Sentenza n. 407/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di elezioni e nomine presso

le regioni e gli enti locali), promosso con ricorso della Provincia

autonoma di Trento, notificato il 21 febbraio 1992, depositato in

cancelleria il 2 marzo successivo ed iscritto al n. 22 del registro

ricorsi 1992;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 16 giugno 1992 il Giudice relatore

Mauro Ferri;

Uditi l'avv. Valerio Onida per la Provincia di Trento e l'avv.

dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorso notificato il 21 febbraio 1992, la Provincia

autonoma di Trento ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme

in materia di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali),

nella parte in cui sostituisce il terzo comma dell'art. 15 della

legge 19 marzo 1990, n. 55, ed introduce i nuovi commi 4-bis, 4- ter

, 4-septies e 4-octies del medesimo art. 15; ciò in riferimento agli

artt. 8, n. 1, 49 - nella parte in cui richiama l'art. 33 -, 51 -

nella parte in cui richiama l'art. 38 - e 54 dello Statuto speciale

di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, nonché all'art. 3 della

Costituzione.

Premette la ricorrente che la norma impugnata ha dettato un'ampia

disciplina riguardante la eleggibilità e la permanenza in carica di

amministratori e dipendenti delle regioni e degli enti locali,

nonché dei titolari di incarichi per cui l'elezione o la nomina sia

di competenza degli organi regionali, provinciali e comunali, in

relazione a condanne penali o alla sottoposizione a procedimenti

penali o a misure di prevenzione.

Dopo un'ampia disamina delle nuove disposizioni, la ricorrente

osserva che, a parte il caso della sentenza definitiva di condanna,

si tratta di ipotesi di "incandidabilità" o di sospensione dalla

carica collegate alla pendenza di un procedimento penale o per

l'applicazione di misure di prevenzione, ipotesi graduate in

relazione ai diversi possibili stadi del procedimento (rinvio a

giudizio, condanna in primo grado, condanna confermata in appello),

con evidente incidenza nella materia del principio costituzionale di

presunzione di non colpevolezza dell'imputato "sino alla condanna

definitiva" (art. 27, secondo comma, della Costituzione).

Stante questo principio, le limitazioni al diritto di elettorato

passivo, e al diritto a ricoprire le cariche elettive, sancita dalle

norme in questione, non possono in alcun modo configurarsi come

effetti sanzionatori "anticipati" della condanna. Non resta allora,

prosegue la Provincia, che configurare tali effetti come misure

cautelari intese ad evitare il pregiudizio che potrebbe derivare al

pubblico interesse e al "buon nome" delle istituzioni dalla elezione

o dalla permanenza nell'esercizio della funzione elettiva di chi sia

colpito dalle condanne o dalle misure in questione.

Orbene, se tali sono - e non possono essere altre - la portata e

la ratio delle disposizioni in esame, i commi 4- bis e 4- ter del

nuovo art. 15, che prevedono e disciplinano la sospensione, con

decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, dei presidenti

delle giunte regionali e provinciali, degli assessori e dei

consiglieri regionali e provinciali (con norme che appaiono

applicabili alle cariche elettive della Provincia autonoma di Trento,

in cui, come è noto, le cariche di consigliere regionale e

provinciale coincidono nelle stesse persone), si configurano non già

come disciplina dell'elettorato passivo con riguardo alle cariche

regionali e provinciali considerate, ma come disciplina di una forma

di controllo sugli organi, che dà luogo all'adozione di misure

cautelari comportanti sospensione dalle cariche medesime.

Come tali, però, dette disposizioni sono illegittime per

violazione dell'autonomia costituzionale della Provincia autonoma,

garantita dallo Statuto speciale, in quanto configurano una forma

nuova di controllo sugli organi, non prevista e non consentita né

dalla Costituzione né dallo Statuto. Quest'ultimo, infatti, prevede

come unico strumento di intervento statale sugli organi provinciali

lo scioglimento del Consiglio quando questo compia atti contrari alla

Costituzione e gravi violazioni di legge, o non sostituisca la giunta

o il suo Presidente che abbiano compiuto analoghi atti o violazioni

(art. 33, primo comma, richiamato dall'art. 49, primo comma); e come

unica causa di rimozione dalle cariche di Presidente della giunta o

di assessore la revoca ad opera dello stesso Consiglio (artt. 38 e

33, primo comma, richiamati rispettivamente dall'art. 51 e dall'art.

49, primo comma).

La giurisprudenza di questa Corte ha chiarito che la "natura

costituzionale" conferita all'autonomia regionale, risultante dal

"disegno tracciato dal titolo V della parte II della Costituzione,

derogabile, ma solo in termini più favorevoli, per le autonomie

speciali", comporta "come prima conseguenza, che il complesso sistema

delle relazioni tra Stato e Regioni debba trovare la sua base diretta

nel tessuto della Costituzione, cui spetta il compito di fissare, in

termini conclusi, le stesse dimensioni dell'autonomia, cioè i suoi

contenuti ed i suoi confini"; e come ulteriore conseguenza che "ad

ogni potere di intervento dello Stato, suscettibile di incidere su

tale sfera costituzionalmente garantita, in modo da condizionarne in

concreto - così come accade con le forme puntuali del controllo - la

misura e la portata, non potrà non corrispondere un fondamento

specifico nella stessa disciplina costituzionale" (sent. n. 229 del

1990, recte del 1989).

Tali affermazioni si trovano nel contesto di una sentenza relativa

ad una forma di intervento o di controllo sugli atti delle regioni e

delle province autonome, ma il discorso vale allo stesso modo con

riguardo a forme di controllo sugli organi come quella di cui è

giudizio, posto che la stessa sentenza non ha mancato di precisare

che la disciplina "espressa in tema di controlli negli artt. 126 e

127 della Costituzione", come quella relativa al controllo di

legittimità sugli atti amministrativi posta dall'art. 125 della

Costituzione, "viene a presentarsi come tassativa e insuscettibile di

estensione da parte del legislatore ordinario, in quanto posta a

garanzia di una autonomia compiutamente definita in sede

costituzionale".

In subordine, prosegue la ricorrente, la disposizione del comma 4-

ter è censurabile in quanto attribuisce la competenza ad adottare il

provvedimento di sospensione ad un organo diverso da quello cui lo

statuto demanda l'unico potere statale di controllo sugli organi

provinciali, vale a dire il Presidente della Repubblica, e prevede un

procedimento diverso da quello previsto dallo statuto per lo

scioglimento. In particolare, la partecipazione al procedimento del

Ministro per le riforme istituzionali non può evidentemente

sostituire, ai fini di garanzia per la Provincia, il parere della

Commissione parlamentare per le questioni regionali.

Le disposizioni in questione appaiono illegittime altresì per

violazione dell'art. 3 della Costituzione, in quanto, nel disporre la

sospensione e la decadenza nei soli riguardi degli amministratori

regionali, provinciali e comunali (nonché di altri enti locali)

realizzano un trattamento irragionevolmente differenziato di tali

amministratori nei confronti dei titolari di analoghe cariche

elettive statali, come quelle di membro del Parlamento e del Governo.

Non sussistono infatti ragioni simili a quelle che hanno condotto

questa Corte, nella sentenza n. 310 del 1991, a giustificare

l'eccezione alla regola generale introdotta con la norma che sancisce

l'ineleggibilità alla sola carica di Sindaco dei condannati

(peraltro definitivamente) a certi reati o a certe pene (art. 6,

ultimo capoverso, d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570).

Infatti, da un lato le norme qui in discussione estendono il regime di sospensione a tutti i titolari di cariche elettive regionali

e locali, compresi i semplici consiglieri; dall'altro lato, lasciano

invece esenti da tale disciplina i titolari delle più importanti

cariche elettive statali, come i membri del Parlamento, le cui

funzioni non sono certo meno delicate di quelle dei consiglieri

provinciali, ed i membri del Governo, le cui funzioni a loro volta

non sono certo meno delicate di quelle del presidente o di un

componente della giunta provinciale.

Tale violazione del principio di eguaglianza ridonda nella specie

in lesione dell'autonomia e della posizione costituzionale della

Provincia autonoma.

1.2. - Il nuovo terzo comma dell'art. 15 della legge n. 55 del

1990 stabilisce che le disposizioni del primo comma si applicano a

"qualsiasi altro incarico" con riferimento al quale l'elezione o la

nomina è di competenza, fra l'altro, del consiglio regionale o

provinciale, della giunta regionale o provinciale, dei loro

presidenti o di assessori regionali o provinciali.

Anche a tali incarichi appaiono applicabili i commi successivi

dell'art. 15, salvo il comma 4-quinquies, il quale, stabilendo la

decadenza di diritto dalle "cariche indicate al comma 1" nel caso di

definitività della condanna o del provvedimento che applica la

misura di prevenzione, e omettendo invece qualsiasi richiamo al comma

terzo, sembrerebbe riferirsi solo alle cariche elettive elencate nel

primo comma dell'articolo.

Le disposizioni in questione, osserva la ricorrente, sancendo una

causa di ineleggibilità o di non nominabilità, e demandando al

prefetto la competenza a disporre la sospensione nel caso di

sopravvenienza di una delle condizioni previste, con riferimento a

tutti gli incarichi per i quali l'elezione o la nomina sia di

competenza degli organi provinciali, e quindi a tutti gli incarichi

negli enti dipendenti o vigilati dalla Provincia, nonché negli altri

organismi nei quali essa partecipa eleggendo o nominando taluno dei

titolari di cariche di ogni natura, violano la competenza provinciale

esclusiva in materia di ordinamento degli uffici provinciali (art. 8,

n. 1, Statuto speciale). Violano altresì le competenze attribuite

alla Provincia per la nomina di organi o per il controllo sugli

organi di altri enti: in particolare, quelle spettanti ai sensi

dell'art. 54, primo comma, n. 5, Statuto speciale, che demanda alla

giunta provinciale la vigilanza e la tutela sulle amministrazioni

comunali, sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza,

sui consorzi e sugli altri enti o istituti locali, "compresa la

facoltà di sospensione e scioglimento dei loro organi in base alla

legge", nonché la nomina di commissari.

Infatti tali competenze, in particolare quella di cui all'art. 8,

n. 1 dello Statuto (da ritenersi comunque comprensiva anche della

materia concernente gli enti dipendenti dalla Provincia), comportano

da un lato che solo la Provincia possa disciplinare i requisiti per

la nomina o l'elezione, le cause di ineleggibilità, di decadenza e

di sospensione relative agli uffici e organi indicati; dall'altro

lato che solo gli organi provinciali (talora espressamente designati

dallo Statuto) siano competenti ad adottare provvedimenti come la

sospensione di cui è parola nei commi 4- bis e 4- ter.

Anche per quanto riguarda tali incarichi, e per le stesse ragioni

sopra illustrate, sussiste altresì la violazione del principio

costituzionale di eguaglianza - ridondante in violazione

dell'autonomia e della posizione costituzionale della Provincia - che

discende dall'aver previsto la sospensione esclusivamente per i

titolari degli incarichi per i quali l'elezione o la nomina sia di

competenza degli organi provinciali, e non per i titolari di analoghi

incarichi per i quali l'elezione o la nomina sia di competenza di

organi statali, compresi il Governo e il Parlamento.

1.3. - Il nuovo comma 4-septies dell'art. 15 della legge n. 55 del

1990 dispone che, qualora ricorra una delle condizioni di cui al

primo comma nei confronti del personale dipendente delle

amministrazioni pubbliche, "compresi gli enti ivi indicati" - fra i

quali la Provincia e le unità sanitarie locali, i cui dipendenti

sono soggetti a disciplina provinciale - "si fa luogo alla immediata

sospensione dell'interessato dalla funzione o dall'ufficio

ricoperti".

Il seguito del comma stabilisce che "per il personale appartenente

alle regioni" (ma è disposto che probabilmente deve ritenersi esteso

alle Province autonome di Trento e Bolzano) la sospensione è

adottata dal presidente della giunta regionale, "fatta salva la

competenza, nella regione Trentino-Alto Adige, dei presidenti delle

Province autonome di Trento e di Bolzano".

Il comma 4-octies a sua volta stabilisce che al personale

dipendente di cui al comma 4-septies si applicano altresì le

disposizioni dei commi 4-quinquies (decadenza di diritto con la

definitività della condanna o del provvedimento che applica la

misura di prevenzione) e 4-sexies (esclusione dei casi in cui sia

stata concessa la riabilitazione).

Ad avviso della ricorrente, per i dipendenti della Provincia e

degli enti comunque soggetti alla disciplina provinciale, stabilire i

requisiti di accesso all'impiego e le cause di decadenza e di

sospensione spetta esclusivamente al legislatore provinciale: è

pertanto illegittimo il comma 4-septies in quanto disciplina materie

riservate alla competenza provinciale.

Il medesimo comma 4-septies si riferisce al "personale dipendente

delle amministrazioni pubbliche, compresi gli enti ivi indicati", e

quindi sembrerebbe letteralmente dettare una disciplina estesa anche

ai dipendenti delle amministrazioni statali e degli enti dipendenti

dallo Stato.

Tuttavia il fatto che il comma taccia del tutto circa la

competenza e le procedure per disporre la sospensione di tali

dipendenti, mentre la specifica per quanto riguarda gli enti locali e

le regioni; il fatto che nell'ultima parte del comma si preveda la

comunicazione dei provvedimenti, da parte della cancelleria del

tribunale o della segreteria del pubblico ministero, ai soli

"responsabili delle amministrazioni o enti locali indicati al comma

1" (escluse quindi le amministrazioni statali); nonché infine il

riferimento del titolo della legge alle sole "elezioni e nomine

presso le regioni e gli enti locali", fanno ritenere che in realtà,

anche per quanto riguarda i dipendenti, la disciplina introdotta sia

limitata a quelli delle amministrazioni regionali e locali.

Ma in tal modo si evidenzia anche a questo riguardo, conclude la

ricorrente, una violazione dell'art. 3 della Costituzione, che

ridonda a sua volta in lesione dell'autonomia e della posizione

costituzionale della Provincia, in quanto non risulta in alcun modo

giustificato il diverso e deteriore trattamento riservato dal

legislatore statale ai dipendenti della Provincia e degli enti locali

rispetto ai dipendenti delle amministrazioni statali, senza che

sussistano ragionevoli motivi connessi alle funzioni rispettivamente

esplicate.

2.1. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato, deducendo la inammissibilità e l'infondatezza del ricorso e

rinviando ad una successiva memoria l'illustrazione dei motivi

addotti a sostegno di tali conclusioni.

2.2. - Con memoria depositata nei termini, l'Avvocatura Generale

dello Stato ha ribadito le proprie conclusioni di inammissibilità e

di infondatezza del ricorso.

La difesa del governo richiama, innanzitutto, talune circostanze

relative al contesto in cui la disciplina impugnata è stata proposta

al Parlamento e da questo approvata. Tra queste, rileva l'Avvocatura,

va ricordata la drammatica realtà dell'allargamento della sfera di

influenza territoriale della delinquenza organizzata, che dalle

tradizionali regioni di origine si è andata estendendo ormai a tutto

il territorio nazionale. Si tratta di una situazione non

ulteriormente sostenibile che mina alle radici ogni possibilità di

crescita della comunità nazionale e forse anche la sua stessa

sopravvivenza.

In questo quadro si inserisce la legislazione cosiddetta

antimafia, che trae origini nella legge 10 febbraio 1962, n. 57, e

poi via via nelle leggi 31 maggio 1965, n. 575; 26 luglio 1975, n.

354 e 13 settembre 1982, n. 646: con una complessa serie di norme,

man mano migliorate ed affinate dall'esperienza operativa, ed in

relazione alle nuove emergenze che si andavano manifestando nel

tempo, si è tentato di arginare il fenomeno mafioso, cercando di

costruire una rete di protezione contro le infiltrazioni della

delinquenza organizzata nell'esercizio di attività economiche e

nell'amministrazione della cosa pubblica, assicurandone nel contempo

la trasparenza ed il buon andamento.

Negli ultimi anni alla legge 19 marzo 1990, n. 55 (recante "Nuove

disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e

di altre forme gravi di manifestazioni di pericolosità sociale") si

è aggiunta la legge 12 luglio 1991, n. 203, che ha convertito il

decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, recante provvedimenti urgenti

in tema di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e

buon andamento dell'attività amministrativa; dopo pochi giorni, è

seguita la legge 22 luglio 1991, n. 221, che ha convertito il

decreto-legge 31 maggio 1991, n. 164, recante misure urgenti per lo

scioglimento dei consigli comunali e provinciali e degli organi degli

altri enti locali, conseguente a fenomeni di infiltrazione e di

condizionamento di tipo mafioso, ed infine la legge 18 gennaio 1992,

n. 16, che, pur recando l'anodino titolo di "norme in materia di

elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali", all'art. 1 ha

innovato profondamente le disposizioni dell'art. 15 della legge n. 55

del 1990 relative alle elezioni amministrative, nella prospettiva di

una lotta sempre più incisiva alla delinquenza organizzata.

Tutta la suddetta normativa, quindi, va ricollegata a quel

concetto di ordine pubblico risultante dalla legislazione che si è

susseguita dagli anni '80 in poi, la cui portata, prima strettamente

collegata ai criteri della sicurezza e della quiete pubblica, è

stata ampliata e valorizzata sotto il profilo materiale ed empirico

come salvaguardia delle condizioni generali della tranquillità

pubblica e della impermeabilità del consorzio civile di fronte a

qualsiasi forma di aggressione criminosa.

La normativa più recente avrebbe, quindi, carattere

essenzialmente preventivo, mirando ad eliminare le situazioni in cui

- a prescindere da ogni accertamento circa il grado di

responsabilità individuale dei componenti del consesso - il governo

locale viene assoggettato ad anomale interferenze, che ne alterano la

capacità di conformare la propria azione ai canoni fondamentali

della legalità.

In conclusione, ritiene l'Avvocatura che tutta la normativa

antimafia, ivi compresa quella impugnata, sia preordinata alla

salvaguardia dell'ordine e della sicurezza pubblica. Sarebbe quindi

vano dolersi di una invasione delle competenze provinciali.

Posto che tutta la legislazione contro la delinquenza organizzata

mira a fronteggiare un fenomeno gravissimo che mina alle radici la

stessa sopravvivenza della comunità nazionale, ne deriva che il fine

primario di tutte le norme, ivi compresa quella oggi in esame,

appartiene alla competenza dello Stato, anche se sotto qualche

profilo secondario può incidere su materie di competenza

provinciale.

Quello che conta, però, è il fine primario, e cioè la lotta

alla delinquenza organizzata per la salvaguardia dell'ordine e della

sicurezza pubblica.

Il che è sufficiente a giustificare ed a legittimare l'intervento

legislativo dello Stato, secondo la costante giurisprudenza di questa

Corte (sentt. nn. 138 del 1972, 243 del 1987, 1044 del 1988, 459 del

1989 e 36 del 1992).

2.3. - Quanto alle singole norme impugnate, l'Avvocatura espone

quanto segue.

La sospensione immediata e la decadenza di diritto, di cui ai

commi 4- bis e 4-quinquies, sono la conseguenza automatica e

necessaria del verificarsi dei presupposti indicati nei commi stessi.

I provvedimenti di cui al comma 4- ter non avrebbero pertanto natura

ed effetti costitutivi, ma solo ricognitivi di una situazione già in

atto. Se il concetto di immediatezza - usato dal comma 4- bis - ha un

significato, questo non può che essere quello di necessità e di

automaticità: una sospensione che per produrre effetti deve prima

essere disposta e magari valutata non è immediata. Se si vuol dare,

pertanto, un senso ai commi 4- bis e seguenti, non rimarrebbe che

riconoscere ad essi natura di disciplina dell'elettorato passivo (con

previsione di ipotesi di ineleggibilità, di sospensione cautelare

automatica o di decadenza) ma non certamente di nuove forme di

controllo sugli organi; non sarebbe, pertanto, invocabile la

salvaguardia dell'autonomia speciale che definisce fattispecie

tassative di controllo sugli organi.

In ordine, poi, alla denunciata violazione dell'art. 3 della

Costituzione, l'Avvocatura rileva che il ricorso ex art. 32 della

legge 11 marzo 1953, n. 87 è previsto ad esclusiva tutela

dell'autonomia regionale: solo la ritenuta violazione dei limiti

posti a tutela di questa autonomia può esser fatta valere, in sede

di impugnazione in via diretta, dalle regioni, che possono impugnare

la legge della Repubblica solo se ed in quanto invada la sfera di

competenza loro garantita dalla Costituzione. Inoltre, nel caso

specifico, non sarebbe neanche ravvisabile un qualsiasi riflesso

ancorché indiretto sull'autonomia e competenza regionali della

pretesa violazione dell'art. 3 della Costituzione da parte della

legge n. 16/92.

In ogni caso, a prescindere dall'inammissibilità della questione,

essa risulterebbe palesemente infondata.

Il principio della parità di trattamento rispetto alle cariche

elettive del Parlamento e del Governo sarebbe malamente invocato

essendo evidente, da un lato, il differente livello dell'autonomia

parlamentare, e, d'altro lato, la valutazione di opportunità

politica, esercitata dal legislatore in riferimento alle esperienze

pregresse, maturate in sede regionale-locale, in ordine alla

necessità di garantire il sistema amministrativo locale dalle

infiltrazioni della delinquenza organizzata e comunque dalla

occupazione delle relative cariche da parte di personaggi penalmente

compromessi.

Quanto alla denunciata violazione dell'autonomia provinciale ad

opera del comma terzo dell'art. 15, laddove è previsto che le

disposizioni del comma primo si applicano "a qualsiasi altro

incarico" con riferimento al quale l'elezione o la nomina è di

competenza, fra l'altro, del Consiglio regionale o provinciale ecc.,

l'Avvocatura richiama, nel senso dell'infondatezza della questione,

le considerazioni sopra svolte.

Quanto, infine, alle ulteriori censure dedotte dalla ricorrente in

merito ai commi 4-septies e 4-octies, l'Avvocatura dello Stato

ribadisce che l'art. 15, come modificato dalla legge n. 16/92,

persegue, così come nel suo complesso la legislazione antimafia,

obiettivi di competenza dello Stato; che in sede di impugnazione

diretta di legge statale, le Regioni possono denunciare

esclusivamente la violazione delle proprie sfere di competenza

assegnate dalla Costituzione o da leggi costituzionali; che, infine,

la legge disciplina compiutamente i presupposti della sospensione e

della decadenza graduandoli in relazione alla gravità delle condanne

ed alla natura dei reati. La legge mira a combattere, prevenendo e

poi reprimendo, la delinquenza organizzata: è una lotta il cui fine

ultimo è la tutela dell'ordine pubblico e della pubblica sicurezza,

della sopravvivenza stessa della comunità nazionale, con la ovvia

conseguenza che, nel condurre questa lotta a tutela dei principi

fondamentali della Costituzione, l'interesse del singolo può e deve

cedere il passo a quello della intera collettività. Considerato in diritto

1. - L'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia

di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali) ha

integralmente sostituito i primi quattro commi dell'art. 15 della

legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione

della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di

manifestazione di pericolosità sociale), aggiungendovi altresì i

commi da 4- bis a 4-octies.

La Provincia autonoma di Trento solleva questione di legittimità

costituzionale - in riferimento a varie disposizioni dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige, nonché all'art. 3 della

Costituzione - dei nuovi commi 3, 4- bis , 4- ter , 4-septies e

4-octies del citato art. 15 della legge n. 55 del 1990, come appunto

introdotti dall'art. 1 della legge n. 16 del 1992.

2. - La nuova normativa, modificando in senso rigoroso le

previsioni contenute in quella previgente, detta un'ampia disciplina

in tema di eleggibilità e, in genere, di capacità di assumere e

mantenere cariche od uffici di varia natura nelle regioni, nelle

province, nei comuni ed in altri enti ed organismi di autonomia locale.

In particolare, viene introdotta (comma 1) la regola della "non

candidabilità" alle elezioni regionali, provinciali, comunali e

circoscrizionali per coloro che hanno riportato condanna, anche non

definitiva, per determinati reati (associazione di tipo mafioso o

finalizzata al traffico di sostanze stupefacenti, altri delitti

concernenti dette sostanze, ovvero in materia di armi, alcuni delitti

commessi da pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione);

per altri delitti è richiesta la condanna con sentenza definitiva o,

quanto meno, confermata in appello; per i delitti più gravi (in

materia di mafia, stupefacenti, armi) è, d'altro canto, sufficiente

che per i soggetti interessati sia stato disposto il giudizio o che

essi siano stati presentati ovvero citati a comparire in udienza per

il giudizio; gli stessi effetti, infine, conseguono all'applicazione,

anche non definitiva, di una misura di prevenzione in relazione

all'appartenenza ad un'associazione di tipo mafioso. Le medesime

situazioni comportano che i soggetti in esame "non possono comunque

ricoprire" una serie di cariche elettive, anche di secondo grado, e

di altri incarichi la cui nomina è di competenza regionale o locale.

È poi, in sintesi, stabilito, per quanto qui più specificamente

interessa, che le disposizioni del primo comma si applicano "a

qualsiasi altro incarico" in riferimento al quale l'elezione o la

nomina è di competenza dei consigli o delle giunte regionali o

locali o dei loro presidenti, sindaci o assessori (comma 3); che

l'eventuale elezione o nomina di chi si trovi nelle condizioni sopra

indicate è nulla, con l'obbligo della revoca (comma 4); che, qualora

dette condizioni sopravvengano dopo l'elezione o la nomina, ciò

comporta "l'immediata sospensione dalle cariche", adottata con procedure diverse a seconda dei casi (commi 4- bis e 4- ter); che, da un

lato, la sospensione cessa nel caso in cui venga emessa sentenza

favorevole all'interessato, anche se non passata in giudicato,

mentre, dall'altro, il passaggio in giudicato della sentenza di

condanna (o la definitività del provvedimento applicativo della

misura di prevenzione) determina la decadenza di diritto dalla carica

(commi 4-quater e 4-quinquies); che la disciplina in esame non si

applica se viene concessa la riabilitazione (comma 4-sexies); che,

infine, qualora una delle condizioni di cui al primo comma si

verifichi nei confronti del personale dipendente delle

amministrazioni pubbliche, "si fa luogo alla immediata sospensione

dell'interessato dalla funzione o dall'ufficio ricoperti" (con procedure diverse a seconda dei casi), con successiva decadenza di diritto

a seguito del passaggio in giudicato della sentenza di condanna

(commi 4-septies e 4-octies).

3.1. - Seguendo l'ordine delle censure come prospettate nel

ricorso, occorre in primo luogo esaminare la questione di

legittimità costituzionale dei citati commi 4- bis e 4- ter del

nuovo testo dell'art. 15 della legge n. 55 del 1990, i quali, come

già accennato, prevedono il primo l'immediata sospensione dalla

carica qualora alcuna delle condizioni di cui al primo comma

sopravvenga dopo l'elezione o la nomina, e il secondo che la

sospensione dei presidenti delle giunte regionali, degli assessori e

dei consiglieri regionali "è disposta con decreto del Presidente del

Consiglio dei ministri, adottato su proposta del Ministro

dell'interno, di concerto con il Ministro per le riforme

istituzionali e gli affari regionali, previa deliberazione del

Consiglio dei ministri", mentre negli altri casi la sospensione "è

adottata dal prefetto, al quale i provvedimenti dell'autorità

giudiziaria sono comunicati a cura della cancelleria del Tribunale o

della segreteria del pubblico ministero".

Ad avviso della ricorrente, dette norme, nella parte in cui

prevedono la sospensione dei presidenti delle giunte regionali e

provinciali e degli assessori e dei consiglieri regionali e

provinciali, configurano una nuova forma di controllo sugli organi

provinciali, non prevista e non consentita dallo Statuto speciale di

autonomia, i cui artt. 49 e 51, nel richiamare rispettivamente gli

artt. 33 e 38, prevedono come unico strumento di intervento statale

sugli organi provinciali lo scioglimento del Consiglio quando questo

compia atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge o

non sostituisca la giunta o il suo Presidente che abbiano compiuto

analoghi atti o violazioni, e come unica causa di rimozione dalle

cariche di Presidente della giunta o di assessore la revoca ad opera

dello stesso Consiglio.

La questione non è fondata.

Come esattamente osserva l'Avvocatura dello Stato, deve ritenersi

inesatta la premessa su cui la ricorrente fonda le proprie censure,

cioè che la disciplina in esame attenga alla materia del controllo

sugli organi.

Va in primo luogo osservato, invero, che le ipotesi di "non

candidabilità" alle elezioni previste dal primo comma non

costituiscono altro che nuove cause di ineleggibilità che il

legislatore ha ritenuto di configurare in relazione al fatto di aver

subito condanne (o misure di prevenzione) per determinati delitti di

particolare gravità. Ciò è confermato dal rilievo, da un lato,

che, ai sensi del quarto comma, l'elezione di coloro che versano

nelle indicate condizioni "è nulla" e, dall'altro, che la

sopravvenienza del fatto dà luogo a conseguenze automatiche e

necessarie, quali vanno considerate sia la "decadenza di diritto" (a

seguito del passaggio in giudicato della sentenza di condanna) di cui

al comma 4-quinquies, sia l'istituto - che forma oggetto specifico di

censura - della "immediata sospensione" dalla carica: questa,

infatti, ancorché adottata con procedure complesse, non può avere

altra natura che quella di atto meramente dichiarativo e ricognitivo

della situazione determinatasi, privo di qualsiasi elemento di

carattere valutativo e discrezionale.

In ogni caso, e ciò vale anche in ordine alle cosiddette cariche

elettive di secondo grado (assessori e presidenti delle giunte), è

fuori luogo invocare le norme statutarie in tema di controllo sugli

organi, in quanto l'impugnato istituto della sospensione dalla carica

non può farsi rientrare in tale categoria giuridica, sia per le

caratteristiche di automaticità sopra evidenziate, sia per la sua

natura di provvedimento cautelare disposto a carico di singole

persone, che non comporta alcuna valutazione sull'attività

istituzionale dell'organo.

3.2. - Parimenti non fondata è la questione - che la ricorrente

propone in via subordinata in riferimento alle medesime norme

statutarie sopra richiamate - relativa al solo comma 4- ter, nella

parte in cui attribuisce la competenza ad adottare il provvedimento

di sospensione ad un organo diverso da quello (Presidente della

Repubblica) cui lo statuto demanda l'unico potere statale di

controllo sugli organi provinciali, e prevede altresì un

procedimento diverso da quello stabilito dallo statuto per lo

scioglimento, in particolare sopprimendo il parere della Commissione

parlamentare per le questioni regionali.

Appare evidente come le considerazioni sopra svolte in ordine alla

non riconducibilità della normativa censurata al tema del controllo

sugli organi valgano anche in questo caso ad escludere qualsivoglia

violazione delle norme statutarie in materia.

3.3. - I medesimi commi 4- bis e 4- ter sono altresì censurati in

riferimento all'art. 3 della Costituzione, in quanto, nel prevedere

la sospensione nei soli confronti dei consiglieri ed assessori

regionali e provinciali e non anche dei titolari di analoghe cariche

statali, quali i membri del Parlamento e del Governo, realizzerebbero

un irragionevole trattamento differenziato a favore di questi ultimi.

L'Avvocatura dello Stato eccepisce l'inammissibilità della

questione, sostenendo che la dedotta violazione del principio di

eguaglianza non avrebbe alcuna influenza - neanche indiretta - sulla

sfera di autonomia garantita alla ricorrente. Ma l'eccezione deve

essere respinta, in quanto nel caso in esame non può negarsi,

contrariamente a quanto ritiene l'Avvocatura, che la dedotta

violazione dell'art. 3 della Costituzione, così come prospettata,

sia intimamente connessa con la presunta lesione delle invocate

competenze provinciali e si rifletta, pertanto, anche su queste

ultime (cfr., da ult., sentt. nn. 343 del 1991 e 393 del 1992).

Nel merito la questione non è fondata.

Invero, non appare configurabile, sotto il profilo della

disparità di trattamento, un raffronto tra la posizione dei titolari

di cariche elettive nelle regioni e negli enti locali e quella dei

membri del Parlamento e del Governo, essendo evidente il diverso

livello istituzionale e funzionale degli organi costituzionali ora

citati: ne consegue che, anche a prescindere dalle finalità e dalle

motivazioni che hanno ispirato la normativa in esame e che saranno

appresso illustrate, certamente non può ritenersi irragionevole la

scelta operata dal legislatore di dettare le norme impugnate con

esclusivo riferimento ai titolari di cariche elettive non nazionali.

4.1. - La Provincia di Trento impugna, poi, il nuovo testo del

comma 3 dell'art. 15 della legge n. 55 del 1990, il quale estende le

disposizioni previste dal primo comma "a qualsiasi altro incarico"

con riferimento al quale l'elezione o la nomina è di competenza, fra

l'altro, del consiglio regionale o provinciale, della giunta

regionale o provinciale, o dei loro presidenti o assessori. Ad avviso

della ricorrente, detta norma, unitamente alle successive (e in special modo a quella - comma 4- ter - che attribuisce al prefetto la

competenza ad adottare la sospensione dei titolari degli incarichi in

esame), viola da un lato la competenza provinciale esclusiva in

materia di ordinamento degli uffici provinciali (art. 8, n. 1, dello

Statuto speciale), e dall'altro le competenze attribuite alla giunta

provinciale in tema di vigilanza e tutela sulle amministrazioni

comunali, sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza,

sui consorzi e sugli altri enti o istituti locali, "compresa la

facoltà di sospensione e scioglimento dei loro organi in base alla

legge" (art. 54, primo comma, n. 5, dello Statuto speciale).

La questione non è fondata.

Occorre a questo punto individuare la ratio e le finalità della

normativa in esame, tenuto conto anche del contesto legislativo in

cui la stessa si colloca.

Va innanzitutto osservato che, come già detto all'inizio, l'art.

1 della legge n. 16 del 1992 sostituisce quasi integralmente l'art.

15 della legge n. 55 del 1990, la quale, come chiaramente evidenziato

dal titolo (Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza

di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di

pericolosità sociale), si inserisce nel filone della cosiddetta

legislazione antimafia, rappresentato essenzialmente dalle leggi n.

57 del 1962, n. 575 del 1965, n. 354 del 1975 e n. 646 del 1982, alle

quali ha apportato varie modifiche. Il menzionato art. 15 già nel

testo originario prevedeva la sospensione da una serie di cariche

pubbliche (presidenti di giunte regionali e provinciali, assessori

regionali, provinciali e comunali, sindaci, consiglieri comunali e

provinciali, ecc.) per coloro che risultassero sottoposti a

procedimento penale per il delitto previsto dall'art. 416- bis del

codice penale, ovvero ad una misura di prevenzione, anche non

definitiva, perché indiziati di appartenere ad associazioni di tipo

mafioso; alla sospensione seguiva la decadenza in conseguenza del

passaggio in giudicato della sentenza o della definitività del

provvedimento di applicazione della misura di prevenzione.

Tuttavia, si è ritenuto, come risulta ampiamente dai lavori

preparatori della legge n. 16 del 1992, che tale disciplina non fosse

sufficiente ad arginare il fenomeno delle infiltrazioni di stampo

mafioso all'interno degli organi dell'autonomia locale, e si è

quindi provveduto da un lato, attraverso l'istituto della non

candidabilità alle elezioni, ad "impedire che persone gravemente

indiziate di crimini .. di stampo mafioso, proprio mediante il metus

che incutono, possano pervenire a cariche elettive", e, dall'altro,

ad estendere l'ambito dei destinatari della disciplina "a tutta una

serie di altri incarichi che spesso formano la fitta rete attraverso

la quale si esprime l'intreccio mafia-politica ed il potere

clientelare locale".

In definitiva, la ratio legis, come esattamente rileva

l'Avvocatura dello Stato, è quella di costituire una sorta di difesa

avanzata dello Stato contro il crescente aggravarsi del fenomeno

della criminalità organizzata e dell'infiltrazione dei suoi

esponenti negli enti locali; le finalità che si sono intese

perseguire sono la salvaguardia dell'ordine e della sicurezza

pubblica, la tutela della libera determinazione degli organi

elettivi, il buon andamento e la trasparenza delle amministrazioni

pubbliche.

L'intervento dello Stato appare pertanto essenzialmente diretto a

fronteggiare una situazione di grave emergenza (che ha imposto tutto

un complesso di misure - in vari settori dell'ordinamento - nel cui

ambito va inserita anche la legge in esame), emergenza che coinvolge

interessi ed esigenze dell'intera collettività nazionale, connessi a

valori costituzionali di primario rilievo, in quanto strettamente

collegati alla difesa dell'ordine e della sicurezza pubblica. Da ciò

consegue, in conclusione, che devono ritenersi sussistenti, nella

specie, quei requisiti che, secondo la costante giurisprudenza di

questa Corte (cfr., fra le altre, sentt. nn. 243 del 1987, 459 del

1989, 36 del 1992), legittimano l'intervento legislativo dello Stato

anche quando questo venga ad incidere su materie in linea di

principio di competenza regionale o provinciale.

4.2. - Anche il terzo comma dell'art. 15 della legge n. 55 del

1990, come nel caso dei commi 4- bis e 4- ter precedentemente

esaminati, è poi censurato dalla Provincia di Trento per violazione

del principio di eguaglianza, in quanto contempla esclusivamente i

titolari degli incarichi per i quali l'elezione o la nomina è di

competenza degli organi provinciali e non anche per i titolari di

analoghi incarichi per i quali l'elezione o la nomina è di

competenza di organi statali, quali il Parlamento o il Governo.

La questione - da ritenere ammissibile per i motivi già esposti

sopra al punto 3.3 - non è fondata.

Come si è avuto modo di osservare al punto precedente, il

legislatore con la disciplina in esame ha inteso essenzialmente

contrastare il fenomeno dell'infiltrazione della criminalità

organizzata nel tessuto istituzionale locale e, in generale,

perseguire l'esclusione dalle amministrazioni locali di coloro che

per gravi motivi non possono ritenersi degni della fiducia popolare.

La scelta di intervenire a livello degli enti locali si fonda, come

si legge più volte nei lavori preparatori, su dati di esperienza

oggettivi, i quali dimostrano che i fenomeni che si intendono

arginare trovano in tale ambito le loro principali manifestazioni:

tale scelta, pertanto, non può certamente ritenersi viziata da

irragionevolezza.

5.1. - La ricorrente impugna, infine, i nuovi commi 4-septies e

4-octies dell'art. 15 della legge n. 55 del 1990, i quali estendono

al personale dipendente delle amministrazioni pubbliche (compresi gli

enti indicati nel primo comma) l'istituto della immediata sospensione

dalla funzione o dall'ufficio ricoperti, qualora ricorra alcuna delle

condizioni elencate nel medesimo comma 1, nonché (mediante un rinvio

al comma 4-quinquies) quello della decadenza di diritto al

verificarsi dei presupposti ivi indicati (passaggio in giudicato

della sentenza di condanna, definitività del provvedimento

applicativo di una misura di prevenzione). È altresì previsto che

per il personale degli enti locali la sospensione è disposta dal

capo dell'amministrazione o dell'ente locale ovvero dal responsabile

dell'ufficio secondo la specifica competenza, mentre per il personale

delle regioni e per gli amministratori e componenti degli organi

delle uu.ss.ll. la sospensione è adottata dal presidente della

giunta regionale, fatta salva la competenza, nella regione Trentino-Alto Adige, dei presidenti delle province autonome.

Ad avviso della ricorrente, le norme in esame violano innanzitutto

la competenza provinciale esclusiva in materia di ordinamento degli

uffici e del personale ad essi addetto (art. 8, n. 1, dello Statuto

speciale), comprensiva ovviamente di tutto ciò che attiene ai

requisiti di accesso e alle cause di sospensione e di decadenza

dall'impiego.

La questione non è fondata per le identiche ragioni - attinenti

alla ratio e alle finalità generali della disciplina impugnata - che

hanno già condotto al rigetto delle analoghe censure proposte dalla

ricorrente avverso il comma 3 della normativa in esame (v., sopra,

punto 4.1).

5.2. - Anche in ordine ai commi ora esaminati, la ricorrente

denuncia infine la violazione del principio di eguaglianza, in quanto

le norme, riferendosi ai soli dipendenti delle amministrazioni

regionali e locali e non anche a quelli delle amministrazioni

statali, riserverebbero ai primi un trattamento ingiustificatamente

deteriore. La questione, ancorché ammissibile, non è fondata. Vanno

qui richiamate, a tal fine, sia in ordine al rigetto dell'eccezione

di inammissibilità dell'Avvocatura dello Stato, sia alla

dichiarazione di infondatezza della questione, le considerazioni

sopra rispettivamente svolte ai punti 3.3 e 4.2.