Sentenza n. 42/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 15 del

T.U. 16 maggio 1960, n. 570, contenente norme per la composizione e la

elezione degli organi delle amministrazioni comunali, e degli artt. 278

e seguenti del T.U. 14 settembre 1931, n. 1175, per la finanza locale,

promossi con le seguenti deliberazioni:

1) deliberazione emessa l'11 luglio 1960 dal Consiglio comunale di

Muro Lucano su ricorso di Lombardi Giovanni avverso l'elezione del

consigliere Scaringi Vito, iscritta al n. 89 del Registro ordinanze

1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 297 del

3 dicembre 1960;

2) deliberazione emessa il 25 febbraio 1961 dal Consiglio comunale

di Pomezia su ricorso di Marconi Renato ed altri avverso l'elezione dei

consiglieri Tortora Nicola ed altri, iscritta al n. 37 del Registro

ordinanze 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 83 del 1 aprile 1961;

3) deliberazione emessa il 25 febbraio 1961 dal Consiglio comunale

di Tramonti su ricorso di Macchiarola Francesco ed altri, avverso

l'elezione dei consiglieri Apicella Ottavio ed altri, iscritta al n. 40

del Registro ordinanze 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 83 del 1 aprile 1961.

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 24 maggio 1961 la relazione del

Giudice Antonio Manca;

uditi l'avvocato Vittorio Santoro, per Marconi Renato ed altri,

l'avvocato Roberto Volpe, per Apicella Ottavio ed altri, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Stefano Varvesi, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il signor Giovanni Lombardi, con atto del 25 giugno 1960

inoltrò ricorso al Consiglio comunale di Muro Lucano, contro la

deliberazione del predetto Consiglio del 17 giugno 1960 con la quale

era stata convalidata l'elezione del consigliere Vito Scaringi essendo

ineleggibile, per lite pendente con il Comune, in base all'art. 15, n.

6, del T.U. 16 maggio 1960, n. 570 (contenente norme per la

composizione e la elezione degli organi delle amministrazioni

comunali).

Il Consiglio comunale con deliberazione dell'11 luglio 1960, n. 11,

ha sollevato d'ufficio, ritenendola rilevante e non manifestamente

infondata, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 15 del

T.U. e in particolare del n. 6 dell'articolo stesso, per contrasto col

principio fondamentale dell'eguaglianza dei cittadini nella

partecipazione alle cariche elettive, e in riferimento, altresì, per

quanto riguarda il n. 6, agli artt. 24 e 113 della Costituzione, che

garantiscono la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi

legittimi, tutela che resterebbe paralizzata e compressa dalla

disposizione contenuta nel ricordato n. 6.

La deliberazione, regolarmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 3 dicembre 1960, n. 297.

In questa sede è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

depositato le deduzioni il 18 agosto 1960.

L'Avvocatura dello Stato, in via preliminare circa l'ammissibilità

del ricorso, rileva che il Consiglio comunale, adito per decidere sui

ricorsi proposti avverso le deliberazioni del Consiglio stesso di

convalida delle elezioni dei propri componenti, eserciterebbe funzioni

di carattere giurisdizionale.

Che se si ritenesse, invece, la natura amministrativa del

contenzioso elettorale, le questioni di costituzionalità sollevate

sarebbero inammissibili in questa sede.

Nel merito osserva che, riguardo all'elettorato passivo l'art. 122

della Costituzione, lasciando al legislatore ordinario di stabilire i

casi di ineleggibilità e di incompatibilità per l'elezione dei

consiglieri regionali, riconoscerebbe implicitamente la legittimità

costituzionale delle disposizioni che stabiliscono i casi di

ineleggibilità ed incompatibilità concernenti i consiglieri comunali

e provinciali.

Né, in particolare, la disposizione del n. 6 dell'art. 15 del T.U.

del 1960, n. 570, sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 51 della

Costituzione, in quanto è diretta ad eliminare la posizione di

conflitto con l'attività che deve svolgere l'amministrazione comunale;

posizione in cui verrebbe a trovarsi colui che, essendo debitore moroso

verso il Comune, venisse eletto alla carica di consigliere del Comune

medesimo. E non sussisterebbe la violazione dei precetti

costituzionali, perché, secondo la costante giurisprudenza di questa

Corte, dal principio dell'eguaglianza non deriva necessariamente una

parificazione di tutte le situazioni di fatto, ma deriva, invece, la

possibilità, per il legislatore ordinario, di adeguare la disciplina

giuridica delle varie situazioni ai vari aspetti della vita sociale in

un determinato momento storico. E l'art. 51, d'altra parte, in quanto

dispone bensì l'eguaglianza dei cittadini per accedere agli uffici ed

alle cariche pubbliche, aggiungendo peraltro "secondo i requisiti

stabiliti dalla legge", conterrebbe una riserva di legge, demandando al

legislatore ordinario di applicare il precetto tenendo conto delle

diverse situazioni concrete, in base ad una valutazione politica,

riferita al momento dell'emanazione della legge. L'Avvocatura ricorda,

a tal proposito, anche le sentenze di questa Corte, n. 105 del 1957 e

n. 56 del 1958.

La difesa dello Stato esclude, d'altra parte, che la disposizione

impugnata sia in contrasto con gli artt. 24 e 113 della Costituzione,

in quanto la disposizione stessa non limiterebbe in alcun modo la

possibilità di tutela in giudizio dei diritti e degli interessi

legittimi, essendo diretta esclusivamente a stabilire casi di

ineleggibilità a consigliere del Comune. Il cittadino potrebbe,

perciò, sempre e senza limiti adire gli organi giurisdizionali, mentre

le eventuali conseguenze dell'azione sulla loro eleggibilità o

compatibilità alle cariche comunali, non avrebbero nulla a che fare

con la tutela giurisdizionale. Non avrebbero alcun rilievo in questa

sede, si aggiunge, le osservazioni fondate sul timore che la lite possa

essere artificiosamente creata per eliminare qualche candidato, essendo

pure da considerare che tale inconveniente, in concreto, non

produrrebbe conseguenze, dato che la giurisprudenza avrebbe ritenuto

costantemente che l'efficacia della causa di ineleggibilità trovi un

limite quando la pretesa fiscale, da parte del Comune che ha dato luogo

alla controversia, appaia manifestamente infondata.

2. - Il sig. Renato Marconi ed altri, con atto del 29 dicembre

1960, proposero ricorso al Consiglio comunale di Pomezia contro la

deliberazione del Consiglio comunale del 1 dicembre 1960, con la quale

era stata convalidata l'elezione dei consiglieri Nicola Tortora ed

altri due, perché ineleggibili in base alla disposizione dell'art. 15,

n. 9, del T.U. 16 maggio 1960, n. 570, essendo debitori del Comune per

spese di spedalità, legalmente messi in mora.

Il Consiglio comunale di Pomezia, con deliberazione del 25 febbraio

1961, con riferimento all'eccezione dedotta dagli interessati durante

la discussione del ricorso, ha sollevato, ritenendola rilevante e non

manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 15 del citato T.U. e del n. 9 dell'articolo stesso, per

contrasto con gli artt. 3 e 51 della Costituzione, che stabiliscono

l'eguaglianza dei cittadini nei diritti politici e nelle libertà

civili, con particolare riferimento all'elettorato passivo.

La deliberazione, regolarmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 1 aprile 1961, n. 83.

In questa sede si è costituito il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

depositato le deduzioni il 22 marzo 1961 concludendo perché si

dichiari non fondata la questione di costituzionalità.

Si sono pure costituiti i signori Renato Marconi ed altri (che

avevano proposto ricorso davanti al Consiglio comunale), pure

concludendo che si dichiari non fondata la questione sollevata dal

Consiglio comunale di Pomezia.

L'Avvocatura dello Stato preliminarmente ripropone la questione

circa l'ammissibilità del ricorso, nei termini accennati nelle

deduzioni relative alla deliberazione n. 89.

Nel merito, per quanto si riferisce alla dedotta violazione degli

artt. 3 e 51 della Costituzione, prospetta argomentazioni analoghe a

quelle già addotte relativamente alla deliberazione del Consiglio

comunale di Muro Lucano. Argomentazioni alle quali si riferisce,

altresì, la difesa dei signori Marconi ed altri, rilevando che la

disposizione del n. 9 dell'art. 15 del T.U. del 1960, non sarebbe in

contrasto con i ricordati artt. 3 e 51 della Costituzione.

3. - Il sig. Francesco Macchiarola ed altri, con atto del 28

dicembre 1960, proposero ricorso avverso la deliberazione del Consiglio

comunale di Tramonti del 9 dicembre 1960, con cui era stata convalidata

l'elezione dei consiglieri Ottavio Apicella ed altri, essendo

ineleggibili per lite pendente col Comune davanti alla Commissione

comunale per i tributi locali (art. 15, n. 6, T.U. del 1960, n. 570).

Il Consiglio comunale di Tramonti, con deliberazione del 25

febbraio 1961, ha ritenuto rilevante ai fini della decisione del

ricorso e non manifestamente infondata, l'eccezione di

incostituzionalità dell'art. 15 del T.U. 16 maggio 1960, n. 570,

dedotta dai resistenti al ricorso signori Antonio Ferrara ed altri (ai

quali si è associato il sig. Apicella), per contrasto dell'art. 15 con

gli artt. 3 e 51 della Costituzione, e in particolare, della

disposizione contenuta nel n. 6 dello stesso articolo, con i precetti

degli artt. 24 e 113 della Costituzione, nei quali si garantiscono

costituzionalmente il diritto di azione, di ricorso e di difesa in

qualunque grado di giurisdizione.

Nella deliberazione si ritiene, altresì, rilevante e non

manifestamente infondata anche la questione di costituzionalità degli

artt. 218 e seguenti del T.U. 14 settembre 1931, n. 1175, per la

finanza locale, in quanto se si attribuisse carattere giurisdizionale

alle Commissioni tributarie comunali, le disposizioni ora accennate,

sarebbero in contrasto con gli artt. 1, 5 e 101 della Costituzione. I

quali, secondo che si rileva nella deliberazione, riconoscerebbero il

carattere giurisdizionale esclusivamente alla Magistratura ordinaria e

agli altri organi di giurisdizione ordinaria e speciale, esclusivamente

in quanto siano organi dello Stato.

La deliberazione anzidetta, regolarmente notificata e comunicata,

è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 1 aprile 1961, n. 83.

Nel giudizio in questa sede è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello

Stato, la quale ha depositato le deduzioni il 22 marzo 1961,

concludendo perché siano dichiarate non fondate le questioni di

legittimità costituzionale sollevate dal Consiglio comunale.

Si sono, altresì, costituiti i signori Apicella ed altri

depositando le deduzioni il 17 aprile 1961 e chiedendo, invece, che sia

dichiarata la illegittimità costituzionale delle disposizioni sopra

citate. Essi sostengono che tutti i dieci casi di ineleggibilità

contenuti nel T.U. del 1960, n. 570, sarebbero in contrasto con gli

artt. 3 e 51 della Costituzione.

Il principio dell'eguaglianza stabilito nell'art. 3 e, per quanto

riguarda l'accesso dei cittadini agli uffici ed alle cariche pubbliche,

nell'art. 51, consentirebbe che il legislatore ordinario, per

l'elettorato passivo, possa stabilire i requisiti esclusivamente

inerenti alla capacità ed all'attitudine ad esercitare le funzioni

pubbliche proprie degli organi elettivi; i requisiti, cioè,

concernenti la cittadinanza, l'età, il titolo di studio e l'assenza di

situazioni negative derivanti dalla incapacità civile, dalle condanne

penali e dall'indegnità morale. E vero, si aggiunge, che l'art. 51

della Costituzione, nell'inciso "secondo i requisiti stabiliti dalla

legge", contiene una riserva di legge, ma questa riserva condizionata

al principio dell'eguaglianza, ammetterebbe soltanto quelle limitazioni

rese necessarie dalla selezione fra coloro che aspirano alle cariche

pubbliche, in relazione alle attitudini ed al minimo indispensabile di

preparazione. La riserva, quindi, dovrebbe essere intesa in senso

restrittivo, essendo altresì da considerare che gli artt. 128 e 129

della Costituzione attribuiscono alle Provincie ed ai Comuni autonomia

e funzioni decentrate, senza, peraltro, deferire alla legge ordinaria

di determinare le cause di ineleggibilità e di incompatibilità, come

è, invece, espressamente stabilito dagli artt. 65 e 122 della

Costituzione per le elezioni delle Camere del Parlamento e dei Consigli

regionali. E che l'inciso contenuto nell'art. 51 dovrebbe essere inteso

nel senso sopra accennato, la difesa dei signori Apicella ed altri

desume anche dal fatto che, nel testo dell'art. 48 del progetto della

Costituzione, si faceva espresso richiamo alle attitudini dei cittadini

per accedere agli uffici ed alle cariche pubbliche secondo norme

stabilite dalla legge; e, altresì, dal fatto che, nella nuova

Costituzione, non è stato riprodotto il contenuto dell'art. 24 dello

Statuto albertino, secondo il quale l'eguaglianza, nei diritti civili e

politici, era subordinata alle eccezioni stabilite dalla legge.

Nell'art. 51 della Costituzione, invece, non si parla di eccezioni,

bensì di requisiti, di qualità cioè riferibili alle attitudini, agli

uffici ed alle cariche, come risulterebbe anche dalla sentenza di

questa Corte n. 56 del 1958.

Ora, si assume che nessuno dei dieci casi di ineleggibilità

preveduti dall'art. 15 del T.U. del 1960, n. 570, si riferirebbe a

requisiti di competenza e di attitudini personali, poiché sarebbero

determinati, invece, da motivi ingiustificati di sospetto nei riguardi

dei candidati, in relazione a fatti che troverebbero diverse sanzioni,

di carattere penale, amministrativo ed anche elettorale mediante

l'annullamento della elezione. A parte il rilievo, per quanto attiene

alla causa di ineleggibilità derivante dalla pendenza della lite, che

tale limitazione non avrebbe ragione d'essere, dal momento che l'art.

290 del T.U. della legge comunale e provinciale del 1915, n. 148 (a

garanzia della corretta amministrazione) dispone, tra l'altro, che i

consiglieri e gli assessori dei Comuni devono astenersi dal prendere

parte alle deliberazioni riguardanti liti o contabilità loro proprie.

Come si è già accennato, nella deliberazione del Consiglio

comunale, la questione di costituzionalità della predetta disposizione

del n. 6 è stata sollevata anche perché violerebbe gli artt. 24 e

113 della Costituzione.

La difesa dei signori Apicella ed altri assume che la legge

ordinaria dovrebbe rispettare tanto i precetti dell'art. 51, quanto le

garanzie per la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi

legittimi contenute negli artt. 24 e 113. Il n. 6 dell'art. 15,

invece, pone al cittadino un'alternativa di scelta fra l'accettazione

della candidatura e la tutela dei propri diritti ed interessi, con la

conseguenza della rinunzia definitiva all'una o all'altra situazione di

vantaggio garantita dalla Costituzione.

Per quanto concerne, infine, la questione relativa alla

illegittimità degli artt. 278 e seguenti del T.U. per la finanza

locale, si pone in dubbio il carattere giurisdizionale delle

Commissioni comunali per i tributi locali; le quali avrebbero, invece,

carattere amministrativo, il che escluderebbe la sussistenza della

lite. Ma qualora si qualificassero giurisdizioni speciali, le norme

anzidette contrasterebbero con quelle contenute negli artt. 1, 5 e 101

della Costituzione. L'unità dell'ordinamento, che si desumerebbe dalle

disposizioni di questi articoli, non ammetterebbe che la giurisdizione

ordinaria o speciale fosse esercitata se non da organi propri dello

Stato. Le Commissioni anzidette, invece, sarebbero organi comunali e

non statali, dato che sarebbe deferita ai Comuni la costituzione delle

Commissioni stesse e la nomina della maggioranza dei componenti. Ma se

anche si ritenesse che costituiscano organi dello Stato, non per questo

verrebbe meno la incostituzionalità, in quanto tutti gli organi

giurisdizionali dovrebbero essere direttamente organizzati dallo Stato.

Anche relativamente all'attuale controversia, la difesa dello Stato

accenna nelle deduzioni alla inammissibilità, in questa sede, della

questione di incostituzionalità qualora si ritenesse il carattere

amministrativo delle decisioni dei Consigli comunali nel contenzioso

elettorale.

Nel merito, per ciò che riguarda il contrasto fra l'art. 15 del

T.U. del 1960, n. 570, e gli artt. 3 e 51 della Costituzione, quanto

per ciò che attiene, in particolare, al contrasto fra la disposizione

contenuta nel n. 6 del predetto art. 15 e gli artt. 24 e 113 della

Costituzione, svolge argomentazioni analoghe a quelle prospettate nella

controversia sollevata dal Comune di Muro Lucano (deliberazione n. 89

del 1960).

Riguardo, poi, alla dedotta incostituzionalità degli artt. 278 e

seguenti del T.U. per la finanza locale, osserva che il principio che

si desumerebbe dall'art. 101 della Costituzione indurrebbe a ritenere

soltanto che alla istituzione, all'organizzazione ed al funzionamento

degli organi giurisdizionali ordinari o speciali, si dovrebbe

provvedere esclusivamente con legge dello Stato. Non importerebbe,

invece, che anche la funzione giurisdizionale dovesse essere

esclusivamente esercitata da organi compresi nell'ordinamento statale.

Il che si verificherebbe nella nostra legislazione, ad esempio, per i

Consigli degli ordini professionali, nelle materie per le quali la

legge ad essi attribuisce potestà giurisdizionale e per i Consigli

comunali riguardo al contenzioso elettorale.

Con memoria, depositata il 10 maggio 1961, la difesa dei signori

Apicella ed altri, circa l'ammissibilità del ricorso rileva che, alle

decisioni dei Consigli comunali in materia elettorale, non si potrebbe

disconoscere il carattere giurisdizionale sia per le formalità del

procedimento, sia per il contenuto e per l'efficacia della decisione, e

ricorda a conferma l'ordinanza emessa da questa Corte n. 23 del 1958.

Nel merito, per quanto riguarda l'art. 15 del T.U. del 1960, n.

570, ora impugnato, ribadisce le tesi prospettate nelle deduzioni,

insistendo nel sostenere che la legge per l'elezione degli organi delle

amministrazioni locali (Provincie e Comuni) dovrebbe inderogabilmente

ottemperare ai precetti degli artt. 3 e 51 della Costituzione,

stabilendo soltanto norme relative alla capacità ed alle attitudini

per rispettare il principio della eguaglianza.

Quanto al contrasto del n. 6 dell'art. 15 con gli artt. 24 e 113

della Costituzione, fa rilevare che i precetti ivi contenuti, data

anche la formulazione delle disposizioni, non potrebbero assolutamente

essere limitati e compressi dal legislatore ordinario, il quale

potrebbe soltanto predisporre cautele a salvaguardia dell'imparzialità

e dell'autonomia dei consiglieri comunali. Cautele che, comunque, non

potrebbero mai importare la soppressione dei diritti garantiti dagli

artt. 24 e 113, o rinunzia definitiva ai medesimi, ma soltanto la

sospensione dell'esercizio, al fine di evitare una discriminazione fra

i diritti garantiti dalla Costituzione, con la conseguenza che uno di

tali diritti risulti possa essere subordinato all'altro o annullato.

Per quanto attiene, infine, alla illegittimità costituzionale

degli artt. 278 e seguenti del T.U. sulla finanza locale, si confermano

le argomentazioni già svolte al riguardo nelle deduzioni, richiamando

la sentenza di questa Corte n. 12 del 1957, ed osservando come non

sarebbe pertinente nella fattispecie sia il richiamo ai poteri

attribuiti ai Consigli professionali circa l'autogoverno della

categoria, né il riferimento alla funzione giurisdizionale dei

Consigli comunali in materia elettorale, trovando, questa,

giustificazione nella speciale materia.

Anche l'Avvocatura dello Stato il 10 maggio 1961 ha depositato una

memoria che riguarda le questioni sollevate nelle tre deliberazioni dei

Comuni di Muro Lucano, Pomezia e Tramonti, confermando le tesi già

prospettate nelle deduzioni. Rileva, inoltre, che, dato che la

Costituzione (art. 128) ha demandato al legislatore ordinario di

stabilire la struttura, l'ordinamento ed il funzionamento delle

amministrazioni provinciali e comunali (senza alcuna limitazione o

specificazione come ha fatto per il Parlamento e per le Regioni)

rientrerebbe, altresì, nel potere del legislatore ordinario di

determinare i requisiti necessari per poter far parte delle

amministrazioni stesse, sia sotto l'aspetto generale della capacità,

sia sotto l'aspetto particolare della specifica compatibilità con

l'ufficio. E ciò anche in applicazione del principio, già enunciato

nella sentenza di questa Corte n. 1 del 1956, circa le limitazioni

insite nel concetto stesso del diritto.

Per quanto riguarda, infine, le norme degli artt. 278 e seguenti

del T.U. sulla finanza locale, la difesa dello Stato, che, richiamando

anche la giurisprudenza di questa Corte (sentenze nn. 12 e 41 del

1957), muove dal presupposto che le Commissioni tributarie comunali

abbiano carattere giurisdizionale, sostiene, peraltro la legittimità

costituzionale delle disposizioni che le riguardano, ribadendo la tesi

che, pur non avendo dubbi che la funzione giurisdizionale sia funzione

esclusivamente statale, da ciò non deriverebbe necessariamente che

debba essere esercitata da organi dello Stato, purché siano costituite

in base a leggi dello Stato. Considerato in diritto :

1. - Le tre cause, relative alle deliberazioni dei Comuni di Muro

Lucano, di Pomezia e di Tramonti, devono essere riunite e decise con

unica sentenza, poiché riguardanti le stesse questioni.

Risulta dalla esposizione del fatto che l'Avvocatura dello Stato,

nelle deduzioni, rileva che le questioni di legittimità

costituzionale, sollevate con le predette deliberazioni, sarebbero

inammissibili in questa sede, qualora si escludesse il carattere

giurisdizionale delle deliberazioni dei Consigli comunali nella materia

del contenzioso elettorale.

Tale rilievo (in relazione all'art. 1 della legge costituzionale 9

febbraio 1948, n. 1, e all'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87),

riguardando la competenza di questa Corte, deve essere preliminarmente

esaminato, anche se non ha formato oggetto di specifiche conclusioni.

La Corte osserva che il carattere giurisdizionale delle decisioni

predette, in quanto rivolte alla tutela di diritti subiettivi perfetti,

è stato riconosciuto dalla quasi unanime dottrina ed affermato dalla

costante giurisprudenza, sia in relazione alla legge del 20 marzo 1865,

n. 2248, all. A, che ha istituito il contenzioso elettorale, sia in

relazione alla elaborazione legislativa successiva a detta legge e fino

al T.U. del 1960, n. 570, per le elezioni comunali, ed alla legge 18

maggio 1951, n. 328, per le elezioni provinciali.

Tale opinione, oltreché dalla tradizione quasi secolare trae

conferma dal sistema adottato nelle varie disposizioni legislative che,

fino a quelle vigenti, sono state emanate per le elezioni provinciali e

comunali. Dal quale sistema si desumono elementi a favore

dell'accennata opinione che, ad avviso della Corte, non restano

superati dalle argomentazioni addotte da una parte della dottrina più

recente, per sostenere che le decisioni predette rimangono nell'ambito

dei provvedimenti amministrativi, pur essendo emesse nel corso di un

procedimento contenzioso.

Per quanto attiene, infatti, alle controversie sull'eleggibilità e

sulle operazioni elettorali, concernenti sicuramente diritti politici

fondamentali nel vigente sistema costituzionale, l'attività degli

organi elettivi, non è esercitata d'ufficio (come per le operazioni di

convalida, che devono essere compiute, in base all'art. 75 del T.U. del

1960, nella seduta immediatamente successiva alle elezioni), ma è

sollecitata esclusivamente ad iniziativa della parte, la quale (artt.

82 e 83 del detto T.U., che riproducono gli artt. 67, 74 e 75 del T.U.

5 aprile 1951, n. 203, e 43 della legge 23 marzo 1956, n. 136) deve

notificare giudiziariamente i ricorsi in prima sede e i reclami

preveduti dalla legge, alle persone che possono avere interesse, le

quali hanno facoltà di rispondere entro il termine di dieci giorni. È

palese che, in tal maniera, si instaura il contraddittorio, che si

svolge non già, come in altri casi, nei con fronti

dell'Amministrazione, bensì fra le parti private, rimanendo a queste

estraneo l'organo chiamato a decidere le controversie. Che se

dall'eventuale astensione di vari componenti, o da qualsiasi altro

motivo, derivasse l'inattività dell'organo, la legge (quarto comma

dell'art. 82, sopra ricordato) stabilisce che, sempre previa istanza di

parte, sulle controversie decide la Giunta provinciale amministrativa

in sede giurisdizionale. È da rilevare, altresì, che le decisioni

adottate dai Consigli comunali o da quelli provinciali, se non sono

impugnate nei termini stabiliti dalla legge (art. 82, comma quinto),

acquistano quella immutabilità che, di regola, inerisce alle pronunzie

giurisdizionali. Né, ad avviso della Corte, sono rilevanti per

escludere il carattere giurisdizionale delle decisioni predette, talune

particolarità che si riscontrano nel procedimento contenzioso

elettorale, più strettamente attinenti alla forma della decisione. In

quanto cioè, questa si concreta in una deliberazione e non in una

sentenza in senso tecnico - processuale, non è pronunziata in nome del

popolo italiano e non richiede la sottoscrizione di tutti i componenti

del collegio, dei quali non è neppure determinato il numero. Queste

deviazioni, rispetto alla struttura del processo ordinario, invero, si

ricollegano alle caratteristiche dell'organo investito del giudizio,

che esplica la potestà giurisdizionale nelle forme che gli sono

proprie, nell'esercizio del potere, riconosciuto anche agli organi

elettorali locali secondo il sistema democratico adottato dalla

Costituzione (art. 66 per quanto riguarda le Camere del Parlamento), di

decidere sulle contestazioni relative alle elezioni dei propri

componenti.

Non si può, d'altronde, ritenere che l'eventuale rifiuto, da parte

dei Consigli comunali e provinciali, di deliberare entro il termine

fissato dalla legge, resti senza sanzione, poiché, in tal caso, gli

organi decidenti in prima sede vengono privati del potere, di cui si è

fatto cenno. Stabilisce, infatti, l'art. 82, quarto comma, che

verificandosi tale ipotesi, del giudizio sui ricorsi è investita la

Giunta provinciale amministrativa in sede giurisdizionale su istanza

delle parti interessate. Il che distingue, sostanzialmente, tale

competenza dall'avocazione in sede di tutela, alla quale, invece, si

provvede di ufficio, come è stabilito anche dall'art. 78, secondo

comma, del T.U. del 1960, per il caso in cui i Consigli omettano di

pronunziare sulla convalida, nella seduta amministrativa immediatamente

successiva alle elezioni.

Non costituisce, poi, sufficiente ragione per negare il carattere

giurisdizionale alle deliberazioni degli organi elettivi locali, il

fatto che, nel contenzioso elettorale, per quanto riguarda le

controversie sull'eleggibilità, sono previsti quattro, anziché tre

gradi di giurisdizione, come di regola nel processo ordinario. A parte

che la deroga in tal senso alla struttura del processo ordinario non è

fenomeno estraneo al nostro ordinamento, nella specie detta deroga

appare giustificata, da un lato, dalla sopracennata speciale competenza

degli organi elettivi locali, dall'altro dalla necessità di assicurare

in ogni caso i tre gradi di giurisdizione, qualora gli anzidetti organi

non possano o non vogliano decidere. È pure da notare, infine, che,

tanto le disposizioni del T.U. del 1960, quanto quella della legge del

18 maggio 1951 sopra ricordate, hanno riprodotto, circa il contenzioso

elettorale, il particolare sistema giurisdizionale già disciplinato

nella precedente legislazione. Di guisa che non può ravvisarsi un

contrasto fra le predette disposizioni e la Costituzione poiché,

secondo quanto ha già ritenuto questa Corte con la sentenza n. 41 del

1957, la nuova Costituzione non ha automaticamente soppresso le

giurisdizioni speciali già esistenti, ma ne ha disposto la revisione.

2. - Nel merito, la Corte deve esaminare tre questioni di

legittimità costituzionale:

1) se sia in contrasto con gli artt. 3 e 51 della Costituzione

l'art. 15 del T.U. 16 maggio 1960, n. 570, che prevede i casi di

ineleggibilità alla carica di consigliere comunale, con particolare

riguardo all'ipotesi di lite pendente (n. 6) e di morosità (n. 9);

2) se sia in contrasto con gli artt. 24 e 113 della Costituzione la

disposizione contenuta nel citato numero 6;

3) se siano in contrasto con gli artt. 1, 5 e 101 della

Costituzione le disposizioni degli articoli da 278 a 282 del T.U. 14

settembre 1931, n. 1175, per la finanza locale.

Circa la prima questione, secondo le deliberazioni dei Consigli

comunali, il dubbio sulla legittimità dell'intero art. 15 deriverebbe

dalla violazione del principio dell'eguaglianza dei cittadini

nell'esercizio dei diritti politici, con particolare riferimento

all'elettorato passivo.

A sostegno della illegittimità la difesa delle parti private

esclude anzitutto che, per quanto attiene alle elezioni per le cariche

nelle amministrazioni locali, la legge ordinaria possa stabilire cause

di ineleggibilità, dato che questo potere, in base agli artt. 65 e 122

della Costituzione, è attribuito soltanto per la disciplina delle

elezioni alle Camere del Parlamento (l'art. 65) e delle elezioni

regionali (art. 122). Deduce, quindi, in sostanza, che la questione

debba essere esaminata in riferimento all'art. 51; il quale,

riaffermando, per quanto riguarda l'elettorato passivo, il principio

fondamentale dell'eguaglianza, sancito nell'art. 3, ammetterebbe

soltanto che la legge ordinaria, oltre l'impedimento derivante

dall'indegnità, possa, come condizione di eleggibilità, stabilire

requisiti attinenti alla capacità e all'attitudine dei candidati.

Tale presupposto, peraltro, non può essere accolto.

È vero che la Costituzione, dettando soltanto alcune norme per le

elezioni politiche e regionali, deferisce espressamente al legislatore

ordinario la determinazione delle cause di ineleggibilità (artt. 65 e

122). Ma a non diversa conclusione è necessario pervenire anche in

riferimento agli organi elettivi dei Comuni e delle Provincie. L'art.

128 della Costituzione, con norma di carattere generale, proclamando

l'autonomia dei predetti enti nell'ambito dei principi fissati da leggi

generali della Repubblica che ne determinano le funzioni, non può non

avere pure lasciato alle stesse leggi di disciplinare anche

l'organizzazione di carattere elettivo.

La tesi contraria porterebbe a ritenere che, per le elezioni

amministrative, a differenza di quelle politiche e regionali, al

legislatore ordinario non sarebbe consentito stabilire cause di

ineleggibilità, in contrasto col sistema unitario che deve regolare la

partecipazione dei cittadini alle cariche pubbliche.

Ciò posto, se anche, come si sostiene dalla difesa delle parti, la

riserva di legge contenuta nell'art. 51 si volesse intendere nel senso

restrittivo sopra accennato, non ne deriverebbe, tuttavia,

l'incostituzionalità dell'art. 15, la cui legittimità si ricollega,

per quanto si è osservato, al sistema accolto dalla Costituzione circa

la disciplina delle cause di ineleggibilità e incompatibilità, ed è

giustificata anche dalla norma generale contenuta nell'art. 128 della

Costituzione stessa.

3. - Resta da esaminare se le varie disposizioni contenute

nell'art. 15, considerate per se stesse, violino il principio fonda

mentale dell'eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione e

riaffermato espressamente nell'art. 51, per quanto riguarda l'aceesso

di tutti i cittadini agli uffici pubblici e alle cariche elettive.

Ad avviso della Corte, peraltro, neppure sotto questo aspetto,

posto in rilievo nelle deliberazioni dei Consigli comunali e dalla

difesa delle parti, la questione di costituzionalità può ritenersi

fondata.

È noto che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,

l'osservanza del precetto fondamentale dell'eguaglianza non esclude che

il legislatore possa disciplinare, con norme diverse, situazioni che

egli considera differenziate, purché la diversità di trattamento,

oltre ad obbedire a criteri di razionalità, riguardi categorie e non

singoli cittadini, per non creare né privilegi né ingiuste

sperequazioni.

Ora, i casi di ineleggibilità indicati nell'art. 15 del T.U. del

1960 (che trovano riscontro nella legislazione precedente a partire

dalla legge comunale e provinciale del 20 marzo 1865, n. 2248, all. A,

art. 25, con le modificazioni successivamente apportate), non appaiono

in contrasto con gli accennati principi. Che tali casi si riferiscano,

non già a singoli individui, bensì a categorie di persone, che, per

le funzioni esercitate o per i loro rapporti del Comune, si vengono a

trovare nelle situazioni che la legge ritiene incompatibili con la

posizione di candidato alle elezioni, si desume chiaramente dalla

formulazione stessa delle disposizioni legislative. D'altra parte,

l'esclusione dall'elettorato passivo delle categorie anzidette risponde

a imprescindibili esigenze di interesse generale, necessariamente

inerenti alle consultazioni elettorali e particolarmente a quelle

locali; esigenze che richiedono, da un lato, che la espressione del

voto rappresenti la libera e genuina manifestazione di volontà

dell'elettorato, donde l'ineleggibilità delle persone e dei funzionari

(nn. 1, 2 e 10 dell'art. 15 citato) che possono esercitare pressioni

sugli elettori stessi, ed impongono, dall'altro, che, all'attività

degli organi elettivi, non partecipino soggetti che, per i rapporti di

dipendenza diretta o indiretta dal Comune (nn. 3 e 4 dell'art. 15) o di

affari col Comune medesimo (n. 7) o per posizioni personali di

conflitto con l'amministrazione (nn. 5, 6, 8 e 9), non danno garanzia

di obiettività e di disinteresse nell'esercizio delle funzioni alle

quali aspirano. Esigenze che devono essere rispettate non soltanto nel

momento dell'elezione, ma, altresì, durante tutto il periodo di durata

della carica elettiva ricoperta, poiché, in base all'art. 9 del T.U.

del 1960 (che riproduce l'art. 9 del T.U. 5 aprile 1951, n. 203, che a

sua volta ripeteva la disposizione dell'art. 9 del D. L.L. 7 gennaio

1946, n. 1), si decade dalla carica di consigliere se si verifica uno

degli impedimenti, delle incompatibilità, o delle incapacità

contemplate dalla legge.

È vero che per le elezioni politiche T.U. del 30 marzo 1957, n.

361), pure essendo contemplati vari casi di ineleggibilità, non vi si

comprendono tuttavia quelli per lite pendente o per morosità previsti

dalle leggi elettorali amministrative. Da ciò, tuttavia, non si può

trarre argomento per ritenere prive di congrua giustificazione le

disposizioni ora ricordate; le quali rispondono all'esigenza di

impedire che facciano parte degli organi elettivi coloro che si trovano

in tali situazioni. Esigenza che assume particolare rilievo, per quanto

riguarda le amministrazioni degli enti autarchici territoriali, dato il

carattere localizzato dell'attività amministrativa e normativa ad essi

attribuita. Il che chiarisce come siano state tuttora conservate, per

le elezioni comunali e provinciali, le citate disposizioni contenute

nei numeri 6 e 9 dell'art. 15; le quali risalgono, la prima alla legge

del 20 marzo 1865, n. 2248, allegato A (art. 25), l'altra alla legge 11

luglio 1894, n. 287 (art. 11). Disposizioni che si riferiscono a

situazioni le quali, con particolare evidenza, mettono in rilievo il

conflitto tra l'interesse personale del candidato e l'interesse

pubblico che la legge ha inteso salvaguardare. Il che è confermato

anche dall'ultimo comma dell'art. 15 (che riproduce una disposizione

aggiunta all'art. 6 della legge 23 marzo 1956, n. 136), il quale

esclude l'applicabilità del n. 6 della ricordata disposizione per

fatti connessi con l'esercizio del mandato già affidato

all'amministratore, ritenendo soltanto necessaria la sospensione di

questi dalla carica di sindaco o di assessore, fino all'esito del

giudizio, se l'esercizio della carica comporti evidente pericolo di

pregiudizio per l'ente.

Né, d'altra parte, contrariamente a quanto si fa rilevare dalla

difesa delle parti, si può fondatamente ritenere che l'esclusione

dall'elettorato passivo per lite pendente, e in generale, per posizione

di contrasto con gli interessi del Comune, costituiscano cautele del

tutto superflue, data la disposizione dell'art. 290 del T.U. della

legge comunale e provinciale del 4 febbraio 1915, n. 148, tuttora in

vigore in base all'art. 25 della legge 9 giugno 1947, n. 530. È vero,

infatti, che, in base a detta disposizione, i componenti del Consiglio

comunale o della Giunta, debbono astenersi dal partecipare a

deliberazioni riguardanti interessi propri o dei loro congiunti ed

affini fino al quarto grado. Ma l'astensione dalle deliberazioni non

soddisfa compiutamente l'esigenza cui si ispira la legge, la quale

considera non rispondente al buon andamento dell'amministrazione che ne

facciano parte persone che, pur dovendosi astenere dal partecipare alle

deliberazioni che le riguardano, per le cariche occupate, possano

tuttavia spiegare attività a proprio vantaggio in contrasto con gli

interessi dell'ente. Che se, d'altra parte, la legge ha considerato le

situazioni di che trattasi con particolare rigore, ciò non può

ovviamente avere rilevanza ai fini della legittimità costituzionale

delle disposizioni impugnate. E del pari non possono avere rilevanza,

in questa sede, gli inconvenienti, ai quali può dar luogo in pratica,

come si deduce dalla difesa delle parti, la disposizione contenuta nel

citato n. 6. Inconvenienti ai quali opportunamente potrà ovviare il

legislatore.

Concludendo, quindi, in base alle considerazioni fin ora esposte,

non è ravvisabile alcun contrasto fra le cause di ineleggibilità

elencate nell'art. 15 del T.U. del 1960, n. 570, in particolare fra le

disposizioni contenute nei numeri 6 e 9, e gli artt. 3 e 51 della

Costituzione.

4. - Come in precedenza si è accennato, l'illegittimità

costituzionale della disposizione del numero 6, relativa alla pendenza

di lite, è prospettata anche in riferimento agli artt. 24 e 113 della

Costituzione.

Nelle deliberazioni del Comune di Muro Lucano e del Comune di

Tramonti il contrasto con i precetti costituzionali deriverebbe dal

fatto che detta disposizione, violando anche il principio

dell'eguaglianza, paralizzerebbe, nei riguardi di colui che pone la

propria candidatura, il diritto di tutelare giurisdizionalmente i

propri diritti ed interessi.

Dalla difesa delle parti si pone in rilievo che, dalla alternativa

in cui viene posto il cittadino, conseguirebbe necessariamente la

definitiva rinunzia all'esercizio di uno o dell'altro di due diritti

costituzionalmente garantiti: il diritto di partecipare alla formazione

degli organi elettivi e quello di agire o difendersi in giudizio, per

il quale la Costituzione non ammetterebbe riserva di legge.

Neanche sotto questo aspetto, peraltro, la questione può ritenersi

fondata.

È vero, infatti, che la legge ordinaria, comprendendo fra i casi

di ineleggibilità la pendenza della lite fra il candidato e il Comune,

richiede al cittadino una scelta, con conseguente rinunzia

all'esercizio di alcuno dei diritti sopra indicati. Ma questa rinunzia

deriva dalla libera iniziativa del cittadino, che, nell'ambito della

propria autonomia e in base alla valutazione del proprio interesse,

ritiene di indirizzare la sua attività al conseguimento dell'una o

dell'altra posizione di vantaggio. Non diversamente avviene anche nei

casi di incompatibilità fra cariche pubbliche, o fra queste e pubblici

uffici, preveduti anche in varie norme della Costituzione. È vero che

la incompatibilità produce conseguenze diverse dalla ineleggibilità,

in quanto questa invalida l'elezione, mentre quella impone un'opzione.

Ma ciò non esclude, tuttavia, che entrambe le ipotesi si ricolleghino

ad uno stesso principio non contrastante col sistema costituzionale, ma

che in questo trova anzi applicazione, come si è ora accennato.

5. - Nella deliberazione del Consiglio comunale di Tramonti, infine

è stata proposta (ritenendone la rilevanza per escludere in definitiva

la pendenza della lite) questione di legittimità costituzionale anche

in relazione alle disposizioni contenute negli articoli da 278 a 282

del T.U. per la finanza locale (approvato con decreto del 14 settembre

1931, n. 1175), perché contrastanti con gli artt. 1, 5 e 101 della

Costituzione. Le accennate disposizioni riguardano la istituzione, il

funzionamento e la nomina dei componenti delle Commissioni e il

contenzioso sui tributi locali.

Dalle difese delle parti, peraltro, si pone in dubbio il carattere

giurisdizionale delle Commissioni anzidette e si assume che, se si

ammette tale carattere, trattandosi di organi del Comune, le norme

sopracitate sarebbero in contrasto col sistema costituzionale, secondo

il quale la funzione giurisdizionale non può essere esercitata se non

da organi dello Stato.

La Corte osserva che anche se si ammette la natura di organo

comunale delle Commissioni e il carattere giurisdizionale della

funzione ad esse attribuita, non ne deriverebbe, come si rileva nella

deliberazione e si sostiene nelle difese delle parti, la

incostituzionalità delle norme predette, in riferimento al principio

sancito, non già negli artt. 1 e 5 della Costituzione, non a proposito

richiamati, ma nell'art. 101 e seguenti. Principio secondo il quale,

come si è già rilevato nella sentenza n. 12 del 1957, rientra nella

competenza dello Stato l'organizzazione ed il funzionamento degli

organi giurisdizionali. Senonché con tale principio non contrasta il

fatto che lo Stato stesso, con proprie leggi, attribuisca (e nel nostro

ordinamento non mancano esempi del genere) la funzione giurisdizionale

ad organi appartenenti ad enti diversi dallo Stato, e che a tali enti

sia anche deferita la nomina dei componenti. I quali organi, peraltro,

dato il principio dell'unità della giurisdizione, sancito dai

ricordati precetti costituzionali, in quanto esercitano le funzioni ad

essi attribuiti e, limitatamente all'esercizio delle funzioni medesime,

vengono ad inserirsi nell'organizzazione unitaria dello Stato.

Per tali considerazioni anche la questione di legittimità

costituzionale ora esaminata deve ritenersi infondata.