza di imporre

irragionevolmente ai cittadini ulteriori prestazioni patrimoniali;

l'art. 97 della Costituzione, in quanto la limitazione introdotta

inciderebbe negativamente sul buon andamento della pubblica

amministrazione la cui promozione, attraverso il perseguimento delle

responsabilità, rientra tra le finalità della giurisdizione

contabile.

2. - La questione non è fondata.

La disposizione denunciata, al pari dell'altra, sulla quale questa

Corte ha avuto recentemente occasione di pronunziarsi con una

sentenza di infondatezza - e cioè quella che limita la

responsabilità di dipendenti ed amministratori pubblici ai soli casi

di dolo o colpa grave - si colloca nell'ambito di una nuova

conformazione dell'istituto della responsabilità amministrativa e

contabile, secondo linee volte, tra l'altro, ad accentuarne i profili

sanzionatori rispetto a quelli risarcitori (sentenza n. 371 del

1998). Nel quadro di tale nuovo ordinamento il legislatore, in caso

di danno cagionato da più persone, ha dettato una disciplina dei

rapporti fra i corresponsabili tale da renderla più aderente, come

emerge dai lavori parlamentari, alla misura della partecipazione

avuta da ciascuno dei vari soggetti nella causazione dell'evento

dannoso, disponendo che la Corte dei conti, valutate le singole

responsabilità, condanni "ciascuno per la parte che vi ha preso"

(art. 1, comma 1-quater, della legge n. 20 del 1994), salva l'ipotesi

in cui i concorrenti "abbiano conseguito un illecito arricchimento o

abbiano agito con dolo", nel qual caso essi sono invece "responsabili

solidalmente", così come espressamente dispone il successivo comma

1-quinquies, sul quale specificamente si appuntano le censure del

rimettente.

Onde cogliere la reale portata innovativa della disposizione, va

considerato che al precedente ordinamento della materia era

tutt'altro che estraneo il criterio della parziarietà, il quale

risulta sancito, in termini pressoché analoghi a quelli attuali,

dall'art. 82 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, accanto

alla norma sulla facoltà del giudice, "valutate le singole

responsabilità", di "porre a carico dei responsabili tutto o parte

del danno accertato o del valore perduto" (art. 83). Tuttavia un

consistente filone della giurisprudenza della Corte dei conti

riteneva che la parziarietà riguardasse il rapporto interno fra

condebitori e che, invece, nei confronti del danneggiato, i

corresponsabili fossero comunque legati dal vincolo derivante dal

principio di solidarietà, che, peraltro, veniva applicato, sovente,

infliggendo a coloro che, ad avviso del giudice, avevano avuto minor

peso nel cagionare l'evento, la condanna in solido con gli altri

corresponsabili, ma limitando la quota dovuta fino a concorrenza di

una parte del danno.

Di fronte ad un panorama giurisprudenziale non privo, invero, di

profili di incertezza, il legislatore, con la norma denunciata, nel

ribadire come regola generale il principio di parziarietà,

individua, espressamente, nei casi di dolo o di illecito

arricchimento le ipotesi derogatorie in cui più soggetti

corresponsabili restano legati dal vincolo della solidarietà

passiva.

3. - La scelta così operata non può reputarsi illegittima, in

quanto, per i pubblici dipendenti, la responsabilità per il danno

ingiusto può essere oggetto, come questa Corte ha avuto occasione di

affermare, di discipline differenziate rispetto ai principi comuni in

materia.

È sufficiente, perciò, rifarsi al predetto orientamento per

dissipare il dubbio di violazione dell'art. 3, prospettato dal

rimettente, richiamando, tra l'altro, la diversa disciplina che, a

suo avviso, si desumerebbe, per i rapporti fra pubblica

amministrazione e terzo danneggiato, dall'art. 28 della Costituzione.

Inoltre, proprio con riguardo a fattispecie consimile a quella

dalla quale ha tratto spunto l'ordinanza di rimessione, questa Corte

ha avuto modo di affermare che non può certo essere la mancata

applicabilità del principio di solidarietà a dar fondamento a

censure di violazione del principio di eguaglianza, giacché proprio

il trasferimento del peso del risarcimento dal maggiore al minore

colpevole rischierebbe di non essere consono con tale principio,

nonché con le prescrizioni di cui all'art. 97 della Costituzione

(sentenza n. 773 del 1988).

4. - Quanto, poi, all'art. 24 della Costituzione è sufficiente

rilevare, a tacer d'altro, che la garanzia apprestata da tale

articolo opera attribuendo la tutela processuale delle situazioni

giuridiche soggettive nei termini in cui queste risultano

riconosciute dal legislatore; di modo che quella garanzia trova

confini nel contenuto del diritto al quale serve, e si modella sui

concreti lineamenti che il diritto riceve dall'ordinamento.

5. - Per corroborare la tesi dell'incostituzionalità della

censurata disposizione, l'ordinanza si sofferma sugli esiti

irragionevoli cui essa darebbe luogo, imponendo al giudice di

infliggere, in una fattispecie quale quella all'esame del rimettente,

condanne per importi superiori alla perdita subita dall'erario. In

proposito, nel rammentare il principio secondo il quale (cfr.

sentenze n. 307 del 1996 e n. 354 del 1997) è compito del giudice

dare, per quanto sia possibile, alle norme denunciate una

interpretazione secundum Constitutionem, si osserva che

l'inconveniente segnalato deriva da una scelta interpretativa che

appare tutt'altro che scontata, risultando, infatti, disattesa da

quella giurisprudenza, che, proprio per evitare le illogiche

conseguenze prospettate dal rimettente, in casi analoghi afferma che

l'agente il quale, a titolo di colpa, risponde soltanto per una quota

del danno, resti obbligato solo in via eventuale dopo l'infruttuosa

escussione di coloro che abbiano agito con dolo.

Tale orientamento, già accolto in passato dalla giurisprudenza

contabile nell'ambito del regime che tendeva a coniugare, come si è

detto, solidarietà e parziarietà, è stato recentemente ribadito

(v. Corte dei conti, Sezioni riunite, 25 febbraio 1997, n. 29) nei

confronti della nuova disciplina, valendo, perciò, ad evitare

proprio gli effetti paventati dall'ordinanza.

6. - Ugualmente infondate sono le censure prospettate in

riferimento agli artt. 23 e 97 della Costituzione. Infatti, mentre va

rilevata l'estraneità alla problematica qui in esame della prima

disposizione, la quale contempla la riserva di legge per le

prestazioni personali e patrimoniali, è da escludere, del pari, la

lesione della seconda, sotto il profilo del buon andamento, attesa la

non irragionevolezza della denunciata disciplina.