Sentenza n. 40/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, secondo

comma, 3, secondo e terzo comma, e 25, primo comma, della legge 6

giugno 1991, n. 175 (Revisione della normativa in materia di credito

fondiario, edilizio e alle opere pubbliche), promosso con ricorso

della Regione Trentino-Alto Adige, notificato l'8 luglio 1991,

depositato in cancelleria il 17 luglio successivo ed iscritto al n.

28 del registro ricorsi 1991;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 dicembre 1991 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Trentino-Alto

Adige e l'avvocato dello Stato Sergio La Porta per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 8 luglio 1991 (R. Ric. n. 28

del 1991) la Regione Trentino- Alto Adige ha sollevato questione di

legittimità costituzionale nei confronti degli artt. 2, secondo

comma, 3, secondo e terzo comma, e 25, primo comma, della legge 6

giugno 1991, n. 175 (Revisione della normativa in materia di credito

fondiario, edilizio e alle opere pubbliche), per violazione degli

artt. 5, n. 3, e 16, primo comma, dello Statuto speciale (d.P.R. 31

agosto 1972, n. 670), così come attuati dall'art. 3, primo e terzo

comma, del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234 (Norme di attuazione dello

Statuto speciale della Regione T.-A.A. in materia di ordinamento

delle aziende di credito a carattere regionale).

Secondo la Regione ricorrente la legge impugnata avrebbe innovato

radicalmente la disciplina del credito fondiario, edilizio e alle

opere pubbliche, in parte regolando la materia ex novo, in parte

riattribuendo diversamente poteri già previsti da precedenti norme

poste dal d.P.R. 21 gennaio 1976, n. 7, ora abrogato. Senonché

talune disposizioni di tale legge, conferendo allo Stato (e

segnatamente alla Banca d'Italia ed al Ministero del tesoro)

determinati poteri e funzioni relativi agli enti di credito fondiario

ed edilizio, ma omettendo di far salve le competenze spettanti in

materia alla Regione Trentino-Alto Adige, avrebbero determinato una

illegittima compressione delle prerogative regionali relative al

settore creditizio, come definite dallo Statuto e dalle norme di

attuazione.

In particolare, la Regione osserva che l'art. 2, secondo comma,

della legge n. 175 ha attribuito alla Banca d'Italia la competenza ad

autorizzare l'esercizio del credito, laddove le norme di attuazione

statutaria di cui al d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234 riservano alla

Regione il compito di rilasciare "l'autorizzazione all'inizio delle

operazioni" (art. 3, primo comma, lett. b).

La Regione contesta, inoltre, l'invasione di competenza determinata

dall'art. 3, secondo e terzo comma, della stessa legge n. 175, dove

si dispone che gli statuti degli enti di credito fondiario ed

edilizio, con le relative modifiche, siano approvati dal Ministro del

tesoro o dalla Banca d'Italia, a seconda che l'ente non abbia oppure

abbia forma di società per azioni, mentre l'art. 3, primo comma,

lettere a) e d), del citato d.P.R. n. 234 riserva espressamente alla

competenza della Regione Trentino-Alto Adige sia "la istituzione,

l'autorizzazione alla costituzione e alla fusione" che

"l'approvazione delle modifiche statutarie", relative agli enti ed

alle aziende di credito regionale.

Infine, un ulteriore motivo di illegittimità viene riferito

all'art. 25 della stessa legge n. 175 che, attraverso il richiamo

all'art. 14 della legge 10 febbraio 1981, n. 23 ha esteso anche agli

enti di credito fondiario larga parte del regime posto dalla legge

bancaria (R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, convertito con la legge 7

marzo 1938, n. 141). La Regione, titolare in materia di una potestà

legislativa di tipo concorrente, non ha nulla da obbiettare in ordine

a tale scelta, ma rivendica, in relazione agli enti operanti in

ambito esclusivamente regionale, il rispetto, anche nel nuovo regime

normativo, dei propri poteri legislativi ed amministrativi, tra i

quali rientrerebbero, oltre alle funzioni già richiamate, anche la

competenza a disporre "l'amministrazione straordinaria nonché la

revoca dell'autorizzazione e la messa in liquidazione delle aziende

di credito" (art. 3, primo comma, lett. f), d.P.R. n. 234).

La Regione conclude affermando che le prospettate censure di

incostituzionalità verrebbero meno ove si dovesse ritenere che, pur

nel silenzio del legislatore, la nuova normativa di carattere

generale non avrebbe inteso intaccare le competenze speciali

spettanti alla Regione Trentino-Alto Adige, competenze che

rimarrebbero, pertanto, conservate anche nel nuovo regime. La

ricorrente dubita, peraltro, che a questa soluzione sia possibile

giungere in via interpretativa in quanto dalla normativa impugnata

non emergerebbe in tal senso una chiara volontà del legislatore.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, per chiedere il rigetto del ricorso.

L'Avvocatura rileva che la materia del credito sarebbe stata

radicalmente innovata per effetto della direttiva del Consiglio CEE

n. 780 del 1977, attuata - su delega conferita al Governo dalla legge

5 marzo 1985, n. 74 - con d.P.R. 27 giugno 1985, n. 350 (nonché, per

il Trentino-Alto Adige, con legge regionale 22 marzo 1987, n. 1), ove

si è posto il principio che "l'attività di raccolta del risparmio

fra il pubblico sotto ogni forma e di esercizio del credito ha

carattere d'impresa, indipendentemente dalla natura pubblica o

privata degli enti che la esercitano" (art. 1, primo comma). Per

effetto di tale principio risulterebbero ridotte le funzioni

riferibili alla materia "ordinamento degli enti di credito" già di

competenza regionale. In particolare, la funzione di autorizzazione

all'esercizio del credito avrebbe perduto i profili di

discrezionalità prima presenti e non potrebbe, quindi, più farsi

rientrare nella materia dell'"ordinamento degli enti di credito".

Pertanto tale autorizzazione, esclusiva di ogni altro potere

autorizzatorio regionale, sarebbe ora stata riservata alla Banca

d'Italia (dall'art. 2, secondo comma, della legge n. 175), in

coerenza con il riparto di attribuzioni di cui al d.P.R. n. 234 del

1977, che, all'art. 1, terzo comma, tiene "ferma la competenza degli

organi dello Stato e della Banca d'Italia per tutto quanto riguarda

la disciplina .. dell'esercizio del credito".

Per quanto attiene poi alla censura rivolta all'art. 3, secondo e

terzo comma, in tema di approvazione degli statuti e delle relative

modifiche, essa, ad avviso della difesa dello Stato, risulterebbe

infondata in quanto diretta contro norme di carattere generale non

suscettibili di incidere sulle speciali disposizioni in vigore, ai

sensi del d.P.R. n. 234 del 1977, per la Regione Trentino-Alto Adige.

Anche la disposizione espressa nell'art. 25, primo comma, della

legge n. 175 sarebbe coerente con la riserva a favore dello Stato e

della Banca d'Italia stabilita dal terzo comma dell'art. 1 del d.P.R.

n. 234 del 1977, in quanto istituti quali l'amministrazione

straordinaria o la liquidazione degli enti atterrebbero all'esercizio

dell'attività creditizia e non già all'ordinamento degli enti

stessi. Si tratterebbe di interventi che, per essere volti a

fronteggiare le situazioni di crisi delle imprese creditizie,

troverebbero, comunque, il loro fondamento nell'interesse generale

all'ordinato svolgimento del settore, non rilevando l'eventuale

carattere regionale delle imprese interessate.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Trentino-Alto Adige ha

presentato memoria nella quale, oltre a ribadire gli argomenti già

svolti nell'atto di intervento, si contesta l'esistenza di una

connessione tra la qualificazione imprenditoriale dell'attività

creditizia, espressa dalla direttiva CEE n. 77/780, e l'ambito delle

competenze riservate nella stessa materia alla Regione, ai sensi

dello Statuto speciale e delle norme di attuazione. In ogni caso - ad

avviso della Regione - una ridefinizione delle competenze regionali

stabilite dalle norme di attuazione non avrebbe potuto prodursi altro

che attraverso la modificazione delle stesse. Considerato in diritto

1. - Il ricorso investe gli artt. 2, secondo comma, 3, secondo e

terzo comma, e 25, primo comma, della legge 6 giugno 1991, n. 175

(Revisione della normativa in materia di credito fondiario, edilizio

ed alle opere pubbliche), ritenuti lesivi delle competenze spettanti

alla Regione Trentino-Alto Adige in materia di istituti di credito a

carattere regionale, di cui agli artt. 5, n. 3, e 16, primo comma,

dello Statuto speciale (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), come attuati

dall'art. 3, primo e terzo comma, del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234

(Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione T.-A.A. in

materia di ordinamento delle aziende di credito a carattere

regionale).

Ad avviso della ricorrente le disposizioni impugnate, nel porre

una nuova normativa di carattere generale per l'esercizio del credito

fondiario, edilizio ed alle opere pubbliche, sarebbero incorse nelle

illegittimità denunciate per non aver fatte salve, con riferimento

agli enti ed alle aziende di credito di carattere regionale, le

specifiche attribuzioni spettanti alla Regione Trentino-Alto Adige in

tema di autorizzazione all'esercizio del credito, di approvazione

degli statuti e delle relative modifiche, di amministrazione

straordinaria e di messa in liquidazione di detti enti e aziende.

Le questioni sollevate nel ricorso non si presentano fondate nei

termini che verranno di seguito precisati.

2. - L'art. 2, secondo comma, della legge 6 giugno 1991, n. 175

dispone che l'autorizzazione all'esercizio del credito fondiario,

edilizio ed alle opere pubbliche sia rilasciata agli enti interessati

dalla Banca d'Italia "alle condizioni dalla stessa stabilite in

applicazione del decreto del Presidente della Repubblica 27 giugno

1985, n. 350".

L'art. 3, secondo comma, della stessa legge attribuisce alla

competenza del Ministro del tesoro, sentito il Comitato

interministeriale per il credito ed il risparmio, l'approvazione

degli statuti (e delle relative modifiche) degli enti di credito

fondiario, edilizio ed alle opere pubbliche. La stessa competenza

viene riferita dall'art. 3, terzo comma, alla Banca d'Italia quando

l'approvazione riguardi enti costituiti in forma di società per

azioni.

Infine, l'art. 25, primo comma, disponendo che ai suddetti enti

creditizi si applichi l'art. 14 della legge 10 febbraio 1981, n. 23,

determina l'estensione agli enti in parola delle disposizioni

contenute nei titoli da V a VIII della legge bancaria n. 141 del

1938, ivi comprese quelle concernenti l'amministrazione straordinaria

e la liquidazione delle aziende di credito, che la stessa legge

bancaria affida (artt. 57 e 67) alla competenza del Governo e della

Banca d'Italia.

Queste disposizioni, ove dovessero trovare incondizionata

applicazione anche nel territorio della Regione Trentino-Alto Adige

per gli enti e le aziende di credito a carattere regionale, non

potrebbero non risultare in contrasto - secondo quanto lamenta la

Regione ricorrente - con le specifiche competenze assegnate alla

stessa Regione in materia creditizia dall'art. 5, n. 3, dello Statuto

speciale e dalle relative norme di attuazione di cui al d.P.R. 26

marzo 1977, n. 234.

Va, a questo proposito, ricordato che la disciplina posta

dall'art. 3, primo comma, di tale d.P.R. n. 234 attribuisce alla

competenza regionale i provvedimenti concernenti "l'istituzione e

l'autorizzazione alla costituzione" (lett. a), "l'autorizzazione

all'inizio delle operazioni" (lett. b), "l'approvazione delle

modifiche statutarie" (lett. d), nonché "l'amministrazione

straordinaria" e "la messa in liquidazione" (lett. f) degli enti e

delle aziende di credito a carattere regionale. Si tratta di formule

normative che, per la loro precisione, non sono tali da consentire

margini di compatibilità tra la disciplina posta in sede di

attuazione statutaria e le norme impugnate che, se applicate

all'ambito della Regione Trentino-Alto Adige, verrebbero

inevitabilmente a sovrapporsi ed a incidere nell'esercizio dei poteri

assegnati, per il settore creditizio, alla sfera regionale.

Né di contro sarebbe possibile richiamare - secondo quanto

prospettato dalla difesa statale - la riserva espressa dal terzo

comma dell'art. 1 dello stesso d.P.R. n. 234, dove si conferma la

competenza degli organi dello Stato e della Banca d'Italia "per tutto

quanto riguarda la disciplina della raccolta del risparmio,

dell'esercizio del credito, nonché il relativo controllo e vigilanza

su enti ed aziende di credito", dal momento che tale riserva - oltre

a riferirsi ad interventi di carattere generale connessi alla

"disciplina" del settore - va, comunque, coordinata con l'esistenza

di quei poteri amministrativi a contenuto particolare, che il primo

comma dell'art. 3 riferisce all'ambito delle competenze della

Regione.

Del pari non potrebbe valere il richiamo al carattere innovativo

della normazione posta dalla direttiva del Consiglio della CEE n.

77/780 e dalle norme statali di recepimento di tale direttiva (legge

5 marzo 1985, n. 74, e d.P.R. 27 giugno 1985, n. 350): carattere che

- ad avviso dell'Avvocatura - potrebbe giustificare il

ridimensionamento, se non addirittura l'assorbimento da parte dello

Stato, delle competenze in materia creditizia assegnate alla Regione

Trentino-Alto Adige dallo Statuto speciale. Al contrario, proprio la

vicenda connessa all'attuazione della direttiva comunitaria n. 77/780

offre una precisa conferma del permanere delle competenze già

riconosciute in questa materia, attraverso lo Statuto e le relative

norme di attuazione, a questa Regione. Se da un lato, infatti, il

carattere imprenditoriale dell'attività creditizia affermato (o,

più esattamente, confermato) dalla direttiva comunitaria è tale da

non incidere sui profili che qui interessano, attinenti al riparto

delle competenze tra Stato e Regioni a speciale autonomia,

dall'altro, va rilevato che proprio il legislatore nazionale si è

preoccupato di far salva, in sede di recepimento della citata

direttiva comunitaria, la competenza regionale, quando ha stabilito,

nell'art. 14 del d.P.R. n. 350 del 1985, che le Regioni a statuto

speciale, alle quali sono riconosciuti, in base alle norme di

attuazione dei rispettivi statuti, poteri in materia creditizia

"provvedono ad emanare .. norme di recepimento" della stessa

direttiva, nei limiti dei principi fondamentali risultanti dalla

legge n. 74 del 1985 e dal richiamato d.P.R. n. 350. Ed è proprio

sulla base di questa disposizione che la Regione Trentino-Alto Adige,

al fine di emanare la disciplina attuativa della direttiva n. 77/780,

ha adottato la legge regionale 22 marzo 1987, n. 1, dove si dispone,

tra l'altro, che le autorizzazioni all'esercizio dell'attività

creditizia a favore degli enti di carattere regionale "sono

rilasciate dalla Giunta regionale ai sensi delle lettere a) e b)

dell'art. 3 del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234" e "comunicate dalla

Giunta regionale alla Commissione delle Comunità europee tramite la

Banca d'Italia" (art. 2, secondo e terzo comma).

Esclusa, dunque - in relazione ai profili richiamati dalla difesa

statale - la possibilità di conciliare la disciplina enunciata in

sede di attuazione dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige

dall'art. 3, primo comma, del d.P.R. n. 234 del 1977 con i poteri di

autorizzazione, di approvazione e di controllo riferiti dalle norme

impugnate esclusivamente al Ministro del tesoro ed alla Banca

d'Italia, l'illegittimità delle norme denunciate - nell'ipotesi in

cui le stesse dovessero ritenersi applicabili senza condizioni

nell'ambito del territorio regionale - verrebbe, pertanto, a

discendere come conseguenza naturale dalla posizione di preminenza

propria della disciplina attuativa dello statuto speciale rispetto

alla legge ordinaria.

3. - Una corretta lettura delle norme impugnate, nel contesto

complessivo della disciplina formulata dalla legge n. 175 del 1991,

conduce, peraltro, a escludere questa conseguenza: e ciò in

considerazione, oltre che del particolare valore che va riconosciuto

alle norme attuative dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige,

del principio di conservazione che induce ad adottare come

preferenziale l'interpretazione suscettibile di preservare la

validità della disciplina oggetto di contestazione.

Già in altre occasioni (v. di recente sentt. nn. 191 del 1991, 85

del 1990, 213 e 1133 del 1988) questa Corte ha avuto modo di

affermare che l'assenza nelle leggi statali di un'espressa clausola

di salvaguardia delle competenze legislative spettanti alle Regioni

ad autonomia differenziata o alle Province autonome non preclude di

giungere in via interpretativa allo stesso risultato, ogni qualvolta

la volontà del legislatore nazionale di rispettare le speciali

attribuzioni regionali o provinciali emerga con chiarezza e non si

trovi contraddetta dalla presenza di disposizioni esplicitamente

dirette a incidere su tali attribuzioni. Nella specie, sia dalle

singole norme impugnate che dal contesto della legge n. 175 non è

dato desumere la presenza di una esplicita volontà dello Stato

diretta a sconfinare nella sfera delle attribuzioni spettanti in

materia creditizia alla Regione Trentino-Alto Adige. Al contrario

tale volontà può ritenersi chiaramente esclusa, ove la disciplina

posta dalla legge in esame venga interpretata con riferimento al

quadro complessivo della normazione statale e regionale innanzi

richiamata, adottata ai fini dell'attuazione della direttiva del

Consiglio delle Comunità europee n. 77/780 (d.P.R. n. 350 del 1985 e

legge regionale n. 1 del 1987).

La conclusione è, dunque, nel senso che le norme investite dal

ricorso, pur in assenza di una esplicita clausola di salvaguardia

delle competenze regionali, non hanno inteso incidere sui poteri

spettanti in materia creditizia alla Regione Trentino-Alto Adige ai

sensi dello Statuto speciale e delle relative norme di attuazione di

cui al d.P.R. n. 234 del 1977, poteri che restano, pertanto, sotto

ogni profilo, immutati.