Sentenza n. 432/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 33,

della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione

della finanza pubblica), promosso con ordinanza emessa il 28 ottobre

1996 dal pretore di Genova nel procedimento civile vertente tra Mirco

Bartolomei e l'Università degli studi di Genova, iscritta al n.

1318 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 51, prima serie speciale, dell'anno

1996;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 15 ottobre 1997 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti.

Ritenuto in fatto

1. - Un medico-chirurgo, iscritto ad una scuola di specializzazione

presso l'Università degli studi di Genova, ha adito il pretore di

detta città, in funzione di giudice del lavoro, al fine di ottenere

l'accertamento del proprio diritto all'incremento dell'importo della

borsa di studio, nella misura del tasso programmato di inflazione, ai

sensi dell'art. 6 del d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257.

Il pretore, con ordinanza del 28 ottobre 1996, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 33, della

legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della

finanza pubblica), in riferimento agli artt. 3, 101, 102 e 104 della

Costituzione, limitatamente alla parte in cui la norma stabilisce che

"le disposizioni di cui all'art. 7, commi 5 e 6, del d.-l. 19

settembre 1992, n. 384, convertito, con modificazioni, dalla legge 14

novembre 1992, n. 438, prorogate per il triennio 1994-1996 dall'art.

3, comma 36, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, vanno interpretate

nel senso che tra le indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti

di qualsiasi genere, da corrispondere nella misura prevista per il

1992, sono comprese le borse di studio di cui all'art. 6 del decreto

legislativo 8 agosto 1991, n. 257".

1.2. - Il rimettente, pregiudizialmente, afferma la propria

competenza quale giudice del lavoro, ritenendo che il rapporto fra i

medici specializzandi e le rispettive scuole di formazione vada

qualificato come rapporto di lavoro para-subordinato, in quanto le

somme corrisposte sub specie di borsa di studio assolvono anche la

funzione di remunerare le prestazioni lavorative. Inoltre, il

rapporto neppure è assimilabile a quello dei medici tirocinanti,

dato che solo gli specializzandi sono sostanzialmente inseriti

nell'organizzazione sanitaria gestita dalle cliniche universitarie.

Dunque, a suo avviso, non sono richiamabili le argomentazioni che,

per i tirocinanti, fanno escludere la competenza del giudice del

lavoro.

1.3. - Il pretore, nel merito, premette una sintesi del quadro

normativo nel quale si inserisce la disposizione censurata. In

particolare espone che l'art. 6 del d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257, in

attuazione della direttiva CEE n. 82/1976 del 26 gennaio 1982,

prescrittiva del principio che l'attività di formazione dei medici

specializzandi debba formare "oggetto di una adeguata rimunerazione",

ha stabilito sia loro corrisposta una borsa di studio, il cui importo

è annualmente incrementato, a far data dal 1992, nella misura "del

tasso programmato d'inflazione".

L'art. 7, comma 5, d.-l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito

nella legge 14 novembre 1992, n. 438 ha, successivamente, dettato che

"tutte le indennità, compensi gratifiche ed emolumenti di qualsiasi

genere, comprensivi per disposizioni di legge ... di una quota di

indennità integrativa speciale ... o dell'indennità di contingenza

prevista per il settore privato, o che siano, comunque, rivalutabili

in relazione alla variazione del costo della vita, sono corrisposti

per l'anno 1993 nella stessa misura dell'anno 1992". L'art. 3, comma

36, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, ha esteso l'applicabilità

di detta norma al triennio 1994-1996. L'art. 1, comma 33, della legge

28 dicembre 1995, n. 549, ha, infine, disposto che le norme dell'art.

7, commi 5 e 6 e del decreto-legge n. 384 del 1992 "vanno

interpretate nel senso che tra le indennità, compensi, gratifiche ed

emolumenti di qualsiasi genere, da corrispondere nella misura

prevista per il 1992, sono comprese le borse di studio di cui

all'art. 6 del d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257, ossia quelle erogate ai

medici specializzandi.

1.4. - Il rimettente dubita che tale ultima norma violi gli artt.

3, 101, 102 e 104 della Costituzione. La disposizione, a suo avviso,

non ha natura interpretativa, bensì carattere innovativo ed

efficacia retroattiva, dato che rende applicabile ad un rapporto di

natura privatistica, qual è quello che lega i medici specializzandi

all'Università, una disciplina che concerne il rapporto di pubblico

impiego. La deroga del canone di irretroattività della legge non è

peraltro giustificata da congrue ragioni, in quanto tale non può

ritenersi quella di esonerare le Università dall'obbligo di pagare

quanto dovuto in virtù delle norme anteriori, tanto più perché

stabilita allorquando "si era consolidato (o si stava consolidando)

un orientamento giurisprudenziale favorevole ai ricorrenti, così da

rivelare che sua unica finalità è quella "di incidere sui numerosi

giudizi in corso", con conseguenziale lesione degli artt.101, 102 e

104 della Costituzione.

1.5. - L'applicazione retroattiva di una norma concernente il

rapporto di pubblico impiego anche ad un rapporto di natura

privatistica, prosegue il giudice a quo fa sì che,

irragionevolmente, i medici specializzandi, tra tutti coloro che

abbiano concluso con la pubblica amministrazione un rapporto di tale

natura, siano i soli ai quali è applicabile una disposizione

finalizzata al "contenimento della spesa pubblica nel settore del

pubblico impiego, in violazione dell'art. 3 della Costituzione.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, intervenuto in

giudizio con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, ha

eccepito l'inammissibilità della questione, a cagione

dell'incompetenza del pretore rimettente quale giudice del lavoro,

richiamando a conforto l'orientamento della Corte di cassazione, che

esclude la qualificazione del rapporto medici

specializzandi-Università come di lavoro para-subordinato.

Un'ulteriore causa di inammissibilità è, inoltre, indicata nella

genericità dell'eccepita violazione dell'art. 3 della Costituzione,

derivante dalla mancata identificazione del tertium comparationis.

2.1. - Nel merito, l'Avvocatura dello Stato deduce la manifesta

infondatezza della questione, osservando che la norma denunciata

esplica la finalità insita nell'art. 7, comma 5, del decreto-legge

n. 384 del 1992, di estendere il blocco della spesa pubblica a tutti

gli emolumenti attribuiti sotto qualsiasi forma ai medici ed ha,

quindi, indubbio carattere interpretativo. Inoltre, aggiunge il

resistente, difetta ogni elemento per ipotizzare che l'intento del

legislatore sia stato quello di interferire sui giudizi in corso, non

predicabile in riferimento al caso in esame, nel quale il dubbio

sull'interpretazione della disciplina applicabile "era alimentato da

una giurisprudenza palesemente fuorviante rispetto al significato che

è poi stato ribadito in sede di interpretazione autentica".

3. - Le parti del processo principale non si sono costituite nel

giudizio innanzi alla Corte. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata

dall'ordinanza indicata in epigrafe ha ad oggetto l'art. 1, comma 33

della legge 28 dicembre 1995, n. 549, nella parte in cui stabilisce

che le disposizioni di cui all'art. 7, commi 5 e 6, del d.-l. 19

settembre 1992, n. 384, convertito nella legge 14 novembre 1992, n.

438, "vanno interpretate nel senso che tra le indennità, compensi,

gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere, da corrispondere nella

misura prevista per il 1992, sono comprese le borse di studio di cui

all'art. 6 del d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257", in riferimento agli

artt. 3, 101, 102 e 104 della Costituzione.

Secondo il giudice rimettente, la norma, assertivamente

interpretativa, sarebbe sostanzialmente innovativa della disciplina

dell'importo delle borse di studio dei medici specializzandi, recata

dall'art. 6 del decreto legislativo n. 257 del 1991. La disposizione

denunciata, infatti, stabilendo, con efficacia retroattiva, il

"blocco" dell'incremento dell'importo delle borse di studio nella

misura del tasso programmato d'inflazione, in mancanza di ogni

ragionevole giustificazione, e quando si era "ormai consolidato (o si

stava consolidando) un orientamento giurisprudenziale favorevole" al

riconoscimento del relativo diritto, avrebbe il solo scopo di

interferire nell'esercizio della funzione giurisdizionale, violando

così gli artt. 101, 102 e 104 della Costituzione.

Inoltre, secondo il giudice a quo la stessa disposizione violerebbe

anche l'art. 3 della Costituzione, in quanto irragionevolmente

stabilisce nei confronti dei medici specializzandi, unici tra tutti i

soggetti legati alla pubblica amministrazione da un rapporto iure

privatorum una norma finalizzata al "contenimento della spesa

pubblica nel settore del pubblico impiego".

2. - In via preliminare, va respinta l'eccezione di

inammissibilità sollevata dall'Avvocatura dello Stato sulla

considerazione - fondata su un consolidato indirizzo

giurisprudenziale - che il pretore rimettente non sarebbe competente,

quale giudice del lavoro, a decidere la controversia oggetto del

giudizio a quo poiché il rapporto tra medici specializzandi ed

Università non è inquadrabile in nessuna delle ipotesi previste

dall'art. 409 del codice di procedura civile.

In proposito, occorre ricordare che, secondo il costante

orientamento di questa Corte, il difetto di giurisdizione o di

competenza del giudice rimettente rende inammissibile la questione,

qualora appaia macroscopico ed emerga ictu oculi (ex plurimis:

ordinanze n. 167 del 1997 e n. 348 del 1995). Questa circostanza non

si verifica però nel caso in esame, in cui, per di più, il pretore

rimettente ha espressamente affermato la propria competenza,

svolgendo argomentazioni interpretative sia dell'attività dei medici

specializzandi, sia del loro rapporto con le Università, che

appaiono non implausibili e non palesemente arbitrarie. Tanto quindi

basta per respingere la proposta eccezione di inammissibilità

(sentenza n. 163 del 1993).

3. - Nel merito, la questione non è fondata.

Secondo il giudice a quo, la norma impugnata non può dirsi

interpretativa, bensì soltanto retroattivamente innovativa rispetto

alla precedente disciplina, in quanto emanata con l'unica intenzione

di incidere sui giudizi in corso e, per di più, priva di quei

requisiti di ragionevolezza, che soli potrebbero giustificare la

deroga al principio di irretroattività della legge.

In proposito va premesso che non è necessario verificare se la

disposizione censurata abbia carattere interpretativo, oppure, come

ritiene il giudice rimettente, sia una norma puramente innovativa con

efficacia retroattiva. Tanto nel caso della norma propriamente

interpretativa, quanto in quello della norma semplicemente

retroattiva, infatti, questa Corte ha già precisato che la legge

rimane pur sempre soggetta al controllo di conformità rispetto al

canone generale di ragionevolezza, che assume pertanto in materia un

valore particolarmente stringente, in quanto riferito alla certezza

dei rapporti preteriti, nonché al legittimo affidamento dei soggetti

interessati (sentenze n. 6 del 1994, n. 402 del 1993, n. 440 del

1992).

Ciò premesso, si deve ricordare che il divieto di retroattività

della legge non è stato elevato a dignità costituzionale, se si

eccettua la previsione dell'art. 25 della Costituzione, limitatamente

alla legge penale (ex plurimis: sentenze n. 153 del 1994, n. 283 del

1993). Pertanto, secondo la giurisprudenza costituzionale, il

legislatore ordinario può, nel rispetto di tale limite, emanare

norme retroattive, purché trovino adeguata giustificazione sul piano

della ragionevolezza e non si pongano in contrasto con altri valori

ed interessi costituzionalmente protetti, così da non incidere

arbitrariamente sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi

precedenti (sentenze n. 6 del 1994 e n. 822 del 1988). Se queste

condizioni sono osservate, la retroattività, di per sé sola, non

può ritenersi elemento idoneo ad integrare un vizio della legge,

neppure in riferimento all'ipotesi particolare di incidenza su

diritti di natura economica (sentenza n. 385 del 1994).

In questo quadro giurisprudenziale va dunque esaminata la proposta

questione di costituzionalità.

4. - Non può essere accolto il profilo di illegittimità della

norma impugnata, basato sul rilievo che essa sarebbe finalizzata a

porre rimedio ad una scelta interpretativa della giurisprudenza

difforme dalla linea di politica del diritto perseguita dal

legislatore. La funzione giurisdizionale invero non può dirsi

violata per il solo fatto dell'intervento legislativo, perché il

legislatore non tocca la potestà di giudicare, quando, come nella

specie, si muove sul piano generale ed astratto delle fonti e

costruisce il modello normativo, cui la decisione giudiziale deve

riferirsi (sentenze n. 397 del 1994, n. 402 del 1993). E poiché,

anche nel caso in questione, il legislatore ha agito sul piano delle

fonti, delimitando la fattispecie normativa presupposto della

potestas iudicandi senza ingerirsi nella specifica risoluzione delle

concrete fattispecie in giudizio, la dedotta interferenza sul potere

giurisdizionale non appare - tanto più non sussistendo

giurisprudenza consolidata in materia lesiva - della divisione dei

poteri, e dunque non risultano violati, sotto questo profilo, gli

artt. 101, 102 e 104 della Costituzione.

5. - Neppure la censura di irragionevolezza della norma impugnata

appare fondata.

Si deve infatti osservare che l'ordinanza di rinvio, pur

denunciando il carattere discriminatorio della norma impugnata, non

specifica in alcuna maniera quali sarebbero gli altri soggetti che

hanno con l'Università un rapporto iure privatorum rispetto ai quali

i medici specializzandi sarebbero gli unici a vedersi applicare una

disciplina restrittiva, dettata per il comparto del pubblico impiego.

In questo modo il giudice a quo si sottrae all'onere (sentenza n.

46 del 1993) di individuare e precisare il tertium comparationis, dal

cui confronto dovrebbe derivare l'asserita palese discriminazione.

L'identificazione del termine di riferimento comparativo è invece

tanto più indefettibile in questa fattispecie, quanto più si

considerino, da un lato, la peculiarità della posizione dei medici

specializzandi e, dall'altro lato, la particolarità di quel periodo

temporale in cui appare generalizzata la eliminazione di ogni altro

analogo meccanismo di adeguamento automatico degli emolumenti al

costo della vita.

La norma impugnata, invero, non persegue affatto l'intento di

discriminare irragionevolmente i medici ammessi alle scuole di

specializzazione, ma, in una logica di bilanciamento con le

fondamentali scelte di politica economica (sentenza n. 245 del 1997)

e, inserendosi in un più ampio complesso di norme ispirate alla

stessa ratio, adegua la loro situazione ad un diverso principio,

generalizzatosi tanto nel settore privato, quanto in quello pubblico.

Si tratta del principio secondo il quale la difesa dall'aumento del

costo della vita è da affidarsi precipuamente alle dinamiche

contrattuali, in particolar modo alla contrattazione collettiva,

piuttosto che a strumenti legislativi di adeguamento automatico.

Sotto questo profilo, va rilevato che la legislazione vigente prevede

per i medici specializzandi, pur nella peculiarità della loro

posizione, un meccanismo di collegamento dell'importo delle borse di

studio ai miglioramenti stipendiali del personale medico dipendente

dal Servizio sanitario nazionale (art. 6 del d.P.R. 8 agosto 1991,

n. 257). Pertanto la disposizione censurata, escludendo per le

predette borse di studio, in via eccezionale e per un ristretto arco

temporale, l'incremento automatico del tasso di inflazione, non

appare affatto irragionevole o discriminatoria, ma invece si

inserisce in un ampio complesso di norme che perseguono, anche nel

settore della sanità, il fine di impedire, per lo stesso periodo di

tempo, tutti gli incrementi retributivi conseguenziali ad automatismi

stipendiali.