Sentenza n. 419/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 25-quater del

decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306 (Modifiche urgenti al nuovo

codice di procedura penale e provvedimenti di contrasto alla

criminalità mafiosa), convertito, con modificazioni, dalla legge 7

agosto 1992, n. 356, promossi con n. 4 ordinanze emesse il 15

dicembre 1993 dalla Corte di cassazione su ricorsi proposti da Lo

Iacono Giovanni, Talia Erminio Claudio, Autelitano Antonio e Catroppa

Dante, iscritte ai nn. 89, 95, 129 e 179 del registro ordinanze 1994

e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 12, 13 e

15, prima serie speciale, dell'anno 1994;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 6 luglio 1994 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Ritenuto in fatto

1. - Con quattro ordinanze di identico contenuto emesse il 15

novembre 1993, la Corte di cassazione ha sollevato questione di

legittimità costituzionale - in riferimento agli artt. 13, primo e

secondo comma, 24, secondo comma, e 25, primo e terzo comma, della

Costituzione - dell'art. 25-quater (soggiorno cautelare) del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306 (Modifiche urgenti al nuovo codice di

procedura penale e provvedimenti di contrasto alla criminalità

mafiosa), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992,

n. 356.

Premette la Corte remittente che i ricorrenti impugnano le

ordinanze con le quali il giudice per le indagini preliminari presso

il Tribunale di Roma, in sede di riesame, ha confermato i decreti del

procuratore nazionale antimafia, con i quali era stato disposto, nei

confronti dei ricorrenti medesimi, ai sensi della norma impugnata, il

soggiorno cautelare. Tale norma attribuisce al procuratore nazionale

antimafia il potere di "disporre il soggiorno cautelare di coloro nei

cui confronti abbia motivo di ritenere che si accingano a compiere

taluno dei delitti indicati nell'articolo 275, comma 3, del codice di

procedura penale avvalendosi delle condizioni previste nell'articolo

416- bis del codice penale o al fine di agevolare l'attività delle

associazioni indicate nel medesimo articolo 416- bis" (comma 1). Lo

stesso articolo stabilisce (comma 5) che, entro dieci giorni dalla

notificazione del provvedimento, l'interessato può proporre

richiesta di riesame al giudice per le indagini preliminari presso il

Tribunale di Roma, il quale provvede nei dieci giorni successivi alla

ricezione della richiesta, "sentito il procuratore nazionale

antimafia il quale trasmette senza ritardo gli elementi su cui si

fonda il decreto". Contro la decisione del giudice è ammesso il

ricorso per cassazione. Peraltro "la richiesta di riesame e il

ricorso per cassazione non sospendono l'esecuzione del decreto".

Ciò posto, il giudice a quo rileva che la problematica delle

misure di prevenzione è stata più volte affrontata dalla Corte

costituzionale.

Nella lunga serie di pronunce, con l'affermazione della

legittimità costituzionale di "un sistema di misure di prevenzione

dei fatti illeciti", a difesa "dell'ordinato e pacifico svolgimento

dei rapporti fra i cittadini", risultano consolidati alcuni

importanti principi, quali l'obbligo della garanzia giurisdizionale

per ogni provvedimento limitativo della libertà personale e il netto

rifiuto del sospetto come presupposto per l'applicazione di siffatti

provvedimenti, in tanto legittimi in quanto motivati da fatti

specifici: norme costituzionali di riferimento, gli articoli 13, 16 e

25, comma 3 (stante il riconosciuto parallelismo, per i dedotti

profili, fra misure di prevenzione e misure di sicurezza), della

Costituzione.

Vengono, in particolare, menzionate al riguardo le sentenze nn. 2

e 11 del 1956 (secondo cui "in nessun caso l'uomo potrà essere

privato o limitato nella sua libertà (personale) se questa

privazione o restrizione non risulti astrattamente prevista dalla

legge, se un regolare giudizio non sia a tal fine instaurato, se non

vi sia un provvedimento dell'autorità giudiziaria che ne dia le

ragioni"); n. 23 del 1964, in cui la Corte escluse che "le misure di

prevenzione possano essere adottate sul fondamento di semplici

sospetti", richiedendosi invece "una oggettiva valutazione di fatti

.. che siano manifestazione concreta" della proclività

delinquenziale del soggetto "e che siano stati accertati in modo da

escludere valutazioni puramente soggettive e incontrollabili da parte

di chi promuove o applica le misure di prevenzione"; e soprattutto la

n. 177 del 1980, nella quale si affermò che "il principio di

legalità in materia di prevenzione .. implica che l'applicazione

della misura, ancorché legata, nella maggioranza dei casi, ad un

giudizio prognostico, trovi il presupposto necessario in fattispecie

di pericolosità previste - descritte - dalla legge: fattispecie

destinate a costituire il parametro dell'accertamento giudiziale e,

insieme, il fondamento di una prognosi di pericolosità, che solo su

questa base può dirsi legalmente fondata"; su questa base, la Corte

dichiarò incostituzionale la norma dell'articolo 1, n. 3, della

legge 27 dicembre 1956 n. 1423, nella parte in cui elencava fra i

soggetti passibili di misure di prevenzione "coloro che, per la

manifestazioni cui abbiano dato luogo, diano fondato motivo di

ritenere che siano proclivi a delinquere", mentre ritenne legittima

la norma dell'articolo 18, n. 1, della legge 22 maggio 1975 n. 152,

che prevede la sottoposizione a misure di prevenzione di "coloro che

.. pongono in essere atti preparatori obiettivamente rilevanti,

diretti a sovvertire l'ordinamento dello Stato, con la commissione di

uno dei reati" ivi elencati tassativamente, poiché "l'atto

preparatorio consiste in una manifestazione esterna" di rilevabilità

obiettiva, per cui sufficientemente determinata ne risulta la

fattispecie di pericolosità.

In coerenza con le indicate decisioni - prosegue la Corte

remittente - non può non prospettarsi la incostituzionalità del

citato articolo 25-quater sotto vari profili.

Anzitutto quello inerente al principio di legalità, incorporato

negli articoli 13, primo e secondo comma, e 25, terzo comma, della

Costituzione, in quanto la formula legale "coloro nei cui confronti

(il procuratore nazionale antimafia) abbia motivo di ritenere che si

accingano a compiere taluno dei delitti indicati" non sembra

rispondere all'inderogabile esigenza costituzionale

dell'individuazione di una fattispecie determinata, tale da escludere

valutazioni puramente soggettive e da poter formare oggetto di

concreto accertamento giudiziario. Parrebbe infatti che la formula

"abbia motivo di ritenere" offra al procuratore nazionale antimafia

uno spazio di incontrollabile discrezionalità, ancorato ad una

valutazione essenzialmente soggettiva, e ciò tanto più in rapporto

all'estrema genericità dell'indicazione ("si accinga") della

condotta, apparentemente svincolata da qualsiasi manifestazione

esteriore, cui si riferisce la valutazione anzidetta.

Vi è poi - prosegue il giudice a quo -, non meno rilevante e

forse anche più marcato, il profilo della violazione della garanzia

giurisdizionale, quale prevista dallo stesso articolo 13, secondo

comma ("per atto motivato dell'autorità giudiziaria"), e

necessariamente integrata dal riconoscimento del diritto di difesa,

di cui all'articolo 24, secondo comma, della Costituzione. Invero, la

"garanzia giurisdizionale", quale requisito di legittimità del

procedimento di applicazione delle misure di prevenzione, implica una

decisione del giudice conseguente ad accertamento nel contraddittorio

delle parti, che dia spazio anche all'esercizio della difesa. Per

contro, secondo la norma in esame: 1) il potere di disporre il

soggiorno cautelare è attribuito al procuratore nazionale antimafia,

organo non giurisdizionale, in assenza di qualsiasi formalità o

prescrizione procedurale; 2) l'intervento del giudice è previsto

solo in sede di riesame su ricorso, perciò in via meramente

eventuale, comunque in una fase successiva all'adozione del

provvedimento, e oltretutto senza che il ricorso abbia effetti

sospensivi; 3) la decisione del g.i.p., in sede di riesame, segue la

procedura c.d. de plano, sentito il procuratore nazionale antimafia e

in base agli elementi da esso forniti, perciò senza contraddittorio

e senza possibilità di esplicazione del diritto di difesa.

Vi è infine - conclude la Corte di cassazione - un terzo profilo

per cui sembra potersi configurare una illegittimità della norma

considerata, ed è quello che attiene al principio di inderogabilità

del giudice naturale, affermato dall'articolo 25, primo comma, della

Costituzione, in quanto il giudizio di riesame è affidato in

esclusiva al g.i.p. presso il Tribunale di Roma ("tribunale del luogo

ove ha sede il procuratore nazionale antimafia") per tutto il

territorio nazionale: ciò che, anche per la brevità dei termini

concessi, può rappresentare un'ulteriore e non secondaria

limitazione, sul piano pratico, del diritto di difesa degli

interessati.

2. - È intervenuto in tutti i giudizi il Presidente del Consiglio

dei ministri, concludendo per l'infondatezza della questione.

Osserva l'Avvocatura generale dello Stato che una lettura della

norma impugnata in armonia con i principi che emergono proprio dalle

sentenze richiamate nelle ordinanze salva la norma stessa dal

sospetto di incostituzionalità.

Non v'è dubbio, anzitutto, che il soggiorno cautelare si inscriva

nel novero delle misure preventive degli illeciti penali, reputate

legittime dal giudice delle leggi.

Il giudizio prognostico demandato al procuratore nazionale

antimafia ha per oggetto non il semplice sospetto, ma alcuni elementi

presuntivi che sono identificabili obiettivamente; il giudice, dal

canto suo, può controllarne la sussistenza nei termini ritenuti

necessari dalla giurisprudenza costituzionale.

In questo senso, prosegue l'Avvocatura, l'art. 25-quater va

interpretato come se fosse una norma analoga all'art. 18 della legge

n. 152 del 1975 (reputato legittimo da questa Corte), in quanto il

pericolo preso in considerazione dal p.n.a. attiene ad un antefatto

che, pur non sfociando necessariamente in un tentativo di reato

penalmente punibile, si pone come "ultima soglia" prima della

configurazione di una fattispecie tentata o consumata di reato. In

altre parole, la fattispecie presa in esame dal p.n.a. è

sufficientemente predeterminata, per cui il controllo (tempestivo)

del giudice interviene su "casi" e non sulla manifestazione di una

discrezionalità pressoché pura. Né è da dubitarsi che il "quasi-reato" previsto dal comma 1 dell'art. 25-quater sia la manifestazione

concreta di una proclività delinquenziale.

Non sarebbe violato, poi, ad avviso dell'Avvocatura, neanche il

parametro dell'art. 13, sotto il profilo dell'intervento

dell'"autorità giudiziaria". È pur vero che il p.n.a. non è un

organo giurisdizionale in senso stretto, ma è parte dell'ordine

giudiziario (sent. n. 190 del 1970). È del resto controverso, in

dottrina, se il pubblico ministero possa essere annoverato nel

concetto di "autorità giudiziaria" di cui all'art. 13 della

Costituzione: potrebbe avvalorare la conclusione affermativa la

constatazione che il pubblico ministero, seppure nell'ambito di un

codice di procedura penale che gli assegnava una veste ad un ruolo

ben diversi dall'attuale, esercitava in passato dei poteri che

indubbiamente rilevavano quale "atto motivato" o "convalida"

dell'autorità giudiziaria.

Parimenti infondato, inoltre, sarebbe anche il profilo inerente il

diritto di difesa, visto che, sebbene nell'ambito di una procedura de

plano, l'interessato ha la possibilità di esplicare appieno le sue

doglianze sia dinanzi al g.i.p. che in sede di successiva

impugnazione.

Da ultimo - conclude l'interveniente - la competenza radicata

presso il g.i.p. di Roma si giustifica in ragione della necessità di

ricostruire, per quanto possibile, un collegamento funzionale e

territoriale tra l'organo del pubblico ministero (nella fattispecie,

il p.n.a.) e il giudice, collegamento che assicura anche una

tendenziale uniformità d'indirizzo nel sindacato dei giudizi operati

dal medesimo p.n.a. In ogni caso, il giudice risulta pur sempre

precostituito per legge in rapporto alla generalità delle

controversie in materia: non è, del resto, pacifica la tesi secondo

la quale il giudice è "naturale" solo quando è assicurato il

collegamento con il locus commissi delicti. Considerato in diritto

1. - La Corte di cassazione, con quattro ordinanze di contenuto

sostanzialmente identico, dubita, sotto vari profili, della

legittimità costituzionale dell'art. 25-quater del decreto-legge 8

giugno 1992, n. 306, convertito, con modificazioni, dalla legge 7

agosto 1992, n. 356, con il quale è stato introdotto

nell'ordinamento, nell'ambito di una serie di misure di contrasto

alla criminalità mafiosa, l'istituto denominato "soggiorno

cautelare". Data l'identità delle questioni sollevate, i relativi

giudizi vanno riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2. - Le censure della Corte di cassazione si incentrano

esclusivamente sul primo e sul quinto comma dell'articolo citato, i

quali rispettivamente prevedono, per quanto qui interessa, che: il

procuratore nazionale antimafia "può disporre il soggiorno cautelare

di coloro nei cui confronti abbia motivo di ritenere che si accingano

a compiere taluno dei delitti indicati nell'articolo 275, comma 3,

del codice di procedura penale avvalendosi delle condizioni previste

nell'articolo 416- bis del codice penale od al fine di agevolare

l'attività delle associazioni indicate nel medesimo art. 416- bis"

(primo comma); entro dieci giorni dalla notificazione del decreto

motivato applicativo della misura, l'interessato "può proporre

richiesta di riesame al giudice per le indagini preliminari presso il

tribunale del luogo ove ha sede il procuratore nazionale antimafia";

"il giudice provvede entro dieci giorni dalla ricezione della

richiesta, sentito il procuratore nazionale antimafia il quale

trasmette senza ritardo gli elementi su cui si fonda il decreto"; la

richiesta di riesame e il successivo eventuale ricorso per cassazione

"non sospendono l'esecuzione del decreto" (quinto comma).

Avverso detta normativa la Corte remittente solleva tre distinte

questioni di legittimità costituzionale.

In primo luogo, è prospettata, in riferimento agli artt. 13,

primo e secondo comma, e 25, terzo comma, della Costituzione, la

violazione del principio di legalità ad opera del primo comma della

disposizione impugnata, nella parte in cui detta i presupposti per

l'applicazione della misura. La formula adoperata dal legislatore

("abbia motivo di ritenere che si accingano a compiere ..") non

risponderebbe ai requisiti più volte indicati dalla giurisprudenza

costituzionale, in quanto non individua una fattispecie

sufficientemente determinata tale da escludere valutazioni puramente

soggettive da parte dell'autorità competente, finendo così con

l'attribuire a questa uno spazio di incontrollabile discrezionalità.

In secondo luogo, viene denunciata la violazione della garanzia

giurisdizionale, prevista negli artt. 13, secondo comma, e 24,

secondo comma, della Costituzione - cui è subordinata la

legittimità del procedimento di applicazione delle misure di

prevenzione -, che implica l'intervento di un giudice nel rispetto

del principio del contraddittorio tra le parti. La censura in questo

caso finisce con l'investire l'intera sequenza procedimentale

delineata dal legislatore nella normativa impugnata, la quale, ad

avviso del giudice a quo, sarebbe illegittima poiché: a) il potere

di disporre il soggiorno cautelare è attribuito ad un organo non

giurisdizionale, in assenza di qualsiasi procedura; b) l'intervento

del giudice è meramente eventuale, su iniziativa dell'interessato,

la quale peraltro non produce effetti sospensivi della misura; c) la

decisione del giudice è adottata senza contraddittorio e quindi

senza possibilità di esplicazione del diritto di difesa.

Infine, è oggetto di censura anche quella parte del quinto comma

della norma in esame in cui si individua il giudice competente per il

riesame: l'aver accentrato tale giudizio esclusivamente in capo al

giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma

(luogo ove ha sede il procuratore nazionale antimafia), viola, ad

avviso della Corte remittente, il principio del giudice naturale

(art. 25, primo comma, della Costituzione) e determina, anche in

considerazione della brevità dei termini per proporre ricorso,

un'ulteriore limitazione del diritto di difesa.

3.1. - Occorre premettere che, come esattamente ritiene il giudice

a quo, l'istituto in esame (al di là dei dubbi che può suscitare il

nomen iuris adoperato: "soggiorno cautelare") costituisce

indubbiamente una vera e propria nuova misura di prevenzione, la

quale viene ad aggiungersi, con presupposti e struttura

procedimentale del tutto peculiari, al vigente sistema delle misure

di prevenzione personali, che trova la sua regolamentazione

essenziale nella legge 27 dicembre 1956, n. 1423, e successive

modificazioni, nonché nelle leggi 31 maggio 1965, n. 575 e 22 maggio

1975, n. 152.

Va anche aggiunto che l'istituto ha successivamente perso, a

seguito dell'abrogazione - disposta con l'art. 1 della legge 24

luglio 1993, n. 256 - del sesto comma dell'articolo che ne prevedeva

una durata triennale, l'originario carattere temporaneo ed

eccezionale, entrando così in via permanente a far parte

dell'ordinamento giuridico.

L'esame delle questioni va pertanto inquadrato nella complessa

tematica della legittimità costituzionale delle misure di

prevenzione, che ha costituito oggetto di numerose pronunce di questa

Corte, sin dal 1956.

3.2. - Deve altresì preliminarmente osservarsi che l'istituto,

così com'è concretamente disciplinato, integra senza dubbio - ad

avviso di questa Corte - una restrizione della libertà personale e

non una mera limitazione della libertà di circolazione e soggiorno,

e cade, quindi, sotto il disposto dell'art. 13 della Costituzione

(esattamente invocato dal remittente) e non già nell'ambito di

operatività dell'art. 16 della Carta.

Partendo dalla considerazione che i due precetti costituzionali

ora richiamati presentano una diversa sfera di operatività, nel

senso che la libertà di circolazione e soggiorno non costituisce un

mero aspetto della libertà personale, ben potendo quindi

configurarsi istituti che comportano un sacrificio della prima ma non

per ciò solo anche della seconda (cfr. sentt. nn. 2 del 1956, 45 del

1960, 68 del 1964, ord. 384 del 1987), questa Corte ha individuato

nella "degradazione giuridica" dell'individuo l'elemento qualificante

della restrizione della libertà personale, chiarendo che "per aversi

degradazione giuridica .. occorre che il provvedimento provochi una

menomazione o mortificazione della dignità o del prestigio della

persona, tale da poter essere equiparata a quell'assoggettamento

all'altrui potere, in cui si concreta la violazione del principio

dell'habeas corpus" (cit. sent. n. 68 del 1964). Sulla base di detti

principi, che devono intendersi qui pienamente ribaditi, mentre si è

ritenuto (con le citate sentenze) che non presentasse tali caratteri

l'ordine di rimpatrio con foglio di via obbligatorio (sia in quanto

non suscettibile di coercitiva esecuzione, sia poiché l'intimato,

una volta raggiunta la nuova sede, è libero di trasferirsi altrove,

tranne che nel luogo dal quale è stato allontanato), con la sentenza

n. 11 del 1956 la Corte rilevò, invece, che l'istituto

dell'ammonizione (disciplinato negli artt. da 164 a 176 del Testo

unico delle leggi di pubblica sicurezza del 1931) concretava una

restrizione della libertà personale, in quanto si risolveva appunto

in una sorta di degradazione giuridica in cui taluni individui

venivano a trovarsi per effetto della sorveglianza di polizia cui

erano sottoposti, attraverso tutta una serie di obblighi di fare e di

non fare, tra cui quello di non uscire prima e di non rincasare dopo

di una certa ora.

Ciò posto, non può negarsi che anche l'istituto ora in esame

presenti, nel complesso delle sue prescrizioni (obbligo di soggiorno

in una località determinata - peraltro normalmente, anche se non

necessariamente, diversa da quella di residenza o di dimora abituale

-; serie di prescrizioni che, in assenza di specifiche indicazioni,

non possono che essere quelle tipiche delle ordinarie misure di

prevenzione), un contenuto afflittivo tale da integrare senz'altro

una menomazione della dignità della persona e che, quindi, ricada

pienamente sotto la sfera precettiva dell'art. 13 della Costituzione.

4.1. - Passando all'esame delle censure nell'ordine in cui sono

prospettate dal giudice remittente, va per prima affrontata quella

relativa alla presunta violazione del principio di legalità ad opera

del primo comma della disposizione impugnata, là dove delinea i

presupposti applicativi della misura.

La questione non è fondata nei sensi di seguito esposti.

Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, la

legittimità costituzionale delle misure di prevenzione - in quanto

limitative, a diversi gradi, della libertà personale - è

necessariamente subordinata, innanzitutto, all'osservanza del

principio di legalità, individuato nell'art. 13, secondo comma,

della Costituzione, nonché nell'art. 25, terzo comma, della Carta

medesima, nel quale, pur se riferito espressamente alle "misure di

sicurezza", è stata solitamente rinvenuta la conferma di tale

principio anche per la categoria delle misure di prevenzione, data

l'identità del fine (prevenzione dei reati) perseguito da entrambe

(ritenute due species di un unico genus), aventi a presupposto la

pericolosità sociale dell'individuo.

Con la sentenza n. 23 del 1964, questa Corte ebbe modo di

affermare - esplicitando principi già insiti in precedenti pronunce

- che dalla natura e dalle finalità delle misure di prevenzione

discende che "nella descrizione delle fattispecie il legislatore

debba normalmente procedere con criteri diversi da quelli con cui

procede nella determinazione degli elementi costitutivi di una figura

criminosa, e possa far riferimento anche a elementi presuntivi,

corrispondenti però sempre a comportamenti obiettivamente

identificabili. Il che non vuol dire minor rigore, ma diverso rigore

nella previsione e nella adozione delle misure di prevenzione,

rispetto alla previsione dei reati e alla irrogazione delle pene".

Nella sentenza n. 177 del 1980 si sottolineò ulteriormente

l'esigenza che "l'applicazione della misura, ancorché legata, nella

maggioranza dei casi, ad un giudizio prognostico, trovi il

presupposto necessario in 'fattispecie di pericolosità', previste -

descritte - dalla legge"; per cui l'accento cade sul sufficiente o

insufficiente grado di determinatezza della descrizione legislativa

di tali fattispecie (destinate a costituire il parametro

dell'accertamento del giudice), descrizione che "permetta di

individuare la o le condotte dal cui accertamento nel caso concreto

possa fondatamente dedursi un giudizio prognostico, per ciò stesso

rivolto all'avvenire". E si aggiunse che la descrizione di tali

condotte non può non involgere il riferimento, esplicito o

implicito, ai reati, o alle categorie di reati, della cui prevenzione

si tratta, per cui essa acquista tanto maggiore determinatezza quanto

più consenta di dedurre dal verificarsi delle condotte indicate la

ragionevole previsione che quei reati potrebbero venir consumati.

4.2. - Nel ribadire pienamente i principi richiamati, va osservato

che la norma impugnata, pur potendo essere formulata più

chiaramente, si presta, tuttavia, ad essere interpretata in modo

aderente ai principi medesimi.

In primo luogo, la formula adoperata soddisfa l'esigenza della

tassativa indicazione dei reati che si intendono prevenire, mediante

il rinvio a quelli, di particolare gravità, indicati nell'art. 275,

terzo comma, del codice di procedura penale. Né assume rilevanza, in

senso contrario, il fatto che trattasi di una pluralità di reati

eterogenei. Va anzi sottolineato che la norma impugnata, là dove

richiede che i soggetti interessati si accingano a compiere tali

delitti "avvalendosi delle condizioni previste nell'art. 416- bis del

codice penale od al fine di agevolare l'attività delle associazioni

indicate nel medesimo art. 416- bis", introduce un elemento

unificante delle varie figure delittuose richiamate e nel contempo

contiene il riferimento ad ulteriori modalità o finalità della

condotta criminosa, che indubbiamente contribuiscono ad una migliore

ricostruzione della fattispecie di pericolosità.

In secondo luogo, costituisce ormai un dato da tempo acquisito

nella materia de qua, sia, come si è visto, nella giurisprudenza di

questa Corte, sia a livello normativo (cfr. l'art. 1 della legge n.

1423 del 1956, come sostituito dalla legge 3 agosto 1988, n. 327),

quello secondo cui il giudizio prognostico deve fondarsi sulla

sussistenza di elementi di fatto, in ossequio al principio del

ripudio del mero sospetto come presupposto per l'applicazione delle

misure in esame. Ne deriva che l'omesso riferimento, nella norma

censurata, a tale requisito non impedisce che esso possa - e debba -

considerarsi implicito nella stessa.

In conclusione, la formula adoperata dal legislatore consente di

interpretare la norma nel senso che la valutazione del procuratore

nazionale antimafia debba ancorarsi a fatti e comportamenti

oggettivi, che egli ragionevolmente ritenga, sulla base di adeguata

motivazione, strumentalmente collegati alla commissione di una o più

delle fattispecie criminose tassativamente indicate: ciò è

sufficiente - analogamente a quanto ritenne questa Corte nella citata

sentenza n. 177 del 1980 in relazione alla formula di cui all'art.

18, n. 1, della legge 22 maggio 1975, n. 152 - a far sì che la norma

medesima sfugga ad una pronuncia di incostituzionalità.

5.1. - La seconda censura prospettata dalla Corte di cassazione

attiene, come s'è detto, alla violazione della garanzia

giurisdizionale, che trova la sua radice nel disposto, intimamente

collegato, degli artt. 13, secondo comma, e 24, secondo comma, della

Costituzione; essa investe nel suo complesso la struttura

procedimentale dettata nel primo e nel quinto comma della norma

impugnata.

La questione è fondata.

Accanto all'osservanza del principio di legalità, la

giurisprudenza di questa Corte nella materia in esame - già in gran

parte più volte richiamata - ha costantemente individuato anche nel

rispetto della garanzia giurisdizionale l'altro indefettibile

requisito, del resto connesso al primo, della legittimità delle

misure di prevenzione.

Nella sentenza n. 11 del 1956 si è affermato che "in nessun caso

l'uomo potrà essere privato o limitato nella sua libertà se questa

privazione o restrizione non risulti astrattamente prevista dalla

legge, se un regolare giudizio non sia a tal fine instaurato, se non

vi sia provvedimento dell'autorità giudiziaria che ne dia le

ragioni"; con le sentenze nn. 3 del 1974 e 113 del 1975 si è esclusa

la illegittimità costituzionale della reiterazione della misura

della sorveglianza speciale (art. 11 della legge n. 1423 del 1956),

in quanto non automatica, ma subordinata ad un provvedimento del

giudice emanato all'esito di un procedimento rispettoso dei principi

del contraddittorio e del diritto di difesa; con le sentenze nn. 53

del 1968, 76 del 1970, 168 del 1972 e 69 del 1975 si è confermata

l'esigenza che, con riguardo a tutte le misure che incidono sulla

libertà personale, sia garantito al soggetto il diritto allo

svolgimento di una integrale difesa; infine, nella sentenza n. 177

del 1980 si è ancora una volta ribadita l'indefettibilità

dell'intervento del giudice nel procedimento per l'applicazione delle

misure di prevenzione, con le necessarie garanzie difensive.

Dalle anzidette pronunce deve trarsi la conseguenza non solo che

il pubblico ministero (organo non giurisdizionale, ma pur sempre

autorità giudiziaria) possa - com'è ovvio - assumere la veste di

semplice soggetto proponente la misura (come è del resto previsto

nella rimanente normativa in materia), ma anche che deve altresì

ritenersi compatibile con i richiamati principi una disciplina che

attribuisca ad esso il potere di disporre la misura medesima, purché

però con carattere di provvisorietà, e quindi esclusivamente

nell'ambito di un procedimento che, entro brevi termini, conduca

necessariamente all'adozione del provvedimento definitivo da parte di

un giudice, con il rispetto delle garanzie della difesa.

Ciò posto, appare evidente come la normativa impugnata non

risponda assolutamente ai delineati requisiti, e si ponga, pertanto,

in insanabile contrasto con gli artt. 13 e 24 della Costituzione.

Basta osservare al riguardo che, in base ad essa (la quale

costituisce, d'altronde, un unicum nel vigente sistema di

prevenzione, che riserva all'organo giurisdizionale anche l'adozione

del provvedimento in via provvisoria: v. art. 6 della legge n. 1423

del 1956 e succ. mod.), il procuratore nazionale antimafia dispone la

misura del "soggiorno cautelare" in via definitiva, come chiaramente

discende dal fatto che il provvedimento è soggetto soltanto ad un

riesame meramente eventuale da parte del giudice, su iniziativa del

soggetto interessato; né assume, ovviamente, alcuna rilevanza in

contrario la temporaneità della misura (che non può avere durata

superiore ad un anno), essendo evidente che la durata della misura

non ha nulla a che vedere con la natura, potenzialmente definitiva,

del provvedimento che la dispone.

5.2. - L'accertato vizio di costituzionalità inficia - com'è

evidente - in radice l'iter procedimentale dell'istituto, così come

delineato, nella sua sequenza essenziale (adozione del provvedimento

- riesame su ricorso), negli impugnati commi primo e quinto

dell'articolo in esame.

Ma ciò non comporta che ne consegua inevitabilmente la pura e

semplice caducazione dell'anzidetta disciplina - che finirebbe col

travolgere integralmente l'istituto -, ove sia possibile rinvenire

nell'ordinamento una soluzione che, riconducendo la disciplina stessa

nell'alveo della legittimità, assicuri nel contempo la perdurante

operatività di uno strumento di prevenzione della criminalità

mafiosa e, quindi, di tutela di interessi di primario rilievo

costituzionale.

Ritiene al riguardo questa Corte che tale soluzione vi sia, e

consista nel ricondurre il procedimento in esame, con il necessario

correttivo di cui si dirà, nell'ambito della disciplina processuale

dettata dall'art. 4 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 e successive modificazioni. Detta disciplina è quella ordinaria del vigente

sistema di prevenzione, nel quale si inserisce l'istituto in esame,

per cui il riferimento ad essa discende anche dall'applicazione del

normale criterio ermeneutico della riespansione della norma generale

in caso di venir meno di quella speciale.

Ne consegue che alla emanazione del provvedimento motivato con cui

il procuratore nazionale antimafia dispone il "soggiorno cautelare",

dato il suo necessario carattere di provvisorietà, debba

contestualmente associarsi la richiesta di adozione del provvedimento

definitivo al tribunale indicato nel citato art. 4 della legge n.

1423 del 1956, cui seguirà la procedura di cui ai commi quinto e

seguenti del medesimo articolo 4. Poiché, tuttavia, occorre, in

conseguenza della natura provvisoria del provvedimento, per di più

incidente sulla libertà personale, che la decisione del giudice

intervenga entro un termine perentorio, il termine di trenta giorni

indicato nella norma summenzionata deve necessariamente operare, in

questo caso, a pena di decadenza del provvedimento medesimo.

5.3. - In conclusione, ferma rimanendo la possibilità di

intervento del legislatore - beninteso nel rispetto dei richiamati

principi costituzionali -, va dichiarata l'illegittimità

costituzionale dell'art. 25-quater, primo comma, del d.-l. n. 306 del

1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 356 del 1992,

nella parte in cui non prevede che il procuratore nazionale antimafia

può disporre, con decreto motivato, il soggiorno cautelare soltanto

in via provvisoria, con l'obbligo di chiedere contestualmente

l'adozione del provvedimento definitivo al tribunale, ai sensi

dell'art. 4 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 e successive

modificazioni, il quale decide, a pena di decadenza, nei termini e

con le procedure previste dall'anzidetto art. 4 della legge medesima;

a ciò consegue necessariamente la dichiarazione di illegittimità

costituzionale del quinto comma del medesimo articolo 25-quater. Ogni

altra censura prospettata dal remittente resta assorbita.