Sentenza n. 41/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione della legge 18 aprile 1962, n.

230 recante "Disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato"

e successive modificazioni limitatamente a: Articolo 1, comma 1: "Il

contratto di lavoro si reputa a tempo indeterminato, salvo le

eccezioni appresso indicate." e comma 2, come modificato dall'art.

unico della legge 23 maggio 1977, n. 266 (il quale ha sostituito la

lettera "e"), nonché come integrato dall'art. unico della legge 25

marzo 1986, n. 84 (il quale ha aggiunto la lettera "f"),

limitatamente alle parole: "a) quando ciò sia richiesto dalla

speciale natura dell'attività lavorativa derivante dal carattere

stagionale della medesima; b) quando l'assunzione abbia luogo per

sostituire lavoratori assenti e per i quali sussiste il diritto alla

conservazione del posto, sempreché nel contratto di lavoro a termine

sia indicato il nome del lavoratore sostituito e la causa della sua

sostituzione; c) quando l'assunzione abbia luogo per la esecuzione di

un'opera o di un servizio definiti e predeterminati nel tempo aventi

carattere straordinario od occasionale; d) per le lavorazioni a fasi

successive che richiedono maestranze diverse, per specializzazioni,

da quelle normalmente impiegate e limitatamente alle fasi

complementari od integrative per le quali non vi sia continuità di

impiego nell'ambito dell'azienda; e) nelle assunzioni di personale

riferite a specifici spettacoli ovvero a specifici programmi

radiofonici o televisivi; f) quando l'assunzione venga effettuata da

aziende di trasporto aereo o da aziende esercenti i servizi

aeroportuali ed abbia luogo per lo svolgimento dei servizi operativi

di terra e di volo, di assistenza a bordo ai passeggeri e merci, per

un periodo massimo complessivo di sei mesi, compresi tra aprile ed

ottobre di ogni anno, e di quattro mesi per periodi diversamente

distribuiti, e nella percentuale non superiore al 15 per cento

dell'organico aziendale che, al 1 gennaio dell'anno a cui le

assunzioni si riferiscono, risulti complessivamente adibito ai

servizi sopra indicati. Negli aeroporti minori detta percentuale può

essere aumentata da parte delle aziende esercenti i servizi

aeroportuali, previa autorizzazione dell'ispettorato del lavoro, su

istanza documentata delle aziende stesse. In ogni caso, le

organizzazioni sindacali provinciali di categoria ricevono

comunicazione delle richieste di assunzione da parte delle aziende di

cui alla presente lettera.", comma 3: "L'apposizione del termine è

priva di effetto se non risulta da atto scritto.", comma 4: "Copia

dell'atto scritto deve essere consegnata dal datore di lavoro al

lavoratore.", comma 5: "La scrittura non è tuttavia necessaria

quando la durata del rapporto di lavoro puramente occasionale non sia

superiore a 12 giorni lavorativi.", nonché comma 6: "L'elenco delle

attività di cui al secondo comma, lettera a), del presente articolo

sarà determinato con decreto del Presidente della Repubblica, su

proposta del Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, entro un

anno dalla pubblicazione della presente legge. L'elenco suddetto

potrà essere successivamente modificato con le medesime procedure.

In attesa dell'emanazione di tale provvedimento, per la

determinazione di dette attività si applica il decreto ministeriale

11 dicembre 1939 che approva l'elenco delle lavorazioni che si

compiono annualmente in periodi di durata inferiore a sei mesi.";

Articolo 2, come sostituito (quanto al comma 2) dall'art. 12 della

legge 24 giugno 1997, n. 196; Articolo 3; Articolo 4; Articolo 5;

Articolo 6; Articolo 7, come sostituito dall'art. 14 del d.lgs. 19

dicembre 1994, n. 758; Articolo 8; Articolo 9; Articolo 10; Articolo

11; nonché il decreto-legge 3 dicembre 1977, n. 876, convertito in

legge, con modificazioni dalla legge 3 febbraio 1978, n. 18, recante

"Disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato nei settori

del commercio e del turismo" e successive modificazioni, nonché la

legge 28 febbraio 1987, n. 56, recante "Norme sull'organizzazione del

mercato del lavoro" e successive modificazioni, limitatamente

all'articolo 23, come sostituito (quanto al comma 2) dall'art. 9 bis

d.-l. 20 maggio 1993, n. 148, convertito in legge 19 luglio 1993, n.

236; giudizio iscritto al n. 123 del registro referendum. Vista

l'ordinanza del 7-13 dicembre 1999 con la quale l'Ufficio centrale

per il referendum presso la Corte di cassazione ha dichiarato

conforme a legge la richiesta e la successiva ordinanza di correzione

di errore materiale del 21 dicembre 1999; Udito nella camera di

consiglio del 13 gennaio 1999 il giudice relatore Franco Bile; Uditi

l'avvocato Sergio Magrini per i presentatori Capezzone Daniele,

Giustino Mariano e De Lucia Michele, l'avvocato Mario Salerni per

l'associazione Progetto Diritti, per la Federazione delle

Rappresentanze Sindacali di Base e per il Centro di ricerca ed

elaborazione per la democrazia e l'avvocato Piergiovanni Alleva per

la Federazione dei Verdi ed altri, Comitato per le libertà e i

diritti sociali e Partito della Rifondazione comunista.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la

Corte di cassazione, ai sensi della legge 25 maggio 1970, n. 352, ha

esaminato la richiesta di referendum popolare depositata in data 8

marzo 1999 da Daniele Capezzone ed altri (pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale n. 57 del 10 marzo 1999), presentata sul seguente quesito:

Volete voi che sia abrogata la legge 18 aprile 1962, n. 230, recante

"Disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato" e successive

modificazioni, limitatamente a:

Articolo 1, comma 1: "Il contratto di lavoro si reputa a tempo

indeterminato, salvo le eccezioni appresso indicate."; comma 2, come

modificato dall'articolo unico della legge 23 maggio 1977, n. 266 il

quale ha sostituito la lett. "e"), nonché come integrato

dall'articolo unico della legge 25 marzo 1986, n. 84 (il quale ha

aggiunto la lettera "f"), limitatamente alle parole: "a) quando ciò

sia richiesto dalla speciale natura dell'attività lavorativa

derivante dal carattere stagionale della medesima; b) quando

l'assunzione abbia luogo per sostituire lavoratori assenti e per i

quali sussiste il diritto alla conservazione del posto, sempreché

nel contratto di lavoro a termine sia indicato il nome del lavoratore

sostituito e la causa della sua sostituzione; c) quando l'assunzione

abbia luogo per la esecuzione di un'opera o di un servizio definiti e

predeterminati nel tempo aventi carattere straordinario od

occasionale; d) per le lavorazioni a fasi successive che richiedono

maestranze diverse, per specializzazioni, da quelle normalmente

impiegate e limitatamente alle fasi complementari od integrative per

le quali non vi sia continuità di impiego nell'ambito dell'azienda;

e) nelle assunzioni di personale riferite a specifici spettacoli

ovvero a specifici programmi radiofonici o televisivi; f) quando

l'assunzione venga effettuata da aziende di trasporto aereo o da

aziende esercenti i servizi aeroportuali ed abbia luogo per lo

svolgimento dei servizi operativi di terra e di volo, di assistenza a

bordo ai passeggeri e merci, per un periodo massimo complessivo di

sei mesi, compresi tra aprile ed ottobre di ogni anno, e di quattro

mesi per periodi diversamente distribuiti e nella percentuale non

superiore al 15 per cento dell'organico aziendale che, al 10 gennaio

dell'anno a cui le assunzioni si riferiscono, risulti

complessivamente adibito ai servizi sopraindicati. Negli aeroporti

minori detta percentuale può essere aumentata da parte delle aziende

esercenti i servizi aeroportuali, previa autorizzazione

dell'ispettorato del lavoro, su istanza documentata delle aziende

stesse. In ogni caso, le organizzazioni sindacali provinciali di

categoria ricevono comunicazione delle richieste di assunzione da

parte delle aziende di cui alla presente lettera."; comma 3:

"L'apposizione del termine è priva di effetto se non risulta da atto

scritto."; comma 4: "Copia dell'atto scritto deve essere consegnata

dal datore di lavoro al lavoratore."; comma 5: "La scrittura non è

tuttavia necessaria quando la durata del rapporto di lavoro puramente

occasionale non sia superiore a dodici giorni lavorativi."; nonché

comma 6: "L'elenco delle attività di cui al secondo comma, lettera

a), del presente articolo sarà determinato con decreto del

Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro per il lavoro e

la previdenza sociale, entro un anno dalla pubblicazione della

presente legge. L'elenco suddetto potrà essere successivamente

modificato con le medesime procedure. In attesa dell'emanazione di

tale provvedimento, per la determinazione di dette attività si

applica il decreto ministeriale 11 dicembre 1939 che approva l'elenco

delle lavorazioni che si compiono annualmente in periodi di durata

inferiore a sei mesi.";

Articolo 2, come sostituito (quanto al comma 2) dall'Articolo 12

della legge 24 giugno 1997, n. 196;

Articolo 3;

Articolo 4;

Articolo 5;

Articolo 6;

Articolo 7, come sostituito dall'Articolo 14 del d.lgs. 19

dicembre 1994, n. 758;

Articolo 8;

Articolo 9;

Articolo 10;

Articolo 11;

nonché il decreto-legge 3 dicembre 1977, n. 876, convertito in

legge, con modificazione, dalla legge 3 febbraio 1978, n. 18, recante

"Disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato nei settori

del commercio e del turismo" e successive modificazioni, nonché la

legge 28 febbraio 1987, n. 56, recante "Norme sull'organizzazione del

mercato del lavoro" e successive modificazioni, limitatamente

all'art. 23, come sostituito (quanto al comma 2) dall'art. 9-bis del

decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito in legge dalla legge

19 luglio 1993, n. 236?".

2. - L'Ufficio centrale per il referendum, con ordinanza

pronunciata in data 7-13 dicembre 1999 - ritenuta la tempestività

della presentazione della richiesta referendaria e dato atto che le

sottoscrizioni raccolte dai promotori avevano raggiunto il numero di

cinquecentomila - ha dichiarato che la richiesta è conforme alle

disposizioni di legge.

Al quesito l'Ufficio centrale ha assegnato la seguente

denominazione: "Contratti di lavoro a tempo determinato:

Liberalizzazione della stipulazione".

3. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente della

Corte costituzionale ha fissato il giorno 13 gennaio 2000 per la

deliberazione in camera di consiglio sull'ammissibilità della

richiesta, dandone comunicazione, ai sensi dell'art. 33, secondo

comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352, ai presentatori della

richiesta ed al Presidente del Consiglio dei Ministri.

4. - In prossimità della camera di consiglio, i promotori hanno

depositato una memoria nella quale si chiede la dichiarazione di

ammissibilità del referendum.

5. - Sono state presentate memorie dall'Associazione Progetto

Diritti O.N.L.U.S., dalla Federazione delle Rappresentanze Sindacali

di Base e dal Centro di Ricerca ed Elaborazione per la Democrazia,

dal Comitato per le Libertà e i diritti sociali, dal Partito della

Rifondazione comunista e, congiuntamente, dalla Federazione dei

Verdi, dall'Associazione Nazionale per la Sinistra e da Alfiero

Grandi, nella dedotta qualità di responsabile lavoro dei D.S. -

Democratici di Sinistra.

6. - Nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 sono stati uditi

l'avv.Sergio Magrini per i presentatori; l'avv.Mario Salerni per

l'Associazione Progetto Diritti O.N.L.U.S., la Federazione delle

Rappresentanze Sindacali di Base e il Centro di Ricerca ed

Elaborazione per la Democrazia; e l'avv. Piergiovanni Alleva per il

Partito della Rifondazione comunista, la Federazione dei Verdi, e

l'Associazione Nazionale per la Sinistra. Considerato in diritto

1. - Sciogliendo la riserva formulata dal Presidente della Corte

nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000, in via preliminare va

dichiarata, per le ragioni specificamente indicate da questa Corte

nella sentenza n. 31 del 2000, la ritualità del deposito delle

memorie provenienti da soggetti diversi dai presentatori del

referendum, nonché della loro illustrazione orale, avvenuta nella

camera di consiglio citata.

2. - Si può quindi passare all'esame della sussistenza dei

requisiti per l'ammissibilità della richiesta del referendum

abrogativo - dichiarata legittima dall'Ufficio centrale per il

referendum, costituito presso la Corte di cassazione, con ordinanza

7/13 dicembre 1999 - al fine di accertare se, riguardo all'oggetto

della richiesta stessa, ricorra qualcuno dei limiti espressamente

previsti dall'art. 75, secondo comma, della Costituzione o comunque

impliciti nel sistema e se il quesito presenti struttura e caratteri

conformi alla funzione che la Costituzione assegna all'istituto del

referendum abrogativo, che la Corte ha individuato fin dalla sentenza

n. 16 del 1978.

3. - Si deve subito rilevare - quanto all'area della normativa

costituzionalmente interdetta all'iniziativa referendaria ratione

materiae - che il quesito in esame concerne la disciplina del

rapporto di lavoro a tempo determinato e, quindi, certamente non

riguarda alcuna legge tributaria o di bilancio, né di amnistia o di

indulto.

4. - Con riferimento all'ultimo dei limiti indicati nel secondo

comma dell'art. 75 della Costituzione, il referendum non propone

specificamente l'abrogazione di una legge di autorizzazione a

ratificare trattati internazionali. Peraltro ai fini della decisione

sull'ammissibilità occorre tener conto delle precisazioni fornite

dalla giurisprudenza costituzionale.

Sotto tale profilo giova richiamare (ed ulteriormente ribadire) i

principi ripetutamente affermati da questa Corte fin dalla sentenza

n. 30 del 1981 (e successivamente confermati dalle sentenze n. 31 del

1981, n. 25 del 1987, n. 63 del 1990 e, più recentemente, dalla

sentenza n. 27 del 1997). In base a tali principi, nella categoria

delle leggi per cui l'art. 75 della Costituzione esclude il ricorso

al referendum abrogativo sono ricomprese - oltre alle leggi di

autorizzazione a ratificare trattati internazionali - anche "le

disposizioni produttive di effetti collegati in modo così stretto

all'ambito di operatività" di queste leggi che "la preclusione debba

ritenersi sottintesa".

A siffatta conclusione la Corte è pervenuta considerando in primo

luogo che dall'abrogazione di tali norme deriverebbe l'esposizione

dello Stato italiano a responsabilità nei confronti delle altre

parti contraenti a causa della violazione degli impegni assunti in

sede internazionale; e aggiungendo inoltre che la Costituzione "ha

voluto riservare (tale responsabilità) alla valutazione politica del

Parlamento, sottraendo le norme in questione alla consultazione

popolare, alla quale si rivolge il referendum abrogativo previsto

dall'art. 75 della Costituzione" (sentenze n. 30 del 1981 e n. 27 del

1997, citate, nonché n. 28 del 1993).

5. - Tra le leggi di ratifica di trattati internazionali deve

essere ricordata in particolare quella concernente il trattato

istitutivo della comunità europea (legge 14 ottobre 1957, n. 1203,

di ratifica ed esecuzione degli accordi internazionali firmati a Roma

il 25 marzo 1957, cui hanno fatto seguito la legge 3 novembre 1992,

n. 454, di ratifica ed esecuzione del trattato sull'Unione europea

firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, e la legge 16 giugno 1998,

n. 209, di ratifica ed esecuzione del trattato di Amsterdam del 2

ottobre 1997).

Questa Corte (a partire dalla sentenza n. 170 del 1984) ha

precisato che l'ordinamento comunitario e quello statale si

configurano come autonomi e distinti, secondo la ripartizione di

competenza stabilita dal trattato, ed ha ricondotto il coordinamento

fra essi esistente all'ambito dell'art. 11 della Costituzione.

Il processo di progressiva integrazione degli ordinamenti giuridici

nazionale e comunitario ha comportato, pur a Costituzione invariata,

delle profonde modifiche all'ordinamento interno. Infatti - poiché

nelle materie previste dal trattato la normativa regolatrice è

quella emanata dalle istituzioni comunitarie secondo le previsioni

del trattato stesso (entro il quadro precisato dalla ricordata

sentenza n. 170 del 1984) - di fronte a tale normativa, come ha

rilevato la sentenza n. 285 del 1990, "l'ordinamento interno si

ritrae e non è più operante".

Questa ritrazione per un verso consente la diretta applicabilità

del diritto comunitario derivato, nei termini riconosciuti dalla

giurisprudenza di questa Corte e della Corte di giustizia delle

comunità europee, e per altro verso attribuisce una posizione di

preminenza all'adempimento, da parte dello Stato italiano, degli

obblighi comunitari, garantendolo con una rete di protezione che -

come emerge dalla giurisprudenza di questa Corte - incide, per vari

aspetti, sui poteri del legislatore, dei giudici e della pubblica

amministrazione.

6. - Nel quadro fin qui delineato si colloca la giurisprudenza

della Corte concernente i rapporti fra ordinamento comunitario e

referendum abrogativo.

Con specifico riferimento all'interferenza con il trattato di Roma,

le sentenze n. 31 e n. 15 del 1997 hanno espressamente verificato se

le abrogazioni oggetto delle richieste referendarie rispettivamente

esaminate avrebbero potuto comportare, in concreto, una violazione

degli obblighi posti allo Stato italiano dal trattato stesso.

7. - Anche l'obbligo - imposto dal trattato agli Stati membri, in

vista dell'obiettivo di conformazione degli ordinamenti interni - di

ottemperare alle prescrizioni poste dalla normativa comunitaria

derivata, ha una precisa ricaduta - come già ritenuto dalla Corte -

in termini di inammissibilità del referendum che in ipotesi esponga

lo Stato italiano al rischio dell'inadempienza.

In particolare, le direttive comunitarie sono state espressamente

considerate rilevanti ai fini del giudizio di ammissibilità di

richieste referendarie - sia pure per escludere che il risultato del

referendum confliggesse con le direttive che venivano in

considerazione - dalla sentenza n. 64 del 1990 e (congiuntamente a

trattati internazionali) dalle sentenze n. 63 del 1990, n. 26 del

1993 e n. 36 del 1997.

8. - Si tratta allora di verificare se il quesito referendario si

ponga, o meno, in contrasto con la direttiva 1999/70/CE del Consiglio

dell'Unione europea del 28 giugno 1999.

8.1. - La citata direttiva concerne specificamente il rapporto di

lavoro a tempo determinato, e recepisce l'accordo-quadro stipulato al

riguardo dalle parti sociali.

Tale accordo richiede che il termine apposto al contratto di lavoro

sia determinato da condizioni oggettive, quali il raggiungimento di

una certa data, il completamento di un compito specifico o il

verificarsi di un evento specifico. E nel contempo dispone che gli

Stati membri, ove nella loro legislazione non abbiano già una

normativa equivalente, debbano, non oltre il 10 luglio 2001, dettarne

una diretta ad evitare l'abuso del contratto di lavoro a termine,

mediante l'adozione di misure idonee ad individuare le ragioni

obbiettive che giustifichino la sua rinnovazione, la durata massima

dei contratti successivi, ed il numero di rinnovi possibili; nonché

a stabilire quando i contratti a termine debbano considerarsi

"successivi" e quando si convertano in contratti a tempo

indeterminato.

8.2. - Ora - quando, come nel caso in esame, la direttiva prevede

un termine per l'adeguamento di ciascun ordinamento nazionale alle

sue prescrizioni - l'obbligo di conformazione sorge come tale a

carico dello Stato fin dal momento dell'entrata in vigore della

direttiva (ai sensi dell'art. 254 del trattato, già art. 191), e

quindi, anche durante la pendenza del termine, la sopravveniente

normazione interna dello Stato non può estrinsecarsi con contenuti

confliggenti con i principi della direttiva.

8.3. - La menzionata direttiva dispone che gli Stati membri debbano

introdurre nei propri ordinamenti misure idonee a prevenire abusi in

tema di contratto di lavoro a tempo determinato, solo "in assenza di

norme equivalenti".

Pertanto negli Stati in cui tali norme esistano si determina una

situazione di anticipata conformazione dell'ordinamento interno a

quello comunitario.

In tal caso, pur in pendenza del termine di recepimento,

l'ordinamento interno - se può, nel rispetto delle scelte di fondo

della normativa comunitaria, modificare le garanzie esistenti -

sicuramente non può rimuoverle del tutto senza violare gli obblighi

nascenti dalla direttiva.

A tale vincolo è in modo particolare assoggettato il referendum

abrogativo, che non può, in quanto atto-fonte di diritto interno

(sentenza n. 64 del 1990, citata), condurre ad un risultato tale da

esporre lo Stato italiano a responsabilità per violazione di impegni

assunti in sede comunitaria.

Pertanto non può ritenersi ammissibile un referendum che miri

all'abrogazione di una normativa interna, avente contenuto tale da

costituire per lo Stato italiano il soddisfacimento di un preciso

obbligo derivante dall'appartenenza all'Unione europea, ove tale

abrogazione lasci quest'obbligo del tutto inadempiuto.

8.4. - Qualora si consideri la lettera e lo spirito della direttiva

in questione (come evidenziata in chiusura del precedente punto 8.1),

l'ordinamento italiano risulta anticipatamente conformato agli

obblighi da essa derivanti.

Infatti, proprio la legge n. 230 del 1962 assoggettata a

referendum, come risultante dalle successive modifiche e

integrazioni, ha da molto tempo adottato una serie di misure

puntualmente dirette ad evitare l'utilizzo della fattispecie

contrattuale del lavoro a tempo determinato per finalità elusive

degli obblighi nascenti da un rapporto di lavoro a tempo

indeterminato, in particolare circondando di garanzie l'ipotesi della

proroga o del rinnovo del contratto e precisando i casi in cui il

contratto prorogato o rinnovato si debba considerare a tempo

indeterminato (art. 2 della stessa legge).

8.5. - La proposta referendaria mira per contro all'abrogazione di

queste garanzie, lasciando nella legge n. 230 del 1962 unicamente

l'affermazione della generale (e quindi indiscriminata) liceità

dell'apposizione del termine al contratto di lavoro.

Orbene, è vero che il legislatore nazionale mantiene una

considerevole discrezionalità nell'attuazione della direttiva

nell'ordinamento interno, ma la liberalizzazione derivante

dall'eventuale abrogazione dell'art. 2 comporterebbe non una mera

modifica della tutela richiesta dalla direttiva, ma una radicale

carenza di garanzie in frontale contrasto con la lettera e lo spirito

della direttiva suddetta, che neppure nel suo contenuto minimo

essenziale risulterebbe più rispettata.

8.6. - I promotori affermano che un'eventuale abrogazione

referendaria non escluderebbe l'applicazione alla materia della

disciplina generale dei contratti dettata dal codice civile.

Ma tale disciplina, limitandosi a sancire disposizioni meramente

comminatorie della nullità del contratto, appare assolutamente

inidonea ad assolvere l'obbligo, imposto dalla direttiva, di

introdurre nell'ordinamento norme volte a regolamentare sia le

ragioni ed i limiti del rinnovo del contratto di lavoro a tempo

determinato, sia le ipotesi di trasformazione di esso in contratto a

tempo indeterminato.

9. - Da quanto precede deriva l'inammissibilità del referendum,

dovendo ancora una volta escludersi che dall'abrogazione referendaria

di norme interne possa derivare l'esposizione dello Stato italiano a

responsabilità nei confronti della comunità europea.