Sentenza n. 45/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 85,

106, 108, 118, 121 e 122 del R.D. 30 dicembre 1923, n. 3269, che

approva la legge sul registro; degli artt. 1 e 3 del R.D. 13 gennaio

1936, n. 2313; dell'art. 7 del R.D. 15 novembre 1937, n. 1924, all. B;

dell'art. 2 della legge 3 dicembre 1942, n. 1548, contenente norme

relative al bollo o alla registrazione degli atti e documenti prodotti

dalle parti nei procedimenti civili, promossi con le seguenti

ordinanze:

1) 5 dicembre 1961 del Pretore di Firenze nel procedimento civile

promosso da Agostini Luciano contro Malquori Ugo, iscritta al n. 9 del

Registro ordinanze 1962 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 51 del 24 febbraio 1962;

2) 9 maggio 1962 del Pretore di Cuneo nel procedimento civile

promosso da Aimar Bartolomeo contro Lamberto Giuseppe, iscritta al n.

112 del Registro ordinanze 1962 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 164 del 30 giugno 1962.

Visti l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e gli atti di costituzione in giudizio di Agostini Luciano e

di Malquori Ugo;

udita nell'udienza pubblica del 23 gennaio 1963 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Pretore di Firenze, con ordinanza 5 dicembre 1961,

denunziava a questa Corte l'illegittimità costituzionale degli

articoli 106, 108, 118, comma primo, nn. 2 e 3, comma secondo e comma

terzo del R.D. 30 dicembre 1923, n. 3269, che approva la legge sul

registro (modificati con il R.D. 13 gennaio 1936, n. 2313, e con l'art.

7 del R.D. 15 novembre 1937, n. 1924, all. B) e dell'art. 2 della legge

3 dicembre 1942, n. 1548, contenente norme relative al bollo e alla

registrazione degli atti e documenti prodotti dalle parti nei

procedimenti civili.

Analogamente provvedeva il Pretore di Cuneo, con ordinanza 9 maggio

1962, riguardo agli artt. 85, 106, 108, 118, 121 e 122 della citata

legge sul registro, agli artt. 1 e 3 del predetto R.D. 13 gennaio 1936,

n. 2312 (rectius: n. 2313), all'art. 7 del ricordato R.D. 15 novembre

1937, n. 1924, all. B, e all'art. 2 della già richiamata legge 3

dicembre 1942, n. 1548.

Il Pretore di Firenze rilevava che il sistema risultante dalle

leggi considerate nella sua ordinanza, imponendo al giudice di

esaminare gli atti e i documenti prodotti soltanto dopo che si è

assolto all'obbligazione fiscale connessa alla registrazione, non solo

subordina il diritto di difesa al soddisfacimento di esigenze

completamente estranee alla tutela giurisdizionale, ma compromette la

realizzazione di questa tutela, e crea disuguaglianze fra cittadini, in

dipendenza della diversa possibilità economica di far fronte alle

obbligazioni fiscali.

Anche il Pretore di Cuneo affermava il concetto che le disposizioni

della legge sull'imposta di registro indicate nella sua ordinanza

formano ostacolo e limite alla tutela giurisdizionale; rilevava

altresì che l'interesse fiscale non trova garanzia poziore rispetto al

diritto a quella tutela.

2. - Le ordinanze suddette sono state rispettivamente notificate in

data 18 dicembre 1961 e 25 maggio 1962, comunicate in data 9 dicembre

1961 e 18 maggio 1962 e pubblicate nelle (gazzette Ufficiali della

Repubblica n. 51 del 24 febbraio 1962 e n. 164 del 30 giugno 1962.

Nel procedimento promosso dal Pretore di Firenze si sono costituiti

Malquori Ugo e Agostini Luciano. intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri. Sono state presentate deduzioni e memorie.

3. - Il Presidente del Consiglio obietta che le norme sulle quali

verte il dubbio posto alla Corte costituzionale istituiscono

obbligazioni accessorie a quella di imposta e quindi di essenza

identica alla natura dell'obbligazione principale. Si riferiscono ad

obblighi che il contribuente avrebbe dovuto soddisfare prima

dell'instaurazione del giudizio; e l'adempimento dei medesimi non

costituisce un presupposto sostanziale dell'azione, bensì è requisito

per l'esercizio dell'attività giurisdizionale. L'inosservanza non

produce l'improcedibilità della domanda e nemmeno la negazione della

tutela giurisdizionale, o un difetto di giurisdizione, come nel caso

del solve et repete; né vi è nullità del procedimento o della

sentenza se il giudice viola il divieto, accadendo soltanto che egli

soggiace alla sanzione prevista dalla legge. La sospensione

processuale, che il divieto determina, si aggiunge a quelle previste

nell'art. 295 del Cod. proc. civile, con la sola differenza che

l'istanza giudiziaria può essere validamente riproposta anche dopo il

decorso del termine di cui all'art. 297 dello stesso Codice; né l'art.

24 della Costituzione esclude che la tutela giurisdizionale possa

subordinarsi a modalità e limitazioni che concernono l'esercizio

concreto della facoltà di agire e di difendersi in giudizio, in

correlazione alla disciplina che si vuol dare al singolo rapporto o

alla particolare materia. Non può apparire nemmeno illogico che la

legge chiami a collaborare all'accertamento del tributo alcune

categorie di persone che svolgono attività aventi relazione con gli

elementi di fatto ai quali si ricollega la nascita del rapporto

tributario, allo scopo di agevolare l'accertamento del tributo ed

evitarne l'evasione.

La registrazione dei contratti scritti e la denuncia di alcuni

contratti verbali non sono previste esclusivamente per fini fiscali. La

registrazione accerta la legale esistenza degli atti ed imprime alle

scritture la data certa di fronte ai terzi, e la mancanza di

registrazione non toglie all'atto efficacia probatoria fra le parti.

L'atto non registrato ha una inefficacia soltanto esterna, che è di

carattere sostanziale; e discende certamente da questa inefficacia il

divieto della cui illegittimità costituzionale la Corte è chiamata a

giudicare, che, riguardando tutti coloro che la legge prevede possano

venire in contatto con l'atto, concerne ogni sfera in cui questo può

farsi valere, non semplicemente la sfera processuale. La quale viene

incisa, come riflesso o conseguenza di una inefficacia di ordine

generale, non per una preclusione alla tutela giurisdizionale, che può

conseguirsi ugualmente se la parte, ad esempio, deferisca un

giuramento, o se la controparte riconosca la pretesa, o se il giudice

riconosca fondata una eccezione di decadenza o di prescrizione, oppure

ritenga che alla base dei suoi provvedimenti non debba porsi

esclusivamente l'atto registrato, ma sul terreno della prova, perché

il divieto riguarda soltanto l'atto necessario ai fini della sentenza,

e restringe il modo di formazione del convincimento del giudice, al

pari delle norme che pongono limiti di valore all'ammissibilità della

prova testimoniale o esigono per un atto la forma pubblica.

Quanto all'assunto della violazione del principio di eguaglianza,

il Presidente del Consiglio obietta che l'imposta di registro riguarda

rapporti che rivelano di per se stessi una capacità contributiva, e

quindi praticamente non si riflette su cittadini non abbienti; per

costoro, del resto, v'è la possibilità dell'ammissione al beneficio

del gratuito patrocinio, che consente la prenotazione a debito anche

delle imposte di registro e di bollo.

4. - Il Malquori nega che l'amministrazione della giustizia possa

venire subordinata all'esazione di un tributo non riflettente di

necessità lo svolgimento del processo; del quale la parte potrebbe

anche non essere debitrice, o al cui pagamento questa potrebbe non

essere in condizioni economiche di provvedere, fors'anche in

conseguenza del torto subito. Nega altresì che al magistrato e ai

patroni si possa proibire, con la minaccia di sanzioni pecuniarie, di

tener conto di prove giuridicamente valide, nel caso che non fosse

soddisfatta la relativa imposta di registro; si favorirebbe con ciò

una soluzione ingiusta delle contese e ne resterebbe danneggiato anche

il fisco, il quale, mediante il divieto di produrre il documento,

sostanzialmente si priva di ogni possibilità di perseguire gli

evasori, ed invece mediante l'eliminazione del divieto, potrebbe meglio

difendersi dall'evasione, essendo la parte indotta a produrre documenti

non registrati dalla persuasione che il relativo onere fiscale

ricadrebbe sul soccombente. Il Malquori osserva inoltre che il divieto

di cui si tratta favorisce le inadempienze contrattuali, suggerite

proprio dalla convinzione che la controparte non può chiedere

l'accertamento dell'obbligazione, essendo nell'impossibilità economica

di registrare il documento che ne dimostra l'assunzione; rileva che il

divieto colpisce anche colui il quale, pur intendendo valersi del

documento, non è debitore della imposta (che è il caso della

controversia in cui è parte il Malquori), e agevola la possibilità di

dare al rapporto controverso un'impostazione giuridica diversa da

quella che potrebbe ricevere a seguito dell'esibizione del documento.

Le norme denunciate, condizionando l'attività giurisdizionale alle

esigenze della pubblica Amministrazione, contrastano con il principio

fondamentale dell'assoluta superiorità ed indipendenza della

giustizia, ed elevano i giudici e gli avvocati ad agenti fiscali, con

piena mortificazione della funzione giurisdizionale e di quella

defensionale. A parte l'osservare che quelle norme restringono il

diritto della difesa, è certo che, se pure, in linea teorica, esse non

escludono la validità di un procedimento condotto ed esaurito sulla

base di documenti non registrati, resta sempre il fatto che, imponendo

la sospensione del processo, creano un effetto pratico di

improcedibilità, se la parte che è tenuta al pagamento del tributo è

in uno stato di inferiorità economica. L'Agostini rileva che il

Pretore di Firenze non ha dimostrato la necessità del documento non

registrato ai fini della sua decisione; e nel merito si richiama alla

legge sul gratuito patrocinio che consente la prenotazione a debito

delle imposte di registro.

5. - All'udienza del 23 gennaio 1963 il Presidente del Consiglio

dei Ministri ha ribadito il proprio punto di vista. Considerato in diritto :

1. - I due procedimenti possono essere riuniti, vertendo entrambi

su una stessa questione di legittimità costituzionale.

2. - Per quanto concerne la censura mossa al giudizio di rilevanza

compiuto dal Pretore di Firenze, si osserva che la ordinanza di questo

Pretore afferma esplicitamente che, ai fini della decisione conclusiva

della causa, non si potrebbe prescindere dal prendere in esame la

scrittura privata 15 giugno 1959, posta dal convenuto a sostegno delle

sue difese, esibita in copia fotografica e soggetta a registrazione.

Questa motivazione giustifica sufficientemente il carattere

determinante della questione di legittimità costituzionale sul

giudizio di merito, implicando un giudizio di irrilevanza di ogni altra

ragione contraria.

3. - Non è esatto che gli obblighi e gli oneri posti dalle norme

denunciate impediscono la tutela giurisdizionale del diritto fondato su

una scrittura non registrata. Non ottemperando all'obbligo di

registrazione, la parte dispone della funzione probatoria documentale

che la scrittura era chiamata a svolgere, sulla base di una valutazione

di convenienza compiuta come in ogni caso in cui la legge assoggetta ad

oneri l'esercizio di un diritto. Le norme operano, non sull'azione, ma

sulla disponibilità dei mezzi probatori; e, nel caso in cui la

scrittura è richiesta ad substantiam, agiscono sulla disponibilità

della situazione sostanziale.

L'alternativa cui costringe la legge sul registro si spiega a

tutela dell'interesse generale alla riscossione dei tributi, che è

condizione di vita per la comunità, perché rende possibile il

regolare funzionamento dei servizi statali. Tale interesse è protetto

dalla Costituzione (art. 53) sullo stesso piano di ogni diritto

individuale; tanto vero che le sue esigenze vanno soddisfatte anche nel

conflitto con quello all'inviolabilità del domicilio (art. 14, comma

terzo), non meno resistente e fondamentale.

La Costituzione non garantisce a tutti l'esercizio gratuito della

tutela giurisdizionale, e non vieta di imporre prestazioni fiscali in

stretta e razionale correlazione con il processo; sia che esse

configurino vere e proprie tasse giudiziarie, sia che abbiano riguardo

all'uso di documenti necessari alla pronunzia finale dei giudici. Le

proibizioni che ne derivano secondo la legge sul registro intendono

stimolare l'adempimento agli obblighi che questa determina; e non hanno

alcun nesso con la regola del solve et repete, che la Corte ha ripetute

volte dichiarato impeditiva della tutela giuridisdizionale.

Codesta regola assoggettava al pagamento del tributo che era

oggetto dell'azione giudiziaria e quindi obbligava ad un pagamento che,

essendo anticipato sull'accertamento dell'obbligo, avrebbe potuto poi

risultare non dovuto: il solve et repete operava, pertanto, proprio

quando si invocava la tutela del giudice per resistere alla pretesa

alla quale doveva riferirsi il pagamento. La legge sul registro,

invece, costringe a sospendere il processo, nel corso del quale è

stata dedotta la scrittura non registrata, soltanto quando il giudice

ha accertato che essa era od è soggetta alla registrazione e, a

garanzia della immediata correlazione fra l'obbligo fiscale e la

domanda o l'eccezione, quando ha constatato che su quella scrittura si

fonda l'una o l'altra

4. - A sostegno dell'assunto dell'illegittimità delle norme

denunciate, mal si oppone che esse non consentono ai non abbienti di

invocare la tutela giurisdizionale del diritto o dell'eccezione fondata

su scritture non registrate, in dispregio dell'art. 24, comma terzo,

della Costituzione.

A non voler rilevare che la legge sul gratuito patrocinio (art. 42,

n. 2) consente di registrare a debito le scritture soggette alla

relativa formalità in caso d'uso, è irrazionale che, sotto il

pretesto del rispetto del principio di eguaglianza, si consenta alla

parte di trarre vantaggio dalla sua condizione patrimoniale attuale per

continuare a sottrarsi all'adempimento di un'obbligazione che si

sarebbe dovuta soddisfare già prima del giudizio: il prin cipio di

eguaglianza non è cioè invocabile per legittimare la persistenza in

una situazione di illecito di chi assume di non essere in grado di

rimuoverla.

Come bene osserva l'Avvocatura dello Stato, l'imponibile risultante

dall'atto soggetto a registrazione rivela una concreta capacità

contributiva dell'obbligato al tempo in cui l'atto fu formato; e la

modificazione successiva di tale capacità non è invocabile a motivo

di esonero dall'obbligo fiscale.

5. - Sono estranei al problema di legittimità costituzionale delle

norme in esame tutti gli altri assunti proposti dalle ordinanze di

rimessione e dalla parte comparsa: che le norme stesse riducono il

giudice e il difensore ad organi di accertamento tributario, che dal

sistema della legge sul registro risulterebbe un vantaggio per il

litigante di malafede, che sia possibile salvaguardare altrimenti il

credito fiscale, che sia inefficace il mezzo adoperato dalla legge per

evitare l'evasione e via dicendo. Si denunciano, infatti, con tali

rilievi soltanto inconvenienti o un uso non idoneo della

discrezionalità legislativa; e la Corte può perciò astenersi dal

discutere.