Sentenza n. 45/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 5, n.

3, del decreto del Presidente della Regione siciliana 20 agosto 1960,

n. 3 (approvazione del testo unico delle leggi per l'elezione dei

Consigli comunali nella Regione siciliana), e dell'art. 15, nn. 3 e 6,

del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (testo unico delle leggi per la

composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni

comunali), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 21 ottobre 1974 dalla Corte di cassazione -

sezione I civile - sul ricorso proposto da Catalano Salvatore contro Di

Martino Giuseppe, iscritta al n. 115 del registro ordinanze 1975 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 145 del 4

giugno 1975;

2) ordinanza emessa il 4 febbraio 1975 dal tribunale di Belluno,

sul ricorso proposto da Marta Raffaele ed altri contro Piazza Luigi,

iscritta al n. 124 del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 145 del 4 giugno 1975;

3) ordinanza emessa il 19 maggio 1976 dal tribunale di Frosinone

sul ricorso proposto da Rengo Mario contro Frascaro Antonio, iscritta

al n. 506 del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 218 del 18 agosto 1976.

Visti gli atti di costituzione di Catalano Salvatore, di Rengo

Mario e di Marta Raffaele;

udito nell'udienza pubblica del 24 novembre 1976 il Giudice

relatore Leopoldo Elia;

uditi l'avv. Massimo Severo Giannini, per Catalano, e l'avv.

Piermaria De Cesaris, per Rengo.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Consiglio comunale di Comiso, con delibera del 2 aprile

1973, sulla cui legittimità si pronunziava in senso positivo la

Commissione provinciale di Ragusa con decisione in data 13 aprile 1973,

dichiarava ineleggibili, ai sensi dell'art. 5, n. 3, del d.P.Reg. sic.

20 agosto 1960, n. 3, il dottor Beluardo Carmelo, il dott. Catalano

Salvatore ed il dott. Gaglio Francesco, perché i primi due medici

stipendiati ed il terzo amministratore dell'ospedale Regina Margherita

di Comiso, sovvenzionato dal comune medesimo.

Tale delibera veniva impugnata dal Beluardo e dal Catalano, oltre

che, separatamente, dal Gaglio, i quali contestavano che ricorressero

le condizioni per applicare la norma invocata, non essendo più

riconosciuto ai comuni alcun potere di controllo e vigilanza sugli enti

ospedalieri, dopo la riforma introdotta con legge 12 febbraio 1968, n.

132, e non potendo la fornitura di acqua ed energia elettrica

effettuata dal comune considerarsi, per la esiguità del suo valore in

rapporto alle effettive esigenze funzionali dell'ospedale Regina

Margherita, vera e propria sovvenzione.

Il tribunale di Ragusa, con sentenza in data 18 giugno 1972, pur

riconoscendo la fondatezza dei rilievi contenuti nel primo motivo,

respingeva i ricorsi, ritenendo che la fornitura di cui si tratta

dovesse configurarsi come sovvenzione. Tale sentenza veniva confermata,

il 23 novembre 1973, dalla Corte di appello di Catania, investita della

questione in seguito ad impugnazione del Catalano.

Il Catalano proponeva allora ricorso in Cassazione, deducendo la

falsa applicazione dell'art. 5, n. 3, d.P.Reg.sic. 20 agosto 1960, n.

3, data appunto l'esiguità del contributo ed il suo carattere

meramente simbolico e facoltativo, nonché omessa ed insufficiente

motivazione su di un punto decisivo della controversia. Nelle fasi

precedenti e nel giudizio innanzi alla Corte di cassazione si

costituiva, presentando controricorso, Di Martino Giuseppe, chiamato a

surrogare il Catalano nella funzione di consigliere comunale.

La Corte di cassazione, accogliendo una conforme eccezione del

Catalano, sollevava questione di costituzionalità in ordine alla norma

legislativa di cui si tratta, con riferimento al diritto di accedere

alle cariche elettive in condizione di eguaglianza, riconosciuto a

tutti i cittadini dall'art. 51, primo comma, Costituzione. Rilevava la

Corte di cassazione, dopo aver ampiamente richiamato giurisprudenza in

materia affine del giudice di costituzionalità, che non poteva non

sorgere un serio dubbio, in mancanza di un effettivo conflitto di

interesse, circa il carattere ultroneo, rispetto alle esigenze di non

alterare la libera espressione del voto ed il corretto esercizio della

funzione - che sole possono giustificare un limite al diritto di

accedere alle cariche elettive - della ineleggibilità a consigliere

comunale del medico dipendente degli enti sovvenzionati dal comune

medesimo.

2. - Rengo Mario presentava ricorso innanzi al tribunale di

Frosinone avverso la delibera di convalida della elezione di Frascaro

Antonio a consigliere comunale del Comune di Fiuggi, assumendo che

costui versava in condizioni di ineleggibilità, ai sensi dell'art. 15,

n. 3, d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, a cagione di un suo rapporto di

lavoro-impiego con l'Ente Fiuggi s.p.a., sottoposto alla vigilanza del

Comune.

Il Frascaro, peraltro, con lettera raccomandata spedita il 18

agosto 1975 e con decorrenza 16 agosto 1975, dopo le elezioni, svoltesi

durante i giorni 15-16 giugno 1975, e dopo dunque anche l'accettazione

della candidatura, ma prima della delibera di convalida, adottata il

giorno 19 agosto 1975, rinunziava all'incarico presso il detto Ente

Fiuggi. Si costituiva poi nel procedimento innanzi al tribunale di

Frosinone, presentando controricorso.

Il tribunale di Frosinone, dopo aver assunto le prove necessarie,

ritenuto che in effetti la s.p.a. Fiuggi Terme era sottoposta alla

vigilanza del Comune, ritenuto che il rapporto del Frascaro con l'Ente

Fiuggi, a prescindere dalla sua esatta configurazione e qualificazione

giuridica, fosse riconducibile all'ipotesi che l'art. 15, n. 3, prima

parte, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, prevede come causa di

ineleggibilità, sollevava questione di costituzionalità in ordine a

tale norma per violazione degli artt. 3 e 51, primo comma,

Costituzione. Considerava, infatti, non manifestamente infondato il

dubbio circa la compatibilità con il diritto di accedere alle cariche

elettive e con lo stesso principio di eguaglianza del detto art. 15, n.

3, prima parte, in quanto impone di valutare la causa di

ineleggibilità stabilita nei confronti di coloro che percepiscono uno

stipendio od un salario dal Comune o da Ente dipendente, sovvenzionato

o sottoposto alla vigilanza del Comune, con riguardo ad un momento

anteriore alla convalida della elezione, mentre il conflitto di

interessi (che giustifica tale causa di ineleggibilità) può sorgere

solo con l'esercizio delle funzioni e non prima.

3. - Con ricorso in data 20 dicembre 1974 Marta Raffaele ed altri

impugnavano, innanzi al tribunale di Belluno, la delibera del Consiglio

comunale di Lozzo di Cadore in data 29 novembre 1974 con cui si

convalidava l'elezione a consigliere comunale di Piazza Luigi, avvenuta

il 17-18 novembre 1974. Tale convalida, secondo l'assunto dei

ricorrenti, doveva considerarsi illegittima in quanto il Piazza versava

in situazione di ineleggibilità per lite pendente, ai sensi

dell'articolo 15, n. 6, t.u. 16 maggio 1960, n. 570, avendo impugnato

in data 13 giugno 1973 - innanzi al T.A.R. della Regione veneta -

provvedimento in materia edilizia del detto comune ed essendo il

procedimento così iniziato ancora in corso.

In data 21 e 22 novembre 1974, e dunque prima della convalida,

seppur dopo lo svolgimento delle elezioni, il Piazza aveva peraltro

depositato e notificato atto di rinunzia al giudizio innanzi al T.A.R.

In seguito allora ad un'eccezione del Piazza medesimo, il tribunale di

Belluno sollevava, con ordinanza emessa il 4 febbraio 1975, questione

di costituzionalità dell'art. 15, n. 6, d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570,

per contrasto con il diritto di accedere alle cariche elettive in

condizioni di eguaglianza, riconosciuto a tutti i cittadini dall'art.

51, primo comma, Cost., ritenendo non manifestamente infondato il

dubbio circa la ragionevolezza del determinare il momento di rilevanza

della causa di ineleggibilità di cui si tratta anteriormente alla data

della convalida delle elezioni, anziché a tale data.

4. - Si costituiva in giudizio innanzi a questa Corte il Catalano,

il quale chiedeva sentenza di accoglimento, sviluppando ed ampliando i

motivi di dubbio evidenziati nell'ordinanza di rimessione della Corte

di cassazione.

Si costituiva inoltre Rengo Mario il quale chiedeva si pronunciasse

sentenza di rigetto sulla questione sollevata dal tribunale di

Frosinone; l'ineleggibilità di chi percepisce uno stipendio da ente

sottoposto a vigilanza del Comune sarebbe prevista per evitare indebite

influenze sugli elettori e, dunque, dovrebbe essere valutata con

riferimento al giorno delle elezioni. Si costituiva ancora Marta

Raffaele, il quale chiedeva fosse rigettata l'eccezione di

incostituzionalità sollevata dal tribunale di Belluno. Osservava che,

secondo il costante insegnamento della giurisprudenza, le cause di

ineleggibilità debbono, per esigenze di garanzia degli elettori,

essere valutate con riferimento ad un tempo anteriore alle elezioni.

Essendo pacifico, d'altra parte, che non sono applicabili al caso in

esame le leggi 25 febbraio 1971, n. 67, e 22 maggio 1971 n. 280, le

quali introducono temperamenti al rigore dei principi con riferimento

all'ipotesi di lite tributaria e di situazione sorta indipendentemente

dalla volontà dell'interessato, dovrebbe anche escludersi il ricorrere

delle esigenze che le hanno ispirate.

Nell'udienza di discussione il Catalano ed il Rengo approfondivano

le tesi svolte e ribadivano le conclusioni prese. Considerato in diritto :

Le tre ordinanze in epigrafe hanno un comune motivo ispiratore e

pertanto le cause da esse promosse possono essere riunite e decise con

unica sentenza.

In effetti tutte e tre le ordinanze sollevano il dubbio che le

norme elettorali da esse denunziate in relazione all'art. 51 Cost. (e

per due di esse anche in ordine all'art. 3 Cost.) rientrino in un tipo

di precetti assolutamente simili a quelli dichiarati incostituzionali

in parte qua con la sent.129 del 1975 di questa Corte.

Con quella pronuncia, com'è noto, venne dichiarata

l'illegittimità dell'art. 15, n. 3, del t.u. delle leggi per la

composizione e la elezione degli organi delle amministrazioni comunali

approvato con d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, limitatamente alla parte

in cui considera ineleggibili gli amministratori di enti, istituti o

aziende dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza del Comune,

che siano cessati dalla carica o si siano dimessi prima della convalida

della elezione. Orbene, la ratio di questa pronuncia, evidentemente

ispirata alla esigenza di dare la massima espansione applicativa al

precetto dell'art. 51, primo comma, Cost., compatibilmente con l'altra

primaria esigenza della autenticità della competizione elettorale, non

può non valere anche per i dipendenti (coloro che ricevono uno

stipendio o un salario) degli enti precitati dopo esser stata affermata

per i loro amministratori: ciò comporta che si estenda la

illegittimità alle ipotesi sia del sanitario dipenidente da un

ospedale sovvenzionato da un Comune siciliano (questione sallevata

dalla Cassazione) sia del sanitario che prestava attività medica

presso un ente termale sottoposto alla vigilanza del Comune (questione

proposta dal tribunale di Frosinone). Né vale, a questo fine,

distinguere tra le varie parti dell'art. 15, n.3, del t.u. approvato

con d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, perché, se mai, tra la posizione

degli amministratori di un ente e quella dei suoi dipendenti la seconda

appare certo meno esposta dal punto di vista del corretto svolgimento

delle elezioni armonicamente coordinato con la massima espansione

dell'elettorato passivo (jus aclivae civitatis); mentre resta

impregiudicata la situazione di coloro che, in base al primo precetto

contenuto nell'art. 15, ora richiamato, sono ineleggibili perché

ricevono uno stipendio o salario dal Comune.

Egualmente la ratio della sentenza n. 129 del 1975 deve essere

fatta valere a proposito della ipotesi prevista dall'art. 15, n. 6, del

citato testo unico (ineleggibilità di coloro che hanno lite pendente

col comune), essendo evidente che la preoccupazione del legislatore è

rivolta al possibile conflitto d'interessi e non già al pericolo di

una deformazione del risultato elettorale.

Perciò, in tutti e tre i casi, deve rimanere aperta la facoltà di

rimuovere con scelta tempestiva (e cioè non oltre la convalida della

elezione) talune delle situazioni qualificate dalla legge come cause di

ineleggibilità, quando esse mirino piuttosto a prevenire un conflitto

d'interessi che non a evitare una "captatio benevolentiae" degli

elettori.

Nella ordinanza della Cassazione si procede più oltre e si pone

una seconda questione di legittimità costituzionale, dubitandosi che

sia conforme all'art. 51 Cost. costringere il sanitario ospedaliero,

addetto puramente e semplicemente alle funzioni di diagnosi e cura dei

malati, a scegliere tra la carica di consigliere comunale e la

continuazione della sua attività in un ospedale sovvenzionato dal

Comune, sa pure consentendogli lo spatium deliberandi che precede la

convalida. La questione, sostenuta anche da considerazioni che si

rifanno alla recente normativa sulla organizzazione degli ospedali, non

è fondata giacché non è dato escludere un potenziale conflitto di

interesse.

D'altronde, il problema non potrebbe essere affrontato soltanto nei

confronti del personale sanitario, poiché, per non incorrere in altre

deprecabili disparità di trattamento, andrebbero riconsiderate tutte

le situazioni oggi unificate nella categoria di "coloro che ricevono

uno stipendio o un salario" dagli enti precitati. In altre parole,

spetta certamente alla prudente discrezionalità del legislatore

operare le necessarie distinzioni in un ambito che eccede le

situazioni, pur degne della massima considerazione, del personale

ospedaliero: eliminando ciò che di incongruo, rispetto anche a

possibili conflitti di interesse, resta a tutt'oggi nella disciplina

dell'elettorato passivo in sede locale.