Sentenza n. 426/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del

decreto del Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali

del 27 febbraio 1997, recante determinazione e assegnazione delle

quote in quintali di zucchero e isoglucosio, promosso con ricorso

della Regione Lombardia, notificato il 7 maggio 1997, depositato in

cancelleria il 26 successivo ed iscritto al n. 32 del registro

conflitti 1997.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri, e l'atto di intervento della Società Fondiaria Industriale

Romagnola S.p.a. (S.F.I.R. S.p.a.);

Udito nell'udienza pubblica del 22 giugno 1999 il giudice relatore

Carlo Mezzanotte;

Uditi l'avvocato Giuseppe Ferrari per la Regione Lombardia,

l'avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del

Consiglio dei Ministri e l'avvocato Vincenzo Cerulli Irelli per la

Società Fondiaria Industriale Romagnola S.p.a. (S.F.I.R. S.p.a.).

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorso notificato il 7 maggio 1997 e depositato il 26

successivo, la Regione Lombardia ha sollevato conflitto di

attribuzione contro lo Stato in relazione al decreto del Ministro

delle risorse agricole, alimentari e forestali 27 febbraio 1997,

concernente la determinazione ed assegnazione delle quote di

produzione di zucchero e di isoglucosio in vigore a partire dalla

campagna bieticolo-saccarifera 1997-98, per violazione degli articoli

3, 5, 11, 41, 43, 97, 117 e 118 della Costituzione.

La ricorrente censura la determinazione delle quote attribuite alle

società operanti nelle Regioni del Nord e, quindi, anche nel proprio

territorio, e in particolare l'ammontare della quota attribuita alla

società Eridania. Il decreto impugnato, ad avviso della Regione

Lombardia, confermando per la campagna 1997-1998 i quantitativi già

decurtati attribuiti alla Eridania nella precedente stagione,

opererebbe una rinnovata decurtazione a sfavore di tale gruppo, in

quanto assegnerebbe ad esso una quota complessivamente inferiore al

quantitativo storicamente prodotto.

1.2. - Premesso che, in base alla disciplina comunitaria e

nazionale, per l'impresa saccarifera la quota rappresenterebbe un

fondamentale valore patrimoniale, in funzione del quale verrebbero

predisposti gli investimenti e che le Regioni subirebbero ovvie

conseguenze, in termini diretti ed immediati, da spostamenti delle

quote da una impresa all'altra, e più ancora da una parte all'altra

del territorio nazionale, la ricorrente censura il decreto

ministeriale innanzitutto perché esso non rispetterebbe né i

criteri ispiratori della disciplina comunitaria del settore - tra i

quali figurerebbe in particolare quello della concentrazione della

coltivazione della barbabietola nelle zone più idonee - né quelli

posti dalla normativa interna, attuativa di quella comunitaria,

consistenti sia nella concentrazione della produzione di bietole e di

saccarosio nei bacini regionali più vocati, sia nella concentrazione

della produzione di zucchero in un numero più ristretto di impianti,

adeguati a garantire una produttività vicina alla media europea.

Il decreto impugnato, adottato, secondo la ricorrente, senza

un'adeguata istruttoria, non rispetterebbe tali criteri ma

penalizzerebbe una eccezionale sottoproduzione delle Regioni del Nord

dovuta a fattori climatici e accrediterebbe alle altre Regioni quote

produttive superiori alla produzione effettiva dell'anno precedente,

ponendo in essere "un attentato all'autonomia costituzionale delle

Regioni interessate - come la Lombardia - che hanno visto

pregiudicata la loro capacità di governo del settore".

Ne risulterebbe così violato, in riferimento agli articoli 5, 117

e 118, l'art. 3 della Costituzione, sia sotto il profilo della

disparità di trattamento tra Regioni, sia sotto il profilo della

irrazionalità, perché il decreto impugnato perseguirebbe i fini

dichiarati (garanzia di una gestione del settore conforme al diritto

comunitario; concorrenzialità del "particolare comparto") impiegando

criteri decisionali assolutamente contrastanti, come quello della

considerazione di un'annata produttiva particolarmente infelice e

quello dell'incentivo alla produzione in zone non vocate. Il decreto

ministeriale sarebbe anche affetto da irragionevolezza perché esso

non perseguirebbe la razionalizzazione della produzione, ma la

distribuzione delle quote produttive con finalità essenzialmente

assistenziali.

1.3. - Il decreto si porrebbe in contrasto, poi, ad avviso della

Regione ricorrente, con l'art. 11 della Costituzione, dal momento che

l'art. 25 del regolamento CEE n. 1785/1981 del Consiglio del 30

giugno 1981 (relativo all'organizzazione comune dei mercati nel

settore dello zucchero) impegnerebbe gli Stati ad effettuare la

redistribuzione delle quote di produzione saccarifera, sottratte ad

alcune imprese nell'ambito dei progetti di ristrutturazione della

coltura della barbabietola, in favore di imprese stabilite "nella

stessa regione delle imprese cui detti quantitativi sono sottratti".

Inoltre, poiché il rispetto della norma comunitaria da un lato

sarebbe funzionale alla più efficiente amministrazione del settore

saccarifero (e quindi all'attuazione dell'art. 97 della

Costituzione), perché consentirebbe alle Regioni di contare su dati

produttivi certi nell'esercizio delle loro attribuzioni, e dall'altro

consentirebbe alle Regioni (e allo Stato) di indirizzare l'iniziativa

privata a fini sociali, in un quadro generale di programmazione,

risulterebbero violati anche gli articoli 41 e 43 della Costituzione.

1.4. - La ricorrente rileva, infine, che, se il provvedimento

impugnato potesse essere considerato come atto programmatorio, esso,

in quanto atto di determinazione dei criteri generali di governo del

settore, avrebbe dovuto essere adottato previa consultazione della

Conferenza Stato-Regioni, il che non sarebbe avvenuto. Se, invece, il

decreto in questione fosse ritenuto atto "immediatamente dispositivo

di specifiche situazioni individuali di operatori economici e di

Regioni", esso avrebbe dovuto essere adottato previa consultazione

individuale delle Regioni direttamente interessate, cosa che,

ugualmente, non si sarebbe verificata.

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte ha depositato atto di

intervento la Società Fondiaria Industriale Romagnola S.p.A.

(S.F.I.R. S.p.A.), chiedendo che il ricorso della Regione Lombardia

sia dichiarato inammissibile o comunque infondato.

3.1. - Si è costituita in giudizio l'Avvocatura generale dello

Stato prospettando, in via preliminare, nella memoria depositata in

prossimità dell'udienza, vari profili di inammissibilità del

ricorso.

In primo luogo, l'Avvocatura eccepisce il difetto di interesse

della Regione Lombardia, in quanto le quote zucchero farebbero

riferimento alle industrie saccarifere e non anche ai singoli

produttori agricoli, l'interesse dei quali riceverebbe una tutela

soltanto indiretta.

In secondo luogo, l'Avvocatura rileva che, poiché nel territorio

della Regione Lombardia opera un solo stabilimento di proprietà del

gruppo Eridania (che può contare su altri dieci stabilimenti in

Italia), la Regione ricorrente potrebbe avere interesse a lamentare

l'invasione della sua sfera di attribuzione in materia di agricoltura

ove fosse dimostrato - ma nel caso concreto non sarebbe avvenuto -

che la diminuzione della quota del gruppo, confermata dal decreto

impugnato, abbia inciso sulla produzione dell'unico stabilimento

ubicato nel suo territorio, nel senso che questo stabilimento abbia

assorbito meno "barbabietole lombarde" di quante ne assorbiva prima

della riduzione. In via subordinata, l'Avvocatura eccepisce

l'inammissibilità del ricorso per difetto di notifica ad almeno una

Regione controinteressata.

Infine, l'Avvocatura contesta che la Regione Lombardia abbia veste

giuridica per farsi portatrice degli interessi dell'"Italia del Nord"

o delle "Regioni del Nord".

3.2. - Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene prive

di fondamento le deduzioni della ricorrente in riferimento alla

lamentata violazione degli artt. 3, 5, 11, 117 e 118 della

Costituzione, per il mancato perseguimento degli obiettivi imposti

dall'Unione Europea della "concentrazione della produzione di bietole

e di saccarosio nei bacini regionali più vocati" e della

"concentrazione della produzione di zucchero in un numero più

ristretto di impianti".

Dopo aver premesso che tali deduzioni integrerebbero più una

critica della politica statale nel settore bieticolo-saccarifero che

vere e proprie censure di illegittimità dell'atto impugnato,

l'Avvocatura rileva che l'obiettivo della concentrazione degli

impianti sarebbe stato perseguito e raggiunto dallo Stato, dal

momento che dal 1968 ad oggi gli impianti di trasformazione si

sarebbero ridotti da 79 a 23; contesta poi che le Regioni del Nord

siano quelle più vocate alla produzione bieticola, ed osserva che

l'unico stabilimento di trasformazione gestito dal gruppo Eridania,

ubicato nel territorio lombardo, malgrado le riduzioni apportate dai

decreti ministeriali, non avrebbe subito contrazioni nella

produzione.

Del resto, la riduzione della quota Eridania disposta dal decreto

19 febbraio 1996 e confermata dal decreto impugnato, prosegue

l'Avvocatura, sarebbe motivata dalla necessità di procedere ad un

riequilibrio delle assegnazioni, avendo diverse imprese presentato

significativi divari nell'utilizzo delle quote assegnate, e

dall'esigenza di adeguare le quote alla effettiva capacità

produttiva dell'impresa, allo scopo di utilizzare a pieno le risorse

comunitarie. E il gruppo Eridania (il solo che abbia un legame

territoriale con la ricorrente) presenterebbe da quattro campagne

saccarifere un significativo minus produttivo in rapporto alle quote

di produzione assegnate, sicché nessuna irragionevolezza o

irrazionalità sarebbe ravvisabile nell'esercizio del potere statale.

Quanto al lamentato difetto di istruttoria, l'Avvocatura rileva che

il decreto impugnato è basato sulla constatazione degli indirizzi

produttivi acquisiti e prevedibili, nonché sui dati previsionali

relativi agli investimenti bieticoli della campagna 1997-1998 forniti

dalle associazioni agricole rappresentanti la quasi totalità della

produzione bieticola.

Né, ad avviso dell'Avvocatura, potrebbe sostenersi che dalla

normativa comunitaria discenda un obbligo, per lo Stato membro, di

riassegnare le quote nell'ambito della medesima Regione, giacché

l'art. 25, paragrafo 3, del regolamento CEE n. 1785/1981, invocato

dalla ricorrente, rinvia all'art. 24, paragrafo 2, nel quale il

termine "regione" non individuerebbe una circoscrizione territoriale,

ma gli stessi Stati membri.

Da ultimo, l'Avvocatura osserva che l'atto impugnato non avrebbe

contenuto programmatorio e che nessuna norma nazionale vigente

prevederebbe in materia la consultazione della Conferenza

Stato-Regioni.

4. - Anche la Regione Lombardia ha depositato una memoria, nella

quale ribadisce le argomentazioni svolte e le conclusioni formulate

nell'atto introduttivo del presente giudizio. La ricorrente, in

particolare, rileva che il provvedimento impugnato irrazionalmente

non terrebbe alcun conto dell'unico dato obiettivo, rappresentato

dalla estensione dei terreni destinati alla produzione di

barbabietole e quindi dalla potenzialità produttiva, essendo esso,

al contrario, ispirato dalla considerazione di circostanze

contingenti e temporanee, non controllabili e non prevedibili, quali

la ridotta produzione di saccarosio, a parità di superfici coltivate

a barbabietola, a causa delle avverse condizioni meteorologiche e

climatiche. Quanto alla dedotta violazione del principio di leale

collaborazione tra Stato e Regioni, la ricorrente osserva che la

legislazione nazionale si è orientata nel senso del rafforzamento di

quel principio, avendo previsto l'intesa del Ministero per le

politiche agricole con la Conferenza permanente per i rapporti tra

Stato e Regioni con riferimento alla elaborazione delle linee guida

in tema di agricoltura (art. 2 del decreto legislativo 4 giugno

1997, n. 143, recante "Conferimento alle Regioni delle funzioni

amministrative in materia di agricoltura e pesca e riorganizzazione

dell'Amministrazione centrale"). La Regione Lombardia contesta

infine la ammissibilità dell'intervento della S.F.I.R. S.p.A., e, in

ogni caso, la fondatezza di tutte le eccezioni prospettate dalla

interveniente.

5. - Nella pubblica udienza del 22 giugno 1999, questa Corte, con

ordinanza, ha differito al merito la decisione sull'ammissibilità

dell'intervento della S.F.I.R. S.p.A.

La Regione Lombardia ha depositato ulteriore documentazione. Considerato in diritto

1. - Il presente giudizio ha ad oggetto il conflitto di

attribuzione sollevato dalla Regione Lombardia nei confronti dello

Stato in relazione al decreto del Ministro delle risorse agricole,

alimentari e forestali in data 27 febbraio 1997, concernente la

determinazione ed assegnazione delle quote di produzione di zucchero

e di isoglucosio in vigore a partire dalla campagna

bieticolo-saccarifera 1997-1998.

Ad avviso della ricorrente, il decreto impugnato, disponendo la

"rinnovata decurtazione" delle quote di produzione saccarifera di

imprese dell'Italia del Nord a favore di altre zone del Paese,

sarebbe illegittimo, per violazione degli articoli 3, 5, 11, 41, 43,

97, 117 e 118 della Costituzione, in quanto: immotivatamente e

irragionevolmente opererebbe una evidente discriminazione tra

Regioni; violerebbe l'art. 25 del regolamento CEE del Consiglio n.

1785 del 30 giugno 1981, che prevederebbe la redistribuzione delle

quote di produzione "nella stessa Regione" al fine di una più

efficiente amministrazione del settore, tale da indirizzare

l'iniziativa privata a fini sociali in un quadro generale di

programmazione; sarebbe stato adottato senza acquisire il parere né

della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni

e le Province autonome, né delle singole Regioni interessate.

Nel giudizio è intervenuta la Società Fondiaria Industriale

Romagnola S.p.a. (S.F.I.R. S.p.a.), eccependo in primo luogo

l'inammissibilità del ricorso proposto dalla Regione Lombardia, e

concludendo nel merito per la reiezione del ricorso stesso.

2. - Sono inammissibili sia l'atto di intervento della S.F.I.R.

S.p.a., sia il ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla

Regione Lombardia.

È risaputo l'orientamento della giurisprudenza costituzionale

secondo il quale nel giudizio sul conflitto di attribuzione tra Stato

e Regioni non possono intervenire soggetti diversi da quelli

legittimati a promuovere il conflitto o a resistervi (sentenze nn.

375 del 1997; 419 del 1995; 497 e 458 del 1993; 162 del 1990). Tale

orientamento, nei limiti in cui è inteso a salvaguardare il tono

costituzionale dei conflitti affidati al giudizio della Corte e a far

sì che questi non mettano capo a controversie di diritto comune,

deve essere tenuto fermo.

Ragioni non dissimili depongono nel senso dell'inammissibilità del

ricorso tutte le volte in cui questo abbia ad oggetto atti a

destinatari determinati, identificabili come sicuri titolari di

situazioni giuridicamente protette, e non vi sia coinvolgimento di

attribuzioni di rango costituzionale. Uno scrutinio attento in punto

di ammissibilità è imposto, in simili casi, dall'esigenza che il

ricorso per conflitto, da presidio dell'integrità di competenze

costituzionali, non trasmodi in anomalo strumento di sostegno della

posizione di alcuno dei destinatari dell'atto impugnato ai danni di

altri.

3. - Il decreto in esame ha come destinatarie le imprese

produttrici di zucchero e come oggetto la determinazione ed

assegnazione a ciascuna di esse delle quote di zucchero e di

isoglucosio per la campagna bieticolo-saccarifera 1997-1998.

La Regione Lombardia non rivendica come proprio il potere

esercitato dal Ministro di determinare ed assegnare alle diverse

imprese le quote. Ritiene invece che tale potere, la cui spettanza

allo Stato non è controversa, sia stato esercitato illegittimamente

ed abbia menomato le sue attribuzioni, giacché la "rinnovata

decurtazione" della quota zucchero del gruppo Eridania (in realtà,

conferma della quota già ridotta nel periodo precedente) non sarebbe

stata bilanciata da una riassegnazione di quote ad imprese operanti

nell'Italia settentrionale.

Ad avviso della ricorrente, il decreto, avvantaggiando la

produzione delle imprese operanti nelle Regioni dell'Italia centrale

e meridionale, pregiudicherebbe le imprese del Nord e insieme la

capacità di programmazione delle Regioni settentrionali, e quindi

della Lombardia, nel settore bieticolo-saccarifero.

4. - Nell'attuale assetto normativo del comparto della produzione

bieticolo-saccarifera non esiste un collegamento così stretto tra

entità della quota zucchero assegnata alle singole imprese, da un

lato, e sviluppo agro-industriale della circoscrizione del territorio

regionale circostante, dall'altro, tale da lasciar supporre che ad

ogni variazione di una quota faccia riscontro una variazione della

produzione dello zucchero e della coltura delle barbabietole nella

Regione nella quale è situato un impianto dell'impresa destinataria

del provvedimento ministeriale.

Rilevanti fenomeni di concentrazione hanno fatto sì che titolari

delle quote zucchero siano prevalentemente grandi gruppi industriali,

ciascuno dei quali ha insediato i propri stabilimenti in più Regioni

e fra questi distribuisce territorialmente la produzione secondo

criteri di convenienza economica. Può così accadere che, nonostante

la diminuzione della sua quota, un gruppo industriale incrementi la

produzione in uno stabilimento situato in una determinata Regione

approvvigionandosi in quella stessa Regione o in un'altra.

È certo vero che al sistema delineato dai regolamenti comunitari

(regolamenti nn. 1785/1981 del Consiglio del 30 giugno 1981 e

193/1982 del Consiglio del 26 gennaio 1982, e successive

modificazioni) e dagli atti nazionali di attuazione non è estranea

un'istanza di connessione territoriale tra produzione della materia

prima e sua trasformazione. L'esigenza che siano fornite eque

garanzie sia ai fabbricanti che ai produttori bieticoli, per quanto

concerne la loro occupazione e il loro tenore di vita, è

positivamente affermata nel diritto comunitario ed è anzi obiettivo

primario, esplicitamente enunciato, dello stesso regime delle quote;

un regime che, se orienta l'interesse nazionale all'integrale

utilizzazione dei quantitativi globali assegnati allo Stato italiano

(da qui l'indubbia competenza statale), legittima l'aspirazione dei

fabbricanti di zucchero a produrre per intero la quota loro assegnata

e insieme quella degli agricoltori a collocare presso gli

zuccherifici la totalità dei loro prodotti. Lo stesso

"Aggiornamento" del piano bieticolo-saccarifero del Ministro

dell'agricoltura e delle foreste del novembre 1990 si mostra

partecipe, come è stato osservato in dottrina, dell'esigenza di

superare una visione atomistica del processo produttivo agricolo

mediante interventi organici sull'intero comparto che facciano

riferimento, più che a imprese o a gruppi di imprese, ad ambiti

territoriali a vocazione bieticola, giungendosi ad auspicare "la

messa a punto" di un sistema di accordi locali tra bieticoltori e

società saccarifere finalizzato alla reciproca garanzia di

collocamento delle bietole e di copertura del fabbisogno aziendale

(paragrafo 34 del citato Aggiornamento).

Lo strumento che collega in maniera più stretta l'interesse degli

zuccherifici a quello degli agricoltori non consiste però in atti

vincolanti della autorità pubblica mediante i quali venga addossato

alle imprese l'obbligo di utilizzare la quota zucchero, o un suo

quantitativo prestabilito, solo in quel determinato impianto, o di

approvvigionarsi, per quella frazione di quota, solo presso gli

agricoltori della specifica Regione ove l'impianto è ubicato. Questo

collegamento è affidato ad atti di autonomia collettiva ed

individuale delle parti del processo produttivo, e trascende

l'interesse delle singole Regioni. Nel quadro di accordi

interprofessionali a livello nazionale, interregionale e regionale,

sono previsti contratti di coltivazione e vendita, promossi dalle

medesime organizzazioni sindacali, tra produttori agricoli, singoli o

associati, e imprese di trasformazione o commercializzazione, singole

o associate. È in forza di questi contratti che a carico della parte

industriale si determina un vincolo a ritirare tutta la produzione

che la parte agricola si impegna a consegnare (artt. 7 e 8 della

legge 16 marzo 1988, n. 88); ed è così che bacini bieticoli si

collegano territorialmente a determinate imprese o a determinati

impianti.

Senza un accordo tra le parti private, non vi è dunque alcuna

garanzia né alcuna certezza che l'impresa spenda invariabilmente la

stessa frazione della quota di cui è titolare presso un impianto

ubicato in una determinata Regione, e per converso non vi è alcuna

garanzia che da tale impianto venga assorbita la produzione agricola

di quella Regione: basti considerare che dal citato "Aggiornamento"

risultano Regioni ove sono ubicati bacini bieticoli ma nessun

impianto industriale di trasformazione.

Dall'assenza di un collegamento, diverso da eventuali vincoli

contrattuali tra le parti, che congiunga ambito regionale, coltura

delle barbabietole e impianti di trasformazione, consegue linearmente

il difetto di interesse della ricorrente e quindi l'inammissibilità

del ricorso. Del resto, la stessa Regione Lombardia, a fondamento

del proprio ricorso, individua non tanto un proprio interesse quanto

un interesse del Nord del Paese, contrapposto a quello del Centro e

del Sud: si vede cioè quasi costretta a farsi portatrice, in questa

sede, di una diversa e più ampia sfera di interessi, quella

dell'intero Nord d'Italia, che, per il carattere strettamente

territoriale della rappresentanza politica regionale, non spetta alle

Regioni tutelare con lo strumento del conflitto di attribuzione. Una

volta esclusa la configurabilità di un interesse che si puntualizzi

nella Regione ricorrente, la dimensione degli interessi giustiziabili

non riguarda, nella specie, attribuzioni costituzionali e resta

soltanto quella delle situazioni soggettive dei privati coinvolti dal

provvedimento plurimo.