Sentenza n. 429/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 6,

ultimo periodo, limitatamente alle parole "o gruppi di liste

collegate", della legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del

sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del

consiglio provinciale), promosso con ordinanza emessa il 6 maggio

1994 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Licia Rita

Morsolin contro Gian Giuseppe Tomarelli ed altro, iscritta al n. 699

del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 49, prima serie speciale, dell'anno 1994;

Visto l'atto di costituzione di Licia Rita Morsolin nonché l'atto

di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 luglio 1995 il Giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Uditi l'avvocato Luigi Genovese per Licia Rita Morsolin e

l'avvocato dello Stato Enrico Arena per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 6 maggio 1994 nel corso di un

procedimento di impugnazione della proclamazione degli eletti al

consiglio comunale di Monfalcone in esito all'elezione svoltasi nei

giorni 6 e 20 giugno 1993, il Consiglio di Stato ha sollevato, in

riferimento agli artt. 1, secondo comma, 48, secondo comma, 49 e 51,

primo comma, della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 7, comma 6, ultimo periodo, della legge 25

marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del sindaco, del presidente della

provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale), nella

parte in cui, con le parole "o gruppi di liste collegate", prevede

che per l'assegnazione dei seggi del consiglio comunale si tenga

conto del collegamento tra liste anche con un candidato alla carica

di sindaco risultato non eletto.

La disposizione denunciata, nel contesto della disciplina

dell'elezione del consiglio comunale nei comuni con popolazione

superiore a 15.000 abitanti, prevede che non meno del 60 per cento

dei seggi sia assegnato alla lista o al gruppo di liste collegate al

candidato che, ottenuta al primo o al secondo turno di votazioni la

maggioranza dei voti, sia stato eletto sindaco. Analogo riferimento a

liste o gruppi di liste collegate è enunciato per la ripartizione

dei restanti seggi, da attribuire alla minoranza. Questo comporta che

anche le liste collegate con un candidato non eletto alla carica di

sindaco si considerano come una sola ai fini della determinazione dei

seggi da attribuire, salva la successiva ripartizione tra queste

liste dei seggi ad esse complessivamente assegnati.

Il giudice rimettente dubita che tale criterio di ripartizione dei

seggi sia in contrasto con il principio di eguaglianza del voto (art.

48, secondo comma, della Costituzione), che non solo vieterebbe di

attribuire un diverso peso al voto in base a qualità personali

dell'elettore, ma comporterebbe anche che, nel rispetto del principio

di maggioranza, ritenuto coincidente con quello di sovranità

popolare (art. 1, secondo comma, della Costituzione), sia eletto chi

ha più voti. L'eguaglianza del voto si atteggerebbe come principio

di proporzionalità tra due grandezze misurabili, tale che alla

variazione della prima corrisponda una variazione dell'altra. Nei

sistemi elettorali la proporzionalità consisterebbe nel far

corrispondere, sia pure in modo necessariamente approssimato, una

unità dell'organo da eleggere ad ogni insieme di voti, pari al

quoziente tra il numero delle unità del corpo elettorale che li ha

espressi ed il numero dei rappresentanti da eleggere.

Il giudice rimettente ritiene che non vengano in discussione le

"differenze di peso" dei singoli voti, dovute alle approssimazioni

inevitabili in qualsiasi sistema proporzionale, basato sul voto di

lista. Né è posta in dubbio la legittimità dei sistemi elettorali

maggioritari, nei quali il principio di eguaglianza del voto si fonde

con il principio di maggioranza, sicché viene eletto il candidato

che ha ottenuto la maggioranza, relativa o qualificata, dei voti.

L'ordinanza di rimessione non pone neanche in discussione la

legittimità di un premio di maggioranza a favore della lista che ha

riportato la maggioranza, relativa o qualificata, dei voti, per

assicurare la stabilità di azione dell'organo elettivo.

L'attribuzione di seggi, più che proporzionale, alla lista di

maggioranza manterrebbe identità di segno: la lista che ottiene un

maggior numero di seggi rispetto ad un'altra ha sempre riportato un

maggior numero di voti. In questo senso opererebbe il premio di

maggioranza, previsto dall'art. 7 della legge n. 81 del 1993 a favore

delle liste, unitariamente considerate, che si sono collegate con il

candidato che viene eletto sindaco, al quale viene garantita una

stabile maggioranza nel consiglio comunale.

Diversa, ad avviso del giudice rimettente, è la situazione per le

liste collegate a candidati alla carica di sindaco, risultati non

eletti. La disposizione denunciata, inserita in un sistema che rimane

proporzionale a liste concorrenti, consente ad una lista che ha

riportato meno voti di ottenere più seggi per effetto del

collegamento con altre liste, senza che questo risultato dipenda

dalle inevitabili approssimazioni del sistema elettorale o

corrisponda ad una specifica finalità, quale quella di assicurare

una stabile maggioranza o di evitare l'eccessivo frazionamento nella

composizione dell'organo. Nel caso esaminato dal giudice rimettente

il numero di partiti presenti in consiglio comunale resterebbe sempre

lo stesso, ma potrebbe mutare il destinatario di uno dei seggi, che

è stato attribuito ad un partito per effetto del collegamento tra

liste rimaste in minoranza, mentre sarebbe assegnato ad un altro

partito se non si tenesse conto del collegamento.

Il dubbio di legittimità costituzionale viene prospettato anche

in relazione al diritto di tutti i cittadini di accedere alle cariche

elettive in condizioni di eguaglianza (art. 51, primo comma, della

Costituzione); diritto che costituirebbe il risvolto dei principi di

maggioranza e di eguaglianza del voto. Secondo il giudice rimettente,

il pari trattamento dei candidati potrebbe essere limitato solo per

realizzare interessi costituzionali fondamentali e generali, sempre

che la diversità di trattamento si ispiri a criteri di razionalità.

Viene anche denunciato il contrasto con l'art. 49 della

Costituzione, desumendo da questa disposizione una regola di pari

trattamento delle liste elettorali e considerando queste come i

partiti politici nel momento elettorale.

La questione di legittimità costituzionale è ritenuta rilevante

nel giudizio principale in quanto, attribuiti 12 seggi (pari al 60

per cento di quelli del consiglio comunale di Monfalcone) alle liste

collegate con il candidato eletto alla carica di sindaco, per

l'assegnazione dei restanti 8 seggi le liste dei Popolari per

Monfalcone e del Partito socialista democratico italiano sono state

considerate unitariamente dall'Ufficio elettorale centrale comunale,

che ha sommato la cifra elettorale di ciascuna di esse ai fini della

determinazione dei quozienti. In tal modo sono stati assegnati alle

liste collegate due seggi, ripartiti poi uno per ciascuna lista.

Nessun seggio è stato invece assegnato alla lista Rifondazione

comunista, nella quale era candidata la ricorrente Licia Rita

Morsolin, la cui cifra elettorale è superiore alla cifra elettorale

del Partito socialista democratico italiano, se isolatamente

considerato. La ricorrente otterrebbe l'assegnazione del seggio se la

disposizione denunciata, che consente il calcolo unitario dei voti

delle liste collegate ai fini della determinazione dei quozienti,

fosse dichiarata costituzionalmente illegittima.

2. - Si è costituita in giudizio Licia Rita Morsolin per chiedere

che la questione di legittimità costituzionale sia accolta, ma

prospettando anche una diversa interpretazione della disposizione

denunciata. L'espressione "ciascun gruppo di liste collegate"

potrebbe essere riferita solo al collegamento con il sindaco eletto,

quindi esclusivamente per il raggruppamento di maggioranza e non

anche per le altre liste, collegate con un candidato sindaco rimasto

in minoranza.

La difesa della parte privata osserva che se la finalità della

disposizione fosse quella di evitare l'eccessivo frazionamento nel

consiglio comunale, riducendo il numero dei partiti rappresentati,

non si risponderebbe ad alcun interesse costituzionale che

giustifichi limitazioni ai principi di maggioranza, di eguaglianza

del voto e di pari trattamento dei candidati e delle liste

elettorali. La riduzione del numero delle formazioni politiche

rappresentate in consiglio comunale limiterebbe, inoltre, la

possibilità per i partiti di concorrere a determinare la politica

nazionale, in violazione dell'art. 49 della Costituzione.

La parte privata prospetta, quale ulteriore profilo di

illegittimità costituzionale, l'irragionevolezza della disposizione,

che, mediante il collegamento di due liste, consente ad una di esse

di ottenere un seggio grazie ai voti espressi in favore dell'altra,

in contrasto con la volontà dell'elettore, che potrebbe avere

attribuito un voto di lista diverso rispetto a quello manifestato per

il candidato alla carica di sindaco.

3. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, che ha concluso per la non fondatezza della questione.

In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura ha depositato una

memoria, osservando che la legge n. 81 del 1993 tende ad assicurare

la governabilità mediante strumenti diretti a garantire agli enti

locali una sufficiente stabilità. Il meccanismo maggioritario

premierebbe la forza politica egemone e determinerebbe le altre

formazioni politiche alla ricerca ed alla strutturazione di alleanze

o di collegamenti, che danno luogo a soggetti politici nuovi, sulle

cui strategie complessive gli elettori sono chiamati a pronunciarsi.

Il sistema maggioritario, semplificando il quadro politico, mira

anche a coagulare le forze politiche attorno a programmi

predeterminati, da sottoporre al giudizio del corpo elettorale.

Ad avviso dell'Avvocatura questa normativa tende ad incentivare ed

a favorire l'aggregazione delle forze politiche, considerandole come

un'unica entità collegata con il candidato alla carica di sindaco,

risulti questo poi eletto o meno. La disposizione denunciata sarebbe

in sintonia con la necessità di assicurare la governabilità ed il

buon andamento dell'amministrazione. Né si può ritenere che solo i

sistemi proporzionali assicurino l'eguaglianza del voto ed il

rispetto della volontà popolare, la quale invece, attraverso le

procedure referendarie, si è espressa in maniera favorevole nei

confronti dei sistemi basati su metodi di riparto di valenza

maggioritaria, o proporzionali ma con effetti tipici del sistema

maggioritario. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale concerne la

disposizione che, nel contesto della disciplina dell'elezione diretta

del sindaco, stabilisce i criteri di ripartizione dei seggi

nell'elezione del consiglio comunale per i comuni con popolazione

superiore a 15.000 abitanti. L'art. 7, comma 6, della legge 25 marzo

1993, n. 81 (Elezione diretta del sindaco, del presidente della

provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale), dopo

avere disposto che alla lista o al gruppo di liste collegate al

candidato eletto alla carica di sindaco è assegnato il 60 per cento

dei seggi del consiglio, prevede, nell'ultimo periodo, che i restanti

seggi sono assegnati alle altre liste "o gruppi di liste collegate"

con candidati non eletti alla carica di sindaco. Quest'ultima

disposizione, relativa ai criteri di ripartizione dei seggi tra le

liste rimaste in minoranza, è sospettata di essere in contrasto con

la Costituzione, nella parte in cui prevede, facendo riferimento ai

"gruppi di liste collegate", che le loro cifre elettorali siano

considerate unitariamente ai fini della determinazione dei quozienti

elettorali per l'assegnazione dei seggi, da ripartire poi nell'ambito

delle liste collegate in base ai quozienti più alti di ciascuna di

esse.

Il Consiglio di Stato dubita che il calcolo dei quozienti per

l'assegnazione dei seggi in base alla cifra elettorale complessiva

delle liste collegate sia in contrasto con il principio di

eguaglianza del voto (art. 48, secondo comma, della Costituzione),

inteso non solo come divieto di accordare un peso diverso al voto a

seconda delle qualità personali dell'elettore, ma anche come

rispetto della sovranità popolare (art. 1, secondo comma, della

Costituzione), che comprenderebbe un principio di proporzionalità,

secondo il quale è eletto chi ha più voti.

In un sistema proporzionale a liste contrapposte, quale è quello

attuale, il principio di eguaglianza del voto, connesso con quello di

sovranità popolare, sarebbe alterato dalla determinazione della

cifra elettorale delle liste collegate, rimaste in minoranza,

attraverso la somma delle cifre elettorali di ciascuna di esse.

Questo criterio di calcolo consentirebbe ad una lista che ha ottenuto

meno voti di conseguire, grazie al collegamento, più seggi di quella

presentatasi senza collegamenti, per la quale la cifra elettorale è

determinata esclusivamente in base ai propri voti.

Considerando il principio di eguaglianza del voto corrispondente a

quello di pari trattamento dei candidati, sarebbe violato anche il

diritto di accedere in condizioni di eguaglianza alle cariche

elettive (art. 51, primo comma, della Costituzione).

Inoltre posto che le liste non sarebbero altro che i partiti

politici nel momento elettorale, il diverso trattamento delle stesse

determinerebbe anche la violazione dell'art. 49 della Costituzione.

2. - La questione di legittimità costituzionale, che va esaminata

nei termini fissati dall'ordinanza di rimessione senza considerare

ulteriori profili proposti dalle memorie di parte, non è fondata.

L'eguaglianza del voto che la persona è chiamata ad esprimere

nell'elezione di organi politici riflette l'eguale dignità di tutti

i cittadini e rappresenta una particolare applicazione del principio

fondamentale di eguaglianza, sancito dall'art. 3 della Costituzione

(sentenza n. 96 del 1968). L'eguaglianza del voto concorre inoltre a

connotare come compiutamente corrispondente alla sovranità popolare

l'investitura di chi è direttamente chiamato dal corpo elettorale a

rivestire cariche pubbliche rappresentative.

L'art. 48 della Costituzione, stabilendo che il voto, oltre che

personale e segreto, deve essere eguale, assicura la parità di

condizione dei cittadini nel momento in cui essi, con l'espressione

del voto, danno concreto contenuto alla sovranità popolare (sentenza

n. 39 del 1973). Non sono, dunque, ammesse forme di voto multiplo o

plurimo, dovendo essere assicurati sempre la pari capacità

elettorale e l'eguale valore numerico di ciascun voto. Ma il

principio di eguaglianza del voto non si estende "al risultato

concreto della manifestazione di volontà dell'elettore. Risultato

che dipende, invece, esclusivamente dal sistema elettorale che il

legislatore ordinario, non avendo la Costituzione disposto al

riguardo, ha adottato per le elezioni politiche e amministrative, in

relazione alle mutevoli esigenze che si ricollegano alle

consultazioni popolari" (sentenza n. 43 del 1961). Difatti

l'Assemblea costituente, pur manifestando, con l'approvazione di un

ordine del giorno, il favore per il sistema proporzionale

nell'elezione dei membri della Camera dei deputati, non intese

irrigidire questa materia sul piano normativo costituzionalizzando

una scelta proporzionalista o disponendo formalmente in ordine ai

sistemi elettorali, la configurazione dei quali resta affidata alla

legge ordinaria.

La legge n. 81 del 1993 disciplina l'elezione diretta del sindaco

con la maggioranza assoluta dei voti validi e prevede, per i comuni

con popolazione superiore a 15.000 abitanti, il ballottaggio in un

secondo turno elettorale tra i due candidati che al primo turno hanno

ottenuto il maggior numero di voti. La stessa legge stabilisce un

collegamento tra l'elezione del sindaco e quella del consiglio

comunale, per assicurare al sindaco eletto, nella normalità dei

casi, una consistente maggioranza nell'organo di indirizzo e di

controllo politico-amministrativo del comune.

Il collegamento di più liste ad un candidato alla carica di

sindaco presuppone l'omogeneità del programma politico che si

intende realizzare e prefigura, nell'ambito del consiglio comunale,

una coalizione che rispecchi il raggruppamento dichiarato prima della

votazione per l'elezione del sindaco. L'aggregazione è destinata ad

operare tanto per la maggioranza che per le minoranze. Difatti il

candidato alla carica di sindaco che non risulti eletto è il primo

proclamato eletto alla carica di consigliere, se il gruppo di liste a

lui collegate ha ottenuto almeno un seggio.

I gruppi di liste collegate manifestano dunque aggregazioni che si

presentano come stabili. Sommare i voti ottenuti dalle singole liste

collegate per comporre la cifra elettorale complessiva dei gruppi sia

della maggioranza che delle minoranze ai fini della assegnazione dei

seggi rispecchia questa realtà e non costituisce un arbitrario

trasferimento di voti da una lista ad un'altra. Né altera

l'espressione del voto incentivare, riducendo la dispersione

nell'utilizzazione dei voti, la libera aggregazione di liste diverse,

le quali, pur mantenendo la propria identità, concorrono nel

proporre al corpo elettorale programmi politici convergenti.

3. - La disposizione denunciata non incide sulla parità di

condizione dei candidati alla carica di consigliere comunale.

L'art. 51, primo comma, della Costituzione, in rispondenza al

principio generale di eguaglianza, si riferisce eminentemente alla

capacità di accedere agli uffici pubblici ed alle cariche elettive,

in base a requisiti che, fissati dalla legge, rispettino il principio

di parità. Ma non si vede come possa ledere tale principio un

criterio di ripartizione e di assegnazione dei seggi oggettivamente

predeterminato, che opera in modo eguale per tutti i candidati,

attribuendo rilievo a collegamenti liberamente stabiliti dalle

singole liste e sottoposti alla valutazione degli elettori.

4. - Non si configura neppure la sospettata lesione dell'art. 49

della Costituzione.

La libertà di associarsi in partiti politici, per concorrere con

metodo democratico a determinare la politica nazionale, trova nel

momento elettorale, con il quale si costituiscono gli organi di

rappresentanza politica, un efficace strumento di partecipazione al

governo della cosa pubblica. Ma ammesso il rapporto, che il

legislatore può stabilire, tra partiti e liste elettorali, dando

alle formazioni politiche la facoltà di presentare proprie liste di

candidati (sentenza n. 203 del 1975), non ne segue l'identificazione

tra liste elettorali e partiti, prefigurata dall'ordinanza di

rimessione.

In ogni caso il rilievo riconosciuto, nell'attribuzione dei seggi,

al collegamento tra liste non limita in alcun modo la possibilità di

concorrere democraticamente a determinare la composizione e la scelta

degli organi politici rappresentativi. Il collegamento stesso

rappresenta una libera opzione delle formazioni politiche

interessate, che partecipano alle scelte politiche presentandosi alla

competizione elettorale con l'enunciazione di un'affinità

programmatica. Il criterio di determinazione della cifra elettorale

consente anche, con tale collegamento ed in ragione di esso, di

attribuire talvolta alle formazioni minori una propria rappresentanza

in un organo dal quale, altrimenti, potrebbero rimanere escluse.