Sentenza n. 427/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 19, commi 2 e 3,

del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67 (Disposizioni urgenti per

favorire l'occupazione), convertito con modifiche nella legge 23

maggio 1997, n. 135, promossi con due ordinanze emesse l'8 gennaio

1998 dal tribunale regionale di giustizia amministrativa del

Trentino-Alto Adige, sede di Trento, sui ricorsi proposti

dall'Impresa di Costruzioni F.lli Azzolini S.r.l. contro la Provincia

autonoma di Trento ed altre e dalla Bettiol s.r.l. contro l'I.T.E.A.

ed altra, iscritte ai nn. 187 e 188 del registro ordinanze 1998 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 13, prima

serie speciale, dell'anno 1998.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 7 luglio 1999 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1. - Il tribunale regionale di giustizia amministrativa del

Trentino-Alto Adige, sede di Trento, chiamato a pronunciarsi, nella

camera di consiglio dell'8 gennaio 1998 in sede cautelare, su due

ricorsi aventi per oggetto l'annullamento di atti di aggiudicazione

di appalto di lavori pubblici, preso atto che i due ricorsi erano

regolati dalla speciale disciplina di cui all'art. 19 del

decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67 (Disposizioni urgenti per

favorire l'occupazione) convertito con modifiche in legge 23 maggio

1997, n. 135, con due ordinanze dell'11 febbraio 1998 (r.o. nn. 187 e

188 del 1998) ha sollevato d'ufficio la questione di legittimità

costituzionale del suddetto art. 19 per violazione degli artt. 3, 24,

103, primo comma, 113 e 125, secondo comma, della Costituzione.

L'art. 19 viene denunciato nella parte in cui prevede che il

tribunale amministrativo regionale, chiamato a pronunciarsi sulla

istanza di sospensione, può definire immediatamente il giudizio nel

merito con motivazione in forma abbreviata (comma 2), nonché nella

parte in cui prevede la dimidiazione anche del termine decadenziale

per la proposizione del ricorso giurisdizionale (comma 3).

2. - Il tribunale ha incentrato le sue osservazioni su due aspetti

della complessiva disciplina desunta dall'art. 19 (con il titoletto

"Norme sul processo amministrativo"), riguardante i giudizi davanti

ai Tar ed al Consiglio di Stato "aventi ad oggetto provvedimenti

relativi a procedure di affidamento di incarichi di progettazione e

attività tecnico-amministrative ad essa connesse e provvedimenti di

aggiudicazione, affidamento ed esecuzione di opere pubbliche o di

pubblica utilità, ivi comprese le procedure di occupazione ed

espropriazione delle aree ad esse destinate".

Il primo aspetto concerne il potere del giudice, chiamato a

pronunciarsi sulla domanda di sospensione, di definire immediatamente

il giudizio nel merito, con motivazione in forma abbreviata: la

decisione cautelare, contrassegnata dalla pronunzia di una ordinanza,

è interamente sostituita dall'emanazione di una sentenza che

definisca il giudizio. Il secondo aspetto concerne la riduzione a

metà di tutti i termini processuali dei giudizi in oggetto. Per la

precisione, la prima ordinanza si sofferma su entrambi i segnalati

profili, mentre la seconda affronta unicamente il primo tra essi,

poiché, fermo il potere del giudice in entrambi i casi di sostituire

alla decisione cautelare la sentenza definitiva, solo nel primo

giudizio era stata sollevata dalla parte resistente l'eccezione di

irricevibilità del ricorso perché notificato oltre il termine

decadenziale di trenta giorni, così come dimezzato ai sensi

dell'art. 19.

Sul primo profilo il tribunale amministrativo ha, anzitutto,

accertato la rilevanza della questione, dal momento che l'eventuale

declaratoria di incostituzionalità della disposizione priverebbe il

giudice a quo del potere di pronunciare la sentenza in forma

abbreviata. Ha, quindi, osservato che la norma concede al giudice la

facoltà di superare la fase cautelare anche in assenza di una

specifica concorde richiesta delle parti. L'esercizio di questa

facoltà, indipendentemente da una previa e specifica fissazione

dell'udienza di discussione nel merito del ricorso (atteso che la

decisione matura nella discussione in camera di consiglio

dell'istanza di sospensione del provvedimento) risulterebbe lesiva

del diritto di difesa, garantito dagli artt. 3, 24 e 113 della

Costituzione, risolvendosi in una illegittima limitazione del diritto

delle parti di richiedere ed ottenere un provvedimento cautelare. Si

è fatto richiamo, in proposito, al carattere essenziale ed

ineliminabile del procedimento cautelare ed alla sua intima

compenetrazione con il processo di merito nel sistema di giustizia

amministrativa (riconosciuto dalla Corte costituzionale con sentenze

n. 8 del 1982, n. 190 del 1985 e n. 249 del 1996). La peculiare

disciplina dell'art. 19, a ben vedere, avrebbe per effetto di

sopprimere del tutto la fase cautelare, non solo nel giudizio di

primo grado, ma anche nel giudizio di appello, giacché, ai sensi del

comma 2, "le medesime disposizioni si applicano davanti al Consiglio

di Stato in caso di domanda di sospensione della sentenza appellata".

La disposizione avrebbe per effetto - secondo il giudice rimettente

- di concentrare, in deroga al principio dispositivo, il potere di

impulso processuale in capo al giudice, sicché il ricorrente, che

richiede unicamente una decisione cautelare, si vede convertire la

sua istanza in una richiesta di trattazione e decisione immediata nel

merito del ricorso, peraltro con una procedura "sommaria".

L'esigenza di celerità processuale, sottesa alla disciplina in

esame, si tradurrebbe nell'attribuzione al giudice del potere di

sostituire all'invocata tutela cautelare la decisione di merito,

senza l'individuazione di modalità e presupposti che ne regolino e

moderino l'esercizio. La conseguenza dell'illegittima soppressione

dell'essenziale giudizio cautelare o, quantomeno, della sua grave

compromissione sarebbe, altresì, in contrasto con la direttiva

comunitaria n. 665/1989 (c.d. direttiva ricorsi), che ha imposto agli

Stati membri, proprio nella materia dei pubblici appalti, l'adozione

di adeguate misure di immediata tutela, mediante provvedimenti

provvisori intesi a riparare la violazione del diritto comunitario o

ad impedire che altri danni siano causati agli interessi coinvolti,

compresi i provvedimenti intesi a sospendere o far sospendere la

procedura di aggiudicazione pubblica di un appalto o l'esecuzione di

qualsiasi decisione presa dalle autorità aggiudicatrici.

Nel sistema delineato dall'art. 19, viceversa, il ricorrente che

voglia fruire di un procedimento ordinario non avrebbe altra

possibilità che rinunciare alla proposizione dell'istanza cautelare,

essendo questa l'unica soluzione per impedire al giudice di

convertirla in una richiesta finalizzata ad una decisione di merito a

cognizione sommaria. La rinuncia (obbligata) alla fase cautelare, del

resto, potrebbe provocare, secondo il tribunale regionale di

giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige, la definitiva

compromissione della posizione giuridica del ricorrente, senza che si

possa adeguatamente reintegrarla mediante il risarcimento del danno.

Tale rinuncia obbligata alla fase cautelare, strumentale alla

trattazione della controversia in un giudizio di merito ordinario,

sarebbe, dunque, una novità assoluta nell'ordinamento, della cui

compatibilità costituzionale dovrebbe dubitarsi alla stregua dei

precedenti in materia della stessa Corte costituzionale (si richiama,

al riguardo, la predetta sentenza n. 249 del 1996).

3. - La seconda censura, che ha indotto il tribunale regionale di

giustizia amministrativa a sollevare l'incidente di legittimità

costituzionale, trae origine, come osservato, dall'eccezione di

irricevibilità sollevata in corso di causa nel primo dei due

giudizi. Il giudice a quo invero, ha dichiarato non manifestamente

infondata e rilevante la questione di costituzionalità, per

contrasto con gli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, dell'art. 19,

nella parte in cui riduce a metà tutti i termini processuali, ivi

compreso il termine di decadenza di sessanta giorni per la

proposizione del ricorso, di cui all'art. 21 della legge 6 dicembre

1971, n. 1034.

Il giudice rimettente, in primo luogo, ha preso spunto dalla

sostituzione dell'inciso "termini processuali" (presente

nell'originaria versione del decreto legge) con quello "tutti i

termini processuali" (introdotto in sede di conversione) per

inferirne che l'abbreviazione concerne anche il termine per proporre

il ricorso. Ne seguirebbe un serio ostacolo alla regolare

instaurazione del processo, in ragione della brevità del termine, e

la concreta lesione del diritto di difesa garantito dagli artt. 24,

103, primo comma, 113 e 125, secondo comma, della Costituzione.

Questa previsione si porrebbe, altresì, in contrasto con l'art. 3

della Costituzione, poiché concerne per un verso solo determinate

categorie di soggetti (fra cui partecipanti a gare di appalto e

cittadini espropriati) e per altro verso soltanto l'impugnazione di

provvedimenti emanati all'esito di alcuni procedimenti (quelli

relativi a gare d'appalto e quelli espropriativi); questi ultimi,

oltretutto, proprio per la loro complessità, eterogeneità e

quantità degli atti che intervengono nel relativo iter

richiederebbero un tempo considerevole per poter valutare l'eventuale

illegittimità dell'atto conclusivo.

L'individuazione di termini così ridotti e tali da rendere

irragionevolmente difficoltosa la tutela giurisdizionale per i

partecipanti ad una gara, sarebbe, a giudizio del tribunale regionale

di giustizia amministrativa, anche limitativa della concorrenza; ciò

riproporrebbe il contrasto con la predetta direttiva n. 665/1989,

che, proprio per promuovere la più ampia partecipazione alle gare

d'appalto, ha fissato i principi necessari ad assicurare la pienezza

e l'effettività della tutela giurisdizionale. Il dubbio di

legittimità costituzionale, peraltro, riguarda, a parere del giudice

a quo anche l'abbreviazione degli altri termini processuali, tra i

quali si sono richiamati a titolo esemplificativo: 1) il termine per

il deposito del ricorso, ridotto a 15 giorni; 2) i termini per la

fissazione dell'istanza cautelare, ridotti a 5 giorni dalla notifica;

3) i termini per proporre il ricorso incidentale; 4) i termini per la

costituzione dell'Amministrazione resistente e delle altre parti

interessate; 5) il termine per il deposito del notificato intervento;

6) il termine relativo alla perenzione del ricorso; 7) i termini per

il deposito dei documenti; 8) il termine per la riassunzione a

seguito di interruzione del processo, ridotto a 3 mesi; 9) i termini

per l'appello e per la revocazione.

La denunciata lesione dei diritti di difesa appare ancor più grave

- ha proseguito il tribunale regionale di giustizia amministrativa -

per il fatto che la prescritta dimidiazione non si estende al termine

di 120 giorni previsto per proporre ricorso straordinario al

Presidente della Repubblica (ex art. 9 del d.P.R. 24 novembre 1971,

n. 1199), né al termine di 60 giorni assegnato ai controinteressati

ed all'Amministrazione per chiederne la trasposizione in sede

giurisdizionale (v. art. 10 del citato d.P.R. e la sentenza della

Corte costituzionale n. 148 del 1982).

Il giudice a quo ha, dunque, concluso che l'art. 19 del d.l. n. 67

del 1997, introducendo una "procedura sommaria del tutto anomala",

lede il fondamentale principio della difesa e della più ampia tutela

giurisdizionale, sia con riguardo alla tutela della fase cautelare,

sia con riguardo al regime dei termini processuali, anche alla luce

della stretta correlazione che corre tra il comma 2 ed il comma 3

della disposizione in esame.

4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

concluso chiedendo la declaratoria di infondatezza della questione.

Ha posto l'accento, in primo luogo, sulla ratio della disposizione

censurata, dettata allo scopo di rendere più spedita ed efficace la

giustizia amministrativa in un particolare settore, contrassegnato

dalla rilevanza degli interessi incisi e dal coinvolgimento di

posizioni sia individuali che collettive. L'esperienza della prima

fase applicativa di questa disciplina, secondo la Presidenza del

Consiglio, conferma che la rapida definizione dei giudizi ha

effettivamente realizzato l'obiettivo che il legislatore si era

prefissato, mentre le difficoltà nella difesa tecnica, più che

riguardare le parti ricorrenti, si sono concentrate a carico

dell'Amministrazione resistente.

Le argomentazioni poste a fondamento dell'ordinanza di rimessione

sarebbero, sempre secondo la Presidenza del Consiglio, più

specificamente, prive di pregio. Non vi sarebbe, invero, alcuna

soppressione della fase cautelare, giacché la decisione finale di

merito, lungi dall'eliminarla, assorbe la tutela cautelare,

garantendo l'effettività della tutela giurisdizionale. La rapidità

dei tempi entro cui il giudice definisce il merito con la sentenza

abbreviata, il cui dispositivo viene depositato in cancelleria entro

7 giorni, non provocherebbe alcuna compressione, ma, piuttosto,

l'estensione della tutela del ricorrente. In breve le stesse ragioni

sostanziali che inducono il ricorrente a chiedere la tutela cautelare

sarebbero soddisfatte, in caso di accoglimento, in maniera ancor più

efficace di quanto accada con la consueta ordinanza di sospensione

del provvedimento impugnato. Si è ritenuto, poi, tutt'altro che

persuasiva la qualificazione della decisione del merito come

"sommaria": la legge non prevede alcun procedimento sommario, ma

consente solo che la sentenza sia assistita da una motivazione "in

forma abbreviata". La tecnica redazionale di abbreviazione della

motivazione, mirata a snellire il processo ed a renderlo più celere,

non implica, secondo l'interveniente, il carattere sommario della

cognizione del giudice, il quale avrebbe, al contrario, una

conoscenza integrale della controversia, senza difformità, per

questo aspetto, da ciò che accade nel comune giudizio di merito. Si

è, altresì, puntualizzato che compete sempre al giudice di valutare

se, in concreto, v'è la possibilità di pervenire immediatamente ad

una pronunzia di merito, dovendosi verificare se gli elementi

acquisiti siano sufficienti a fondare una cognizione piena della

controversia o se, ad esempio, sia necessario il compimento di

attività istruttoria. La razionalità della speciale disciplina

dell'art. 19, infine, non sarebbe compromessa dalla diversità del

regime previsto per il rimedio amministrativo del ricorso

straordinario al Presidente della Repubblica, ben diverso per

presupposti e natura giuridica. Parimenti infondata sarebbe

l'eccezione di illegittimità costituzionale riferita alla

dimidiazione dei termini processuali ed alla conseguente eccessiva

brevità, in relazione alla garanzia del diritto di difesa.

L'ordinamento prevede una gamma molto vasta di termini processuali,

adattati a situazioni e ad interessi caso per caso molto diversi. In

concreto, si è negato che la riduzione a 30 giorni del termine per

notificare il ricorso renderebbe eccessivamente difficoltoso

l'esercizio del diritto di difesa; né la riduzione degli altri

termini processuali citati dal giudice a quo provocherebbe simile

conseguenza. Considerato in diritto

1. - Le questioni sottoposte all'esame della Corte riguardano

l'art. 19, commi 2 e 3, del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67

(Disposizioni urgenti per favorire l'occupazione), convertito con

modifiche in legge 23 maggio 1997, n. 135, nella parte in cui prevede

che, nei giudizi amministrativi relativi a opere pubbliche e materie

connesse, il tribunale amministrativo regionale, chiamato a

pronunciarsi sulla istanza di sospensione, può definire

immediatamente il giudizio nel merito con motivazione in forma

abbreviata, (comma 2), nonché nella parte in cui prevede la

dimidiazione dei termini processuali, compreso quello decadenziale

per la proposizione del ricorso giurisdizionale (comma 3). Viene

denunciata la violazione degli artt. 3, 24, 103, primo comma, 113 e

125, secondo comma, della Costituzione, per lesione del diritto di

difesa e dell'effettività della tutela giurisdizionale, sotto i

profili della soppressione della tutela cautelare e della riduzione,

oltre i limiti di ragionevolezza, dei termini processuali.

2. - Preliminarmente, stante la parziale identità delle questioni

e la connessione oggettiva, deve disporsi la riunione dei due

giudizi.

3. - Entrambe le questioni sono infondate nei sensi appresso

precisati.

L'art. 19 è diretto ad accelerare lo svolgimento dei processi

amministrativi relativi alla materia delle opere pubbliche e alle

attività e procedimenti amministrativi connessi, contrassegnati

dalla rilevanza degli interessi incisi e dal coinvolgimento di

posizioni individuali e collettive.

In altri termini con disposizione speciale, in relazione alla

esigenza di pronta esecuzione delle anzidette opere (tradizionalmente

incrementatrici di occupazione), si dettano particolari norme sul

processo amministrativo, che incidono, per circoscritte materie, solo

su particolari istituti processuali, presupponendo immutati tutti gli

altri poteri e facoltà processuali del giudice e delle parti non

toccati dalla innovazione procedurale.

In realtà sono individuati alcuni profili processuali, ritenuti

dal legislatore - con una valutazione non palesemente arbitraria o

irragionevole - idonei a accelerare i processi amministrativi,

relativi alle indicate materie, spesso contrassegnati, in passato, da

una eccessiva durata di fatto degli effetti dei provvedimenti

cautelari, laddove il processo poteva essere tempestivamente definito

con sentenza.

L'art. 19 prevede la tipizzazione di un nuovo modello di sentenza

(definitiva del giudizio) in forma abbreviata sia per la motivazione,

sia per i termini di deposito e pubblicazione del dispositivo (sette

giorni), sia perché emessa in sede di trattazione in camera di

consiglio della domanda di sospensione del provvedimento impugnato

(davanti al Tar) o della sentenza appellata (davanti al Consiglio di

Stato), nonché alcuni espedienti processuali di diminuzione di

termini, di condanna alle spese del processo cautelare, di appello

immediato dopo la pubblicazione del dispositivo della sentenza.

Risulta evidente che viene prevista, sempre per determinate

materie, la facoltà del giudice di ricorrere ad una sentenza, "in

forma abbreviata" (v., per un'analoga previsione, la successiva legge

31 luglio 1997, n. 249, art. 1, comma 27, in materia di provvedimenti

dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni), che definisca

immediatamente il grado di giudizio (che come tale rende superata ed

inutile una pronuncia sulla misura cautelare di sospensiva), in tutti

casi in cui il processo, in primo grado davanti al Tar o in appello

davanti al Consiglio di Stato, sia maturo per la decisione della

lite, essendo indifferente la tipologia della definizione o

processuale (irricevibilità, inammissibilità, rinuncia ecc.),

ovvero di merito (accoglimento o rigetto), risultando abbandonata la

tipizzazione dei casi di sentenza (irricevibilità, inammissibilità,

infondatezza) contenuta nel testo originario del decreto-legge.

Nell'esercizio di questa facoltà il giudice deve seguire i normali

canoni di condotta e di cognizione del processo, dovendo essere

valutata la sussistenza delle condizioni ordinarie per l'emissione di

una sentenza che definisca il giudizio, come l'integrità del

contraddittorio, la completezza delle prove necessarie per la

pronuncia che deve essere emessa e gli adempimenti processuali

previsti anche per la tutela del diritto di difesa di tutte le parti.

Di conseguenza presupposto della sentenza in forma abbreviata, in

sede di convocazione di tutte le parti in camera di consiglio in

occasione dell'esame della domanda di sospensiva, è che si tratti,

nelle particolari materie indicate dalla legge, di questioni

definibili immediatamente e quindi solo in queste ipotesi vi è una

alternatività rispetto alla pronuncia sulla domanda di sospensione,

che rimane quindi superata ed assorbita dalla definizione della lite,

che assicura, come decisione finale (procedurale o di merito), una

effettività e completezza di tutela giurisdizionale, con esercizio

dello stesso potere di cognizione del giudizio ordinario.

Né vi è sul piano costituzionale l'esigenza che tale facoltà del

giudice di decisione immediata del ricorso debba essere subordinata

ad una specifica e concorde richiesta delle parti o ad una separata

fissazione della discussione del ricorso (per l'esame delle questioni

preliminari e del merito). Infatti è la stessa norma di legge a

prevedere preventivamente che, per determinate materie, la fissazione

della camera di consiglio per l'esame della domanda di sospensiva

comporti, di diritto, che il giudice possa chiudere il giudizio

(naturalmente se sia maturo per la decisione), definendolo

immediatamente con sentenza, in modo da rendere irrilevante la

pronuncia sulla fase cautelare, trattandosi di sentenza provvista di

esecutività.

La pronuncia nella fase interinale e cautelare della sospensiva

(dell'atto impugnato o della sentenza appellata) viene resa superflua

da una tutela ancora più piena ed immediata (senza ulteriore

esigenza di ordinanza che valuti l'esistenza di periculum in mora).

Tale alternatività, con assorbimento nella sollecita e tempestiva

pubblicazione del dispositivo della sentenza nei sette giorni, si

può verificare solo se, esistendo tutti gli altri presupposti

(contraddittorio, sufficienza delle prove acquisite, ecc.), venga

emessa sentenza che definisca il giudizio, essendo, in tutti gli

altri casi, il giudice tenuto a pronunciarsi sulla domanda di

sospensione, in base agli ordinari poteri cautelari, ivi compreso

l'esercizio di potere di sospensione a tempo, ovvero parziale o

collegato a determinati adempimenti processuali.

Di conseguenza non si può affatto configurare una limitazione o

una soppressione del diritto delle parti di chiedere ed ottenere un

provvedimento interinale e cautelare, ricevendo queste una immediata

pronuncia che definisce la lite, rendendosi superflua ed irrilevante

una specifica tutela cautelare.

Né si può parlare di concentrazione del potere di impulso

processuale nel giudice, sottratto alle parti, in quanto il

ricorrente nel processo amministrativo non può avanzare una

richiesta di sola decisione cautelare, dovendo la domanda di

sospensione per il carattere incidentale, seguire o accompagnare un

ricorso per una decisione definitiva della lite.

Nelle ipotesi considerate dall'art. 19 del d.-l. n. 67 del 1997, in

presenza dei presupposti sopra enunciati, il giudice definisce

immediatamente il procedimento giurisdizionale principale, decidendo

il ricorso, con una sentenza che ha tutte le caratteristiche, per il

tipo di cognizione piena e gli effetti, della ordinaria sentenza che

chiude il processo, escluso ogni carattere di "procedura sommaria".

Del resto ogni procedimento giurisdizionale, che assicuri con la

definizione della lite la immediata ed effettiva tutela definitiva,

in tempi sostanzialmente equivalenti ad un intervento cautelare ed

interinale del giudice, rende superflua e assorbe la fase della

sospensiva, superando, dal punto di vista temporale e degli effetti,

l'adozione di provvedimenti provvisori e cautelari.

4. - Sotto un diverso profilo viene sollevata la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 19 (comma 3), per contrasto con

gli artt. 3, 24, 103, primo comma, 113 e 125 della Costituzione,

nella parte in cui riduce a metà tutti i termini processuali, ivi

compreso il termine di decadenza di sessanta giorni per la

proposizione del ricorso, di cui all'art. 21 della legge 6 dicembre

1971, n. 1034.

La denunciata violazione dell'art. 3 della Costituzione non

sussiste, poiché l'art. 19 delinea un sistema derogatorio della

disciplina processuale, finalizzato a realizzare - come già rilevato

- precisi obiettivi di accelerazione della definizione delle

controversie in materia di opere pubbliche o di pubblica utilità e

di attività e procedure connesse. La diversità e peculiarità della

materia giustifica - anche per tale profilo - la deroga al regime

ordinario del processo, seguendosi un sistema già collaudato in

altri settori normativi, per i quali il legislatore ha parimenti

ritenuto necessario dettare disposizioni speciali improntate ad

obiettivi di celerità processuale.

In sostanza da un canto non sussiste una ingiustificata disparità

di trattamento rispetto a situazioni di identico contenuto,

dall'altro deve negarsi l'esistenza di un principio generale che

imponga l'identità dei termini processuali, potendo questi essere

differenziati secondo la tipologia delle azioni fatte valere.

Deve altresì escludersi che abbia qualsiasi pertinenza con la

questione in esame il richiamo agli artt. 103, primo comma, e 125,

secondo comma, della Costituzione, i quali riguardano rispettivamente

l'ambito della giurisdizione amministrativa e il carattere regionale

delle circoscrizioni territoriali degli organi di giustizia

amministrativa di primo grado.

5. - Un separato approfondimento, per le esigenze di una

interpretazione della norma denunciata conforme a Costituzione,

richiede l'esame della questione di costituzionalità sollevata con

riferimento agli artt. 24 e 113 della Costituzione.

Il tema della violazione dei diritti di difesa deve, anzitutto,

essere affrontato con riferimento al termine per proporre il ricorso

introduttivo del giudizio, trattandosi della questione esaminata in

via principale dal giudice rimettente. Questi, in particolare, muove

dal presupposto che la regola che prescrive la riduzione a metà di

"tutti i termini processuali" sia applicabile anche al termine di

decadenza stabilito per la notifica del ricorso di primo grado.

La fissazione di un termine di trenta giorni non è lesiva del

diritto di difesa costituzionalmente garantito, poiché non implica

modalità di esercizio dell'azione così gravose da rendere

impossibile od estremamente difficile l'esercizio della difesa e lo

svolgimento della connessa attività processuale.

In primo luogo, l'ordinamento già conosce numerose leggi che,

avvertendo l'esigenza di una rapida definizione del giudizio, in

particolari e delicate materie, e di tempestiva salvaguardia dei

relativi interessi (individuali e collettivi) coinvolti, stabiliscono

un termine di trenta giorni per proporre il ricorso al giudice

amministrativo, ovvero prevedono la riduzione a metà di tutti i

termini processuali.

Nel primo senso si possono richiamare in particolare l'art. 6,

comma 5, della legge 11 agosto 1991, n. 266 in tema di diniego o

cancellazione dai registri generali delle organizzazioni di

volontariato; l'art. 25, comma 5, della legge 7 agosto 1990, n. 241,

in materia di diritto di accesso; l'art. 42, secondo comma, della

legge 24 gennaio 1979, n. 18, in materia di proclamazione di eletti

al Parlamento europeo; l'art. 5 della legge 8 luglio 1975, n. 306, in

materia di accertamento dei requisiti delle associazioni di

produttori agricoli; l'art. 10, quarto comma, della legge 21 novembre

1967, n. 1185 con norme sui passaporti; l'art. 34 della legge 3

febbraio 1964, n. 3, l'art. 23 della legge 5 agosto 1962, n. 1257, in

materia di operazioni elettorali del Consiglio regionale,

rispettivamente del Friuli-Venezia Giulia e della Valle d'Aosta.

Nel secondo senso possono richiamarsi, tra l'altro, l'art. 1, comma

27, della già citata legge 31 luglio 1997, n. 249, in materia di

provvedimenti dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni;

l'art. 5, comma 5 - ormai abrogato - del d.-l. 30 dicembre 1989, n.

416, convertito in legge 28 febbraio 1990, n. 49, in materia di

diniego del riconoscimento dello status di rifugiato, di espulsione

dal territorio dello Stato di cittadini extracomunitari e di diniego

e revoca del permesso di soggiorno; l'art. 83/12 del d.P.R. 16 maggio

1960, n. 570 in materia di controversie elettorali, nel testo

risultante dalle modifiche introdotte dall'art. 2 della legge 23

dicembre 1966, n. 1147, e l'art. 29, secondo comma, della legge 6

dicembre 1971, n. 1034.

In ogni caso, la previsione di un termine di trenta giorni per

notificare il ricorso non comprime, oltre i limiti di ragionevolezza

ed effettività, il diritto di cui all'art. 24 della Costituzione,

poiché non riduce i tempi di preparazione delle necessarie difese al

punto da pregiudicarne l'efficacia e la completezza, lasciando al

ricorrente un congruo margine di valutazione (Corte cost., sentenze

n. 111 del 1998; n. 238 del 1983; n. 56 del 1979; ordinanza n. 270

del 1991).

La specialità della materia ben può conformare la disciplina

legislativa del diritto di difesa alle speciali caratteristiche della

struttura dei singoli procedimenti, anche in relazione alla materia

del contendere, purché non sia pregiudicato lo scopo e la funzione

del processo e non sia compromessa l'effettività della tutela

giurisdizionale (sentenze n. 141 del 1998; n. 111 del 1998; n. 119

del 1995; n. 220 del 1994).

Senza dubbio l'art. 19 del d.-l. n. 67 del 1997 (convertito con

modificazioni in legge n. 135 del 1997) ha ad oggetto una materia ben

definita ed appresta per essa una innovazione processuale,

contrassegnata, per le esigenze innanzi ricordate, da disposizioni

procedurali speciali, tali da consentire un autonomo e più snello

percorso processuale per la definizione delle relative liti.

La congruità di un termine processuale in rapporto all'art. 24

della Costituzione, ha altresì precisato questa Corte, deve essere

valutata non solo in rapporto all'interesse di chi ha l'onere di

osservarlo, ma anche con riguardo alla funzione assegnata al termine

nell'ordinamento (sentenze n. 284 del 1985; n. 31 del 1977). Orbene,

il termine introduttivo, pur ridotto a trenta giorni, appare congruo

anche perché è funzionale alla rapida definizione del giudizio nel

delicato settore delle opere pubbliche.

Queste considerazioni sono sufficienti per la infondatezza della

sollevata questione di costituzionalità anche in relazione alla

dimidiazione di altri termini processuali, espressamente richiamati

nell'ordinanza del giudice rimettente: in specie, il termine per il

deposito del ricorso, il termine per la perenzione del giudizio, il

termine per il deposito dei documenti, il termine per la riassunzione

a seguito di interruzione, il termine per l'appello e per la

revocazione, nonché il termine per i motivi aggiunti.

6. - Lo speciale sistema di definizione del giudizio modellato

dall'art. 19, tuttavia, può incidere in maniera ancor più

significativa sulla posizione delle parti processuali diverse dal

ricorrente. L'applicazione della regola di dimidiazione di tutti i

termini si combina con quella che consente al giudice la definizione

immediata del giudizio e ciò rende possibile, in concreto, che la

decisione venga assunta "immediatamente" nella camera di consiglio

fissata per la decisione cautelare (e con la rapidità per essa

prevista), quando ancora non sono trascorsi i termini a difesa, pur

dimezzati, concessi all'Amministrazione resistente e ad eventuali

controinteressati. Per la precisione, è possibile che la definizione

del giudizio sopravvenga prima della scadenza dei termini previsti

per la costituzione in giudizio, per la proposizione del ricorso

incidentale, del regolamento di competenza, degli eventuali motivi

aggiunti.

Ed invero, ai sensi dell'art. 36 del r.d. 17 agosto 1907, n. 642, e

dell'art. 2 del d.lgs. 5 maggio 1948, n. 642, il giudice si pronunzia

sulla domanda di sospensione dell'atto nella prima camera di

consiglio successiva alla scadenza del termine di dieci giorni dalla

notifica del ricorso: sicché, considerata anche l'eventualità

dell'abbreviazione dei termini per riconosciuti motivi di urgenza, è

possibile - in linea meramente teorica - che l'udienza di trattazione

della fase cautelare venga celebrata a soli sei giorni di distanza

dalla notifica del ricorso introduttivo.

Questa evenienza ripropone il problema se la disciplina in esame

sia compatibile con il diritto di difesa costituzionalmente

garantito.

La questione del rapporto tra le modalità abbreviate di

definizione del giudizio e la salvaguardia dei termini a difesa

appare strettamente collegata al più generale problema dei limiti di

attuazione di un sistema processuale basato sull'anticipata decisione

del merito della controversia.

Siffatto sistema, invero, non può prescindere dal necessario

rispetto di alcuni valori processuali, tra cui, in primo luogo,

l'integrità del contraddittorio e la completezza e sufficienza del

quadro probatorio ai fini della sentenza da adottare. La decisione,

in forma abbreviata, immediatamente nella camera di consiglio fissata

per la trattazione della domanda cautelare, non può aver luogo se

non sono state chiamate in giudizio tutte le parti interessate ovvero

se queste non si siano costituite in pendenza del relativo termine,

ovvero se la parte ricorrente, a seguito di nuova documentazione

acquisita al giudizio, proponga o manifesti la volontà di presentare

motivi aggiunti rilevanti ai fini della decisione del ricorso o se la

causa non è matura per la decisione, essendo necessario procedere ad

ulteriori acquisizioni istruttorie.

Quest'ultimo aspetto, peraltro, è particolarmente delicato in un

sistema processuale che, per la formazione del materiale probatorio,

non si affida al principio dispositivo puro, ma ne prevede

l'applicazione corretta dal c.d. metodo acquisitivo, con l'intervento

diretto del giudice nell'attività di ricerca della prova.

Occorre pertanto armonizzare queste esigenze con la disposizione di

legge, che pure prevede la possibilità di definizione immediata del

giudizio.

Appare estranea alla ratio legis e non conforme all'interpretazione

sistematica dell'art. 19 una soluzione che finisca col negare ogni

possibilità di immediata definizione del giudizio prima della

compiuta decorrenza di tutti i termini a difesa sopra enunciati.

Piuttosto, è necessario cercare un punto di equilibrio tra le

norme che impongono speciali oneri alle parti, tra una disciplina

orientata alla più celere trattazione della controversia e

l'imprescindibile salvaguardia dei diritti di difesa, dell'integrità

del contraddittorio e della completezza dell'istruttoria. Il garante

di questo equilibrio non può che essere il giudice, al quale spetta

un potere di direzione del processo, nel rispetto del principio

dispositivo e dei diritti di difesa secondo le regole generali della

giustizia amministrativa.

La norma, nella parte in cui prevede che il tribunale "può"

definire immediatamente la controversia, affida la scelta ad una

valutazione del giudice, tenuto a seguire le ordinarie regole logiche

processuali, che consentono di non accogliere una istanza di

differimento dell'udienza o una richiesta di termine per compimento

di attività di difesa, quando risulti esclusa, in maniera certa, la

rilevanza dell'attività richiesta in relazione al tipo e al

contenuto della adottanda decisione della controversia e della

posizione di interesse della parte che ha avanzato la richiesta

anzidetta.

Il requisito dell'"immediatezza" della decisione del giudizio, non

costituisce un vincolo inderogabile per il giudice. Quando questi

infatti ritenga che il contraddittorio deve estendersi ad altre parti

o che devono disporsi mezzi istruttori, necessari ai fini della

pronuncia sulla domanda di sospensiva e a maggior ragione per la

decisione sul merito della causa, non può definire immediatamente il

giudizio ed è tenuto a provvedere anche d'ufficio attraverso

l'esercizio del potere-dovere di pronuncia sulla domanda di

sospensione o di concessione di un differimento della camera di

consiglio per gli adempimenti necessari.

Del pari, le parti costituite che vogliono avvalersi di strumenti

difensivi rientranti nel loro potere dispositivo e comportanti

termini, sia pure abbreviati, che eccedono dalla sequenza di

immediatezza scandita dall'art. 19, avranno l'onere di esternare

nella stessa camera di consiglio il loro intento, proponendo apposita

e motivata istanza di rinvio (anche semplicemente verbalizzata), ed

esternando la volontà di proporre ricorso incidentale, regolamento

di competenza, di depositare ulteriori documenti o memorie, di

proporre motivi aggiunti e, più in generale, di esercitare attività

di difesa rilevante per la trattazione del merito della controversia.

Tale istanza, peraltro, non produce un effetto di automatica e

vincolante paralisi della facoltà di definizione immediata del

giudizio demandata al giudice, il quale, anche in questo caso, è

tenuto, nell'esercizio dei suoi poteri valutativi, all'osservanza dei

principi generali del processo amministrativo.

Ne segue che l'istanza di rinvio potrà essere disattesa solo

quando risulti irrilevante, ai fini della decisione da adottare,

ovvero sia processualmente inammissibile la specifica attività

difensiva annunciata dalla parte.

Tale verifica giudiziale, coinvolgendo alcuni valori processuali

primari, deve essere particolarmente puntuale sulla specifica

richiesta avanzata dalla parte e rimane condizionata dalla

definizione della controversia in relazione all'interesse della parte

che ha avanzato l'istanza.

Inoltre, la decisione con cui il giudice disattende l'esplicita

richiesta di differimento della parte e definisce "immediatamente" il

giudizio, in sede di trattazione della fase cautelare, è

suscettibile di essere sindacata nell'eventuale secondo grado di

giudizio, essendo sempre salva la facoltà della parte di dedurre

quale specifico motivo di gravame il non corretto esercizio dei

poteri del giudice di primo grado, comportante la violazione dei

diritti di difesa o del principio di integrità del contraddittorio.