Sentenza n. 42/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 8

agosto 1991, n. 265 (Disposizioni in materia di trattamento economico

e di quiescenza del personale di magistratura ed equiparato),

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 23 ottobre 1991 dalla Corte dei conti -

Sezione terza giurisdizionale - sui ricorsi proposti da Graziano

Liberato Alberto ed altri, iscritta al n. 58 del registro ordinanze

1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8,

prima serie speciale, dell'anno 1992;

2) ordinanza emessa il 20 novembre 1991 dalla Corte dei conti -

Sezione giurisdizionale per la Regione siciliana - sui ricorsi

riuniti proposti da Finocchiaro Maria, ved. Trizzino Ubaldo, ed altri

contro il Ministero di Grazia e Giustizia ed altri, iscritta al n.

241 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 20, prima serie speciale, dell'anno 1992;

Visti gli atti di costituzione di Graziano Liberato, Rossi Manlio

ed altri, Dattilo Arduino e Vinci Teresa e gli atti di intervento di

Novello Francesco ed altro e Mangiacasale Dionigi nonché gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 1992 il Giudice

relatore Francesco Paolo Casavola;

Uditi gli avvocati Michelangelo Pascasio e Filippo de Jorio per

Rossi Manlio ed altri, Giovanni Vanin per Dattilo Arduino, Angelo

Insolia per Vinci Teresa e Tommaso Palermo per Mangiacasale Dionigi e

l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso di un giudizio in cui i ricorrenti avevano

richiesto il riconoscimento del diritto alla riliquidazione del

trattamento di quiescenza sulla base del principio di adeguamento

automatico alle variazioni del trattamento del personale in servizio,

la Corte dei conti, con ordinanza emessa il 23 ottobre 1991, ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 8

agosto 1991, n. 265.

Il giudice a quo riepiloga le tappe della giurisprudenza della

Corte dei conti successiva alla sentenza n. 501 del 1988 della Corte

costituzionale. Con decisione n. 76/C del 14 novembre 1988 le Sezioni

riunite avevano ritenuto doversi ricomprendere la permanente

operatività del meccanismo di adeguamento delle retribuzioni ( ex

art. 2 della legge n. 27 del 1981) nel ricalcolo delle pensioni, da

effettuarsi sulla base degli stipendi spettanti al 1° gennaio 1988.

Successivamente investite del problema, le singole sezioni, dubitando

dell'applicabilità di tale adeguamento anche per il futuro e

ritenendo di poterlo accordare soltanto sino al 1° gennaio 1988,

sollevavano questione di legittimità costituzionale del citato art.

2 nella parte in cui non prevedeva in favore dei pensionati tale

meccanismo od altro sistema equivalente. La Corte costituzionale

dichiarava la manifesta inammissibilità di tale questione con

ordinanza n. 95 del 1991.

Nel perdurare contrasto interpretativo tra le sezioni, entrava in

vigore la norma impugnata che escludendo, anche per il futuro, dalle

riliquidazioni medesime gli adeguamenti periodici, esplicitamente

ancorava la riliquidazione delle pensioni - con decorrenza dal 1°

gennaio 1988 - agli stipendi vigenti al 1° luglio 1983, senza gli

adeguamenti periodici i quali venivano esclusi, anche per il futuro,

dalle riliquidazioni medesime.

Ad avviso della Corte rimettente, non si tratterebbe di legge

interpretativa, bensì di una normativa intesa a disporre anche

retroattivamente la non computabilità degli adeguamenti.

In concreto la norma, secondo la Corte stessa, sarebbe destinata a

riprodurre dal 1° gennaio 1988 quella crescente divaricazione del

trattamento di quiescenza rispetto allo stipendio (non essendo

previsto alcun raccordo tra gli stessi) che la Corte costituzionale

ha sanzionato con la citata sentenza n. 501, attraverso la

caducazione del "vecchio" meccanismo perequativo, che quindi neppure

sarebbe più applicabile.

Pur dando atto della necessaria gradualità riconosciuta da questa

Corte al legislatore nell'attuazione dei princip/' connessi con la

natura di retribuzione differita propria della pensione, il giudice a

quo individua tuttavia un vulnus degli artt. 3, 36 e 38 della

Costituzione.

La discrezionalità legislativa dovrebbe muoversi in materia

"entro limiti particolarmente ristretti" a pena di una separazione

sostanziale tra pensione e retribuzione erogata ai lavoratori in

servizio. Questi ultimi, argomenta la Corte rimettente, si giovano, a

differenza dei pensionati, dell'istituto della contrattazione,

recepita da apposito decreto del Presidente della Repubblica; i

magistrati, viceversa, godono di un sistema di collegamento

automatico con le retribuzioni del personale statale proprio in

quanto esclusi dalla contrattazione stessa.

Di qui l'ulteriore profilo di illegittimità - in riferimento

all'art. 3 Cost. - insito nell'esclusione da tale adeguamento dei

magistrati in pensione. Parimenti lesivo del principio della parità

di trattamento risulterebbe il confronto con le categorie che

beneficiano di consimili adeguamenti.

L'ordinanza di rimessione conclude ribadendo la necessità di una

garanzia della misura della pensione che non può essere considerata

una "variabile indipendente" rispetto al trattamento del servizio

attivo.

1.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso

per la non fondatezza della questione, sostenendo in particolare che

la sentenza n. 501, nel riconoscere la garanzia dell'adeguamento

della pensione allo stipendio quale "mero vincolo di principio",

avrebbe altresì fatta salva la discrezionalità del legislatore nel

graduare le relative misure di adeguamento.

Rileva altresì l'Avvocatura come la norma impugnata, se per un

verso esclude ogni automatico collegamento tra pensioni e

retribuzioni (in asserita conformità a quanto da questa Corte

sostenuto nell'ordinanza n. 95 del 1991), dà peraltro attuazione

almeno ad una parte della citata sentenza n. 501, là dove essa

dispone la riliquidazione in applicazione degli artt. 3 e 4 della

legge n. 425 del 1984 per il personale collocato in pensione

anteriormente al 1° luglio 1983.

1.3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituito

separatamente il ricorrente Dattilo, riservando successiva memoria,

nonché gli altri ricorrenti, i quali hanno insistito, in un unico

scritto difensivo, per la declaratoria d'illegittimità

costituzionale.

Argomentano in particolare le parti private nel senso di una

sostanziale reintroduzione delle pensioni d'annata - la cui

illegittimità non sarebbe sfuggita allo stesso legislatore - e

precisano come la violazione dell'art. 3 sia più sensibile anche

avuto riguardo ai dirigenti dello Stato beneficiari della sentenza di

questa Corte n. 1 del 1991, nonché al personale destinatario della

pur modesta perequazione di cui alla legge 23 febbraio 1991, n. 59,

da cui i magistrati sono testualmente esclusi.

1.4. - È infine intervenuta la parte privata in un giudizio

analogo pendente dinanzi alla Sezione giurisdizionale della Corte dei

conti per la Sicilia chiedendo la trattazione congiunta con

l'ordinanza di rimessione n. 9 del 1992 emessa da tale giudice,

avente il medesimo oggetto. La stessa parte, nell'approssimarsi

dell'udienza, ha depositato una memoria, nella quale illustra la

propria posizione stipendiale e svolge argomenti a sostegno della

tesi dell'illegittimità costituzionale anche con riguardo alla

violazione dell'art. 136 della Costituzione.

1.5. - Successivamente i due difensori di Rossi Manlio hanno

depositato due distinte memorie, analoghe a quelle già svolte,

insistendo per l'accoglimento della questione.

In particolare, l'avv. Pascasio ha sottolineato come la norma

destinata a dare attuazione alle indicazioni contenute nella sentenza

n. 501 del 1988 fosse proprio quella relativa all'adeguamento di cui

all'art. 2 della legge n. 27 del 1981 la cui operatività è stata

esclusa dall'impugnata disposizione. Quest'ultima, poi - nel fissare

la riliquidazione per i magistrati collocati in pensione

anteriormente al 1° luglio 1983 sulla base degli stipendi percepiti a

tale data (e non al 1° gennaio 1988) - avrebbe in sostanza vanificato

il giudicato. Lo stipendio percepito al 1° gennaio 1988 sarebbe più

che doppio rispetto alla pensione spettante al 1° luglio 1983.

L'avv. De Jorio ribadisce la palese irrazionalità della

denunziata normativa, volta a riscrivere la sentenza n. 501 del 1988

cancellandone in concreto gli effetti ed a bloccare la riliquidazione

delle pensioni dei magistrati cessati dal servizio prima del 1°

luglio 1983, così ricreando proprio quella situazione che la stessa

sentenza aveva inteso scongiurare. Sarebbe perciò evidente la

"rozzezza giuridica" di un'impostazione legislativa finalizzata a

vanificare "la parte più luminosa sul piano della civiltà del

diritto" della motivazione con cui, nella citata sentenza, si era

affermato il costante adeguamento tra pensioni e retribuzioni.

Anche il ricorrente Dattilo ha depositato ulteriore memoria in cui

riassume il contenuto dell'ordinanza di rimessione evidenziando

l'avvenuto ripristino delle pensioni d'annata, nonché l'illegittima

espropriazione (con possibile violazione dell'art. 42 Cost.)

realizzata in danno dei pensionati attraverso il meccanismo del

riassorbimento di eventuali trattamenti in godimento maggiori di

quelli accordati dalla legge.

1.6. - Ulteriori memorie di analogo tenore sono state infine

depositate dall'avv. Pascasio, per i ricorrenti Rossi ed altri e

dall'avv. Vanin per Dattilo. Si è inoltre costituito Liberato

Graziano rappresentato dall'avv. De Jorio.

2.1. - La Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la

Regione siciliana con ordinanza emessa il 20 novembre 1991 (R.O. n.

241 del 1992), ha sollevato, in relazione agli artt. 3, 36 e 136

della Costituzione, questione di legittimità del citato art. 2 della

legge n. 265 del 1991.

Dopo aver sintetizzato lo svolgimento dei fatti a partire dalla

sentenza di questa Corte n. 501 del 1988 sino all'emanazione della

norma impugnata, il giudice a quo insiste sulla sostanziale

vanificazione da parte di quest'ultima, degli effetti del giudicato

costituzionale. Se, infatti, con la sentenza n. 501 si era affermata

la necessità di un costante adeguamento del trattamento di

quiescenza alle retribuzioni, censurando di conseguenza la normativa

allora impugnata, l'intento perseguito dal legislatore attraverso il

denunciato art. 2 era esattamente quello di escludere qualsivoglia

corrispondenza tra pensione e stipendio. Siffatto risultato è stato

ottenuto eliminando l'operatività del meccanismo di adeguamento

triennale ( ex art. 2 della legge 19 febbraio 1981, n. 27) dalla

riliquidazione e limitandone comunque gli effetti ai dipendenti

collocati a riposo anteriormente al 1° luglio 1983.

Pertanto gli effetti di tale scelta - sostiene la Corte dei conti -

risulterebbero a tal punto perversi, che in taluni casi in cui

l'Amministrazione aveva operato le riliquidazioni ancorandole allo

stipendio di dipendenti di pari qualifica, senza considerare gli

incrementi del menzionato art. 2 con eliminazione degli aumenti

percentuali nel frattempo conteggiati (muovendosi cioè nel senso poi

indicato dal legislatore), sicché la pensione riliquidata era

risultata addirittura inferiore a quella in atto percepita dal

pensionato. Poiché il meccanismo stipendiale, quale considerato

dalla Corte costituzionale, rappresenta viceversa un unicum, la

riliquidazione alla data del 1° gennaio 1988 non potrebbe assumere in

alcun modo a parametro lo stipendio vigente nel 1983, bensì quello

attuale (stipendio tabellare più adeguamenti medio tempore

intervenuti). Diversamente opinando, si introdurrebbero sperequazioni

anche più gravi di quelle che la Corte volle sanare con la citata

sentenza n. 501. L'art. 136 risulterebbe quindi violato sotto il

duplice profilo della imposizione da parte del legislatore di

un'interpretazione diversa da quella adottata dai giudici di merito

(volta a vanificare l'istituzionale funzione ermeneutica di questi

ultimi e gli effetti della sentenza n. 501) e del venir meno della

stessa definitività della sentenza della Corte a causa di un

sostanziale ripristino della normativa già dichiarata illegittima.

Quanto infine alla lesione degli artt. 3 e 36 della Costituzione,

il giudice a quo svolge argomenti analoghi a quelli contenuti

nell'ordinanza sub 1.1.

2.2. - L'Avvocatura dello Stato, intervenuta in rappresentanza del

Presidente del Consiglio dei ministri, ha concluso per la

declaratoria d'infondatezza, replicando esclusivamente alle censure

relative agli artt. 3 e 36 della Costituzione. In proposito si

osserva (sostanzialmente seguendo le argomentazioni già svolte sub

1.2.) che la Corte costituzionale, pur affermando la garanzia

dell'adeguamento del trattamento pensionistico alle retribuzioni del

personale in servizio, ha prefigurato il potere del legislatore di

graduare le misure di adeguamento secondo propri parametri di

ragionevolezza. Il riconoscimento di tale discrezionalità

risulterebbe poi ribadito - a parere dell'Avvocatura - dall'ordinanza

n. 95 del 1991 con cui questa Corte ha dichiarato inammissibile la

questione relativa alla mancata previsione del meccanismo di

adeguamento triennale anche per le pensioni.

2.3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituita la

parte privata Vinci-Vaccaro che ha insistito per la declaratoria

d'illegittimità costituzionale con motivazioni desunte

dall'ordinanza di rimessione.

2.4. - Nell'approssimarsi dell'udienza, l'avv. Palermo per la

parte privata Mangiacasale (R.O. n. 241/1992) e l'avv. Vanin per

Dattilo Arduino (R.O. n. 58/1992), hanno depositato ulteriori

memorie.

Il primo difensore, a dimostrazione della disparità di

trattamento, ha depositato alcuni decreti determinativi della

pensione riguardanti magistrati in diverse posizioni amministrative;

il secondo difensore ha sostanzialmente ribadito le argomentazioni

già svolte nella precedente memoria. Considerato in diritto

1. - I giudici a quibus denunciano entrambi l'art. 2 della legge 8

agosto 1991, n. 265 (Disposizioni in materia di trattamento economico

e di quiescenza del personale di magistratura ed equiparato) recante

disposizioni in materia di trattamento economico e di quiescenza del

personale di magistratura ed equiparato. La norma impugnata prevede,

al primo comma, che le pensioni del predetto personale collocato in

pensione anteriormente al 1° luglio 1983 siano riliquidate sulla base

delle misure stipendiali a quella data vigenti per effetto della

legge n. 425 del 1984 ma con esclusione del meccanismo di adeguamento

periodico (di cui agli artt. 11 e 12 della legge 2 aprile 1979, n.

97, come sostituiti dall'art. 2 della legge 19 febbraio 1981, n. 27).

Dopo aver disposto per quanto concerne il riassorbimento di

eventuali, maggiori trattamenti di cui godessero i singoli, la norma

ribadisce, al secondo comma, la permanente e definitiva esclusione

degli adeguamenti periodici di cui sopra dalle riliquidazioni delle

pensioni.

Le rimettenti Sezioni della Corte dei conti invocano, a parametro

d'illegittimità, gli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, in

ragione: a) della mancanza di ogni collegamento tra le pensioni e la

dinamica delle retribuzioni;

b) della potenziale compressione dei trattamenti di quiescenza,

idonea a riprodurre il fenomeno delle pensioni d'annata; c) della

disparità di trattamento rispetto ad altre categorie; d) della

lesione della garanzia costituzionale di una retribuzione differita

proporzionata al lavoro prestato.

In particolare, la Sezione giurisdizionale per la Sicilia denuncia

la violazione dell'art. 136 della Costituzione sotto il profilo della

violazione del "giudicato costituzionale" in quanto la normativa si

porrebbe in contrasto con la sentenza di questa Corte n. 501 del

1988.

I giudizi riguardano la stessa questione e possono essere riuniti

e congiuntamente decisi.

2. - La questione è inammissibile.

Nella sentenza n. 501 del 1988 questa Corte, dopo aver preso atto

del cospicuo divario che, per il personale in argomento, si era

verificato tra pensioni e retribuzioni a seguito della legge 6 agosto

1984, n. 425 - radicalmente innovativa della struttura della

retribuzione segnatamente riguardo alla valutazione delle anzianità

di carriera - ha affermato "l'esigenza di una costante adeguazione"

dei due trattamenti.

La conseguenza è stata la declaratoria d'illegittimità di quella

normativa che aveva disposto rivalutazioni percentuali (estranee ai

criteri adottati per le nuove retribuzioni) invece di assicurare

l'anzidetto adeguamento attraverso un'appropriata riliquidazione

delle pensioni dei soggetti esclusi dai nuovi stipendi perché

collocati in quiescenza anteriormente al 1° luglio 1983.

Circa la portata effettiva del decisum si è subito manifestata

una incerta linea giurisprudenziale della Corte dei conti sullo

specifico punto della inclusione, o meno, del meccanismo di

adeguamento automatico (del quale si dirà in seguito estesamente)

nel ricalcolo delle pensioni oggetto della sentenza, nonché sulla

permanente operatività del meccanismo medesimo nella generale

determinazione dei trattamenti di quiescenza.

Proprio l'impossibilità di far derivare dalla citata decisione

un'immediata e completa estensione - anche per il futuro -

dell'adeguamento a tutti i pensionati, aveva motivato una denuncia

d'illegittimità del già richiamato art. 2 della legge n. 27 del

1981 (introduttivo del meccanismo) da parte di una Sezione della

Corte dei conti in contrasto con quanto avevano ritenuto altre

sezioni. Questa Corte, con ordinanza n. 95 del 1991, dichiarava la

manifesta inammissibilità della questione, osservando come il

sindacato di legittimità non possa sostanziarsi in una revisione

delle interpretazioni offerte dagli organi giurisdizionali riguardo

alle statuizioni della Corte stessa.

In tale occasione, tuttavia, non si mancava di rilevare che "una

sentenza atta ad innestare nella normativa pensionistica un

meccanismo d'adeguamento periodico concepito per il personale in

servizio", comportando varietà di scelte e molteplicità di

implicazioni, sarebbe stata il risultato di attività "certamente

estranea al sindacato di costituzionalità e viceversa propria del

legislatore".

3. - In tale quadro sopravveniva la norma impugnata, preceduta da

quattro decreti-legge - decaduti per mancata conversione entro i

termini - i quali contenevano un testo pressoché identico a quello

ora in esame (cfr. decreto-legge 23 settembre 1989, n. 326; decreto-legge 26 luglio 1989, n. 260; decreto-legge 26 maggio 1989 n. 191;

decreto-legge 24 marzo 1989, n. 102). La travagliata genesi della

norma è altresì testimoniata dai lavori preparatori della legge n.

265 del 1991: ai timori di chi paventava un conflitto tra Corte

costituzionale e potere legislativo (cfr. Commissione affari

costituzionali - Senato, seduta del 9 novembre 1989), ai dubbi ed

alle perplessità circa la coerenza tra la previsione dell'art. 2 e

la sentenza n. 501 (cfr. Commissioni riunite - Camera 11 luglio

1991), seguiva la soppressione dell'articolo in esame da parte della

Commissione lavoro della Camera (cfr. seduta del 18 luglio 1991).

Peraltro il Governo, in un momento successivo, subordinava il proprio

assenso al trasferimento in sede legislativa della discussione al

ripristino dell'articolo, il che appunto avveniva in data 24 luglio

1991.

4. - Il sistema di adeguamento automatico di cui si discute è

fondato sulla garanzia di un aumento delle retribuzioni, che - sulla

base di indici appositamente elaborati dall'Istituto centrale di

Statistica - viene assicurato "di diritto", ogni triennio, nella

misura percentuale pari alla media degli incrementi realizzati nel

triennio precedente dalle altre categorie del pubblico impiego

(amministrazioni statali, aziende autonome dello Stato, regioni,

province e comuni, ospedali, enti di previdenza).

Non v'è dubbio che tale meccanismo sia elemento intrinseco della

struttura delle retribuzioni in discorso ed appare anche chiaro come

la sua logica di funzionamento si rapporti necessariamente con il

sistema degli stipendi del personale in servizio dell'intero pubblico

impiego, senza eccezioni. Inoltre questa Corte ha, a suo tempo,

individuato la ratio dell'istituto, quale significativo esempio di

"attuazione del precetto costituzionale dell'indipendenza dei

magistrati, che va salvaguardato anche sotto il profilo economico

(sentenza n. 1 del 1978) evitando tra l'altro che essi siano soggetti

a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri poteri", sì che

il meccanismo di cui all'art. 2 "in quanto configurato con l'attuale

ampiezza di termini di riferimento, concretizza una guarentigia

idonea a tale scopo" (sentenza n. 238 del 1990).

Da ciò consegue che il legislatore, nell'escludere dalla

riliquidazione delle pensioni l'applicabilità del meccanismo di

adeguamento, ha esercitato una discrezionalità sua propria volendo

limitare gli effetti dello stesso all'ambito esclusivo del

trattamento stipendiale per il quale, come si è visto, era stato

concepito. Esula dai limiti del controllo di legittimità

l'operazione additiva richiesta dalle rimettenti sezioni della Corte

dei conti, consistente in una mera trasposizione dell'istituto nel

settore pensionistico, ed il giudizio non può essere ammesso.

5. - Tuttavia deve osservarsi come la radicale opzione nel senso

di cristallizzare la riliquidazione alle misure stipendiali del 1°

luglio 1983, senza alcun conto, neppure parziale, degli adeguamenti,

né prima né dopo, non possa non prospettarsi come fattore di nuove

ulteriori divaricazioni tra pensioni e stipendi.

Le incertezze che hanno accompagnato tale scelta legislativa

confermano una logica che non può propriamente dirsi di attuazione

delle statuizioni di questa Corte, le quali anzi vengono assunte

nella più riduttiva e letterale delle accezioni possibili.

Fermo restando l'attuale assetto normativo, è agevole

pronosticare che, venute meno le contingenti sospensioni

dell'operatività del meccanismo e riattivata la dinamica salariale

del pubblico impiego, nel medio periodo l'andamento delle

retribuzioni finirà per discostarsi dalle pensioni ben al di là di

quel ragionevole rapporto di corrispondenza, sia pure tendenziale ed

imperfetto, a suo tempo richiesto da questa Corte ex artt. 3 e 36

della Costituzione (cfr. sentenza n. 119 del 1991). In tal caso le

stesse considerazioni svolte nella sentenza n. 501 del 1988 a

proposito dell'omesso calcolo delle anzianità pregresse ben

potrebbero applicarsi alla mancata previsione di un qualsivoglia

meccanismo di raccordo tra variazioni retributive indotte dagli

aumenti del pubblico impiego e computo delle pensioni, così

determinando l'esigenza di un riesame della questione di

costituzionalità.