Sentenza n. 40/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 139, 142 e

158 della legge 16 febbraio 1913, n. 89 (Ordinamento del notariato e

degli archivi notarili), promosso con ordinanza emessa il 14 dicembre

1988 dal Tribunale di Roma nel procedimento penale a carico di

Colombi Carlo ed altri, iscritta al n. 431 del registro ordinanze

1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39,

prima serie speciale, dell'anno 1989;

Visto l'atto di costituzione di Colombi Carlo ed altri;

Udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 1989 il Giudice

relatore Ettore Gallo;

Udito l'avv. Giuseppe Gianzi per Colombi Carlo ed altri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza 14 dicembre 1988 il Tribunale di Roma ha

sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 139,

142 e 158 della legge 16 febbraio 1913 n. 89 (Ordinamento del

notariato e degli archivi notarili) con riferimento all'art. 3 della

Costituzione.

Secondo il Tribunale di Roma le norme della legge notarile che

prevedono la destituzione e l'inabilitazione di diritto del notaio

che abbia riportato condanna per alcuno dei reati indicati nell'art.

5 n. 3 della legge medesima, contrasterebbero con il principio di

ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione: e ciò in quanto

le dette sanzioni troverebbero applicazione automatica, senza che la

condotta del notaio venga valutata in sede disciplinare. In

proposito, l'ordinanza richiama la sentenza n. 971 del 1988 di questa

Corte, che ha dichiarato l'illegittimità dell'art. 85 lett. a) del

d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 (Statuto degli impiegati civili dello

Stato) nonché di altre norme, proprio nella parte in cui "non

prevedono in luogo del provvedimento di destituzione di diritto,

l'apertura e lo svolgimento del procedimento disciplinare".

Secondo il Tribunale, i principi ai quali ha fatto riferimento la

Corte nella richiamata sentenza non possono non valere per le norme

della legge notarile sopra richiamate; e ciò in quanto anche in esse

l'applicazione delle gravi misure della inabilitazione e della

destituzione avviene in via automatica, senza quel doveroso

approfondimento del caso concreto, come avviene in sede disciplinare.

Né potrebbe aver rilievo, ad avviso del Tribunale, la natura di

misura cautelare che secondo parte della giurisprudenza dovrebbe

riconoscersi alla inabilitazione.

Ed invero, quale che sia il fine cui tende tale misura, nulla esso

toglie al carattere afflittivo della stessa, posto che ne consegue la

preclusione all'esercizio delle funzioni notarili, così come per la

destituzione; ché, anzi, rispetto a questa, tale effetto è

immediato, essendo la pronunzia della inabilitazione esecutiva

nonostante appello, (art. 158, quarto comma, della legge impugnata).

2. - L'ordinanza è stata regolarmente notificata, comunicata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. Dinanzi alla Corte

costituzionale si è costituito il Colombi rappresentato e difeso

dall'avv. Giuseppe Gianzi che, sviluppando le argomentazioni

dell'ordinanza, chiede che venga dichiarata l'illegittimità

costituzionale delle norme denunziate.

All'odierna udienza il difensore della parte privata ha insistito

nelle già prese conclusioni. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Roma, richiamandosi alla sentenza n. 971 del

1988 di questa Corte, ha rilevato che gli stessi principi, cui la

Corte si è riferita nella detta sentenza, debbono essere applicati a

quelle norme della legge notarile che prevedono nei confronti dei

notai gravi provvedimenti de jure, come la inabilitazione o la

destituzione di diritto. Si tratta di misure fortemente afflittive,

che privano il notaio dell'esercizio della professione, e che

conseguono automaticamente a determinate situazioni, senza che la

condotta del notaio possa essere adeguatamente valutata, caso per

caso, né da parte del giudice penale, né in sede disciplinare.

In riferimento agl'impiegati civili dello Stato, questa Corte ha,

infatti, dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 85,

lett. a), del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, e di altre analoghe

norme, proprio "nella parte in cui non prevedono, in luogo del

provvedimento di destituzione di diritto, l'apertura e lo svolgimento

del procedimento disciplinare".

Secondo il Tribunale - a quanto si evince dall'ordinanza - la

Corte avrebbe dovuto estendere la declaratoria d'illegittimità anche

agli artt. 139, 142 e 158 della legge 16 febbraio 1913, n. 89

(Ordinamento del notariato e degli Archivi notarili). In mancanza,

viene sollevata l'odierna questione in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, per violazione del principio di ragionevolezza.

2. - La proposta questione coinvolge due misure che non hanno

identica natura: è opportuno, perciò, esaminare separatamente il

profilo di legittimità costituzionale che le riguarda.

È evidente, infatti, che l'inabilitazione è misura cautelare.

Ciò risulta chiaramente già dal testo degli artt. 139 e 140 della

legge notarile, che prevedono la misura in relazione a situazioni di

carattere provvisorio, concernenti la pendenza di procedimento

disciplinare o di processo penale, oppure l'espiazione di una pena

restrittiva della libertà personale ma conseguente alla condanna per

reati diversi da quelli lesivi del prestigio o del decoro della

professione.

Una misura, perciò, che è essa stessa provvisoria, perché

destinata a caducarsi o ad essere revocata quando vengono a cessare

le situazioni che l'hanno determinata, o ad essere sostituita con una

sanzione disciplinare definitiva.

La giurisprudenza della magistratura ordinaria è ormai pacifica

sul punto, da quando nell'anno 1962 le Sezioni Unite della Corte di

Cassazione hanno sottolineato il carattere provvisorio del

provvedimento, perciò definito "cautelare", finalizzato appunto alla

salvaguardia del prestigio e del decoro della funzione notarile.

Sotto tale riguardo, quindi, non sembra meritare censura il quarto

comma dell'art. 158 impugnato, che tutela l'efficacia del

provvedimento cautelare, nonostante l'appello; così come, del resto,

si verifica per i provvedimenti interdittivi cautelari disposti dal

giudice penale, e perfino per quelli cautelari restrittivi della

libertà personale, nonostante vengano sottoposti a giudizio di

riesame o alle ordinarie impugnazioni (artt. 309, 310 e 311 codice di

procedura penale); con la sola eccezione dell'ipotesi in cui il

Tribunale, accogliendo l'appello del pubblico ministero, abbia

disposto una misura cautelare che il giudice aveva negato (art. 310,

terzo comma, codice procedura penale).

Ciò che, invece, non può essere più accettato, in relazione ai

principi costituzionali, come giustamente lamenta l'ordinanza, è

l'automatismo della misura cautelare, che deve inderogabilmente

essere applicata sol che si presentino le situazioni di cui all'art.

139 della legge notarile.

Vero è che, per due di esse (numeri 1 e 3), venendo a trovarsi il

notaio in istato di privazione della libertà personale, anche se

relativa (ipotesi di arresti domiciliari, etc..), è impensabile che

possa essergli consentito di esercitare le funzioni notarili. Ma, a

parte le difficoltà di fatto che vi si opporrebbero, le dette

ipotesi sono estranee alla rilevanza del caso di specie, anche se

l'ordinanza di rimessione ha investito l'intero art. 139 della legge

notarile.

Il giudizio, pertanto, dovrà essere limitato all'ipotesi prevista

nel n. 2 dell'art. 139 predetto: ipotesi pacificamente affidata alla

competenza del giudice che procede, al quale dev'essere consentito di

valutare discrezionalmente, in relazione alla gravità del fatto e

delle sue circostanze nonché alla personalità del soggetto agente,

l'opportunità di applicare o meno la misura cautelare. Esigenza

tanto più sentita nell'attuale evoluzione dell'ordinamento

giuridico-processuale, ove si rifletta che nemmeno in tema di misure

cautelari coercitive della libertà personale esiste più alcuna

preclusione, anche per i casi più gravi, al libero esercizio del

potere discrezionale del giudice che procede. È ormai inaccettabile,

perciò, che preclusioni gli vengano poste in ordine a semplici

misure interdittive, quando il codice processuale penale non le pone,

affidando alla discrezione del giudice sia la sospensione

dall'esercizio di un pubblico ufficio (art. 289), sia il divieto

temporaneo di esercitare determinate attività professionali. E vi

sono sicuramente pubblici uffici, se non professioni, le cui funzioni

rivestono non minore delicatezza e pari importanza delle funzioni

notarili.

Sotto questo aspetto, pertanto, l'irrazionalità della

disposizione che determina un trattamento gravemente differenziato a

seconda che il pubblico ufficio sia quello inerente alle funzioni del

notaio, o a quelle di altro pubblico ufficiale, appare evidente nel

contesto dell'art. 3 della Costituzione: e ciò anche a prescindere

dalla comparazione con altre professioni, come quella forense, dove

pure esistono funzioni pubbliche, come quella di autenticazione di

firme, senza che per questo la legge imponga de jure il divieto

temporaneo di esercitare la professione in caso di condanna non

definitiva per falsità, oppure per altro dei delitti elencati nel n.

3 dell'art. 5 della legge notarile.

Va, quindi, dichiarata l'illegittimità costituzionale del n. 2

dell'art. 139 della legge notarile in quanto fa obbligo al giudice di

inabilitare de jure, anziché sulla base delle valutazioni inerenti

ai suoi poteri discrezionali, il notaio che sia stato condannato per

alcuni dei reati indicati nell'art. 5 n. 3 con sentenza non ancora

passata in cosa giudicata. La facoltà discrezionale del giudice,

peraltro, è già prevista nel secondo inciso dell'art. 140 della

legge, ed essa si estenderà conseguentemente, dopo la presente

declaratoria d'illegittimità, a "qualunque reato", ivi compresi

quelli di cui all'ora delegittimato n. 2 dell'art. 139.

Il secondo inciso dell'art. 140, pertanto, dovrà d'ora innanzi

essere letto cancellando dal testo l'aggettivo indefinito "altro",

sicché la nuova versione risulterà la seguente: "Può essere

inabilitato all'esercizio delle sue funzioni... il notaro contro il

quale sia stata pronunciata condanna non definitiva, per qualunque

reato, a pena restrittiva della libertà personale non inferiore a

tre mesi".

Resta, tuttavia, da decidere la sorte del secondo inciso del n. 2

in parola, concernente l'ipotesi in cui "sia stata pronunciata la

destituzione con sentenza o con provvedimento non ancora definitivi".

Anche di questa parte dovrà essere dichiarata l'illegittimità,

per le ragioni che vengono di seguito esposte.

3. - Sulla natura giuridica dell'istituto della "destituzione" del

notaio molto si è dibattuto. Anche se contestata in dottrina,

sostanziale prevalenza ha avuto in giurisprudenza la tesi della

cosidetta "natura mista", secondo cui essa ha natura di sanzione

disciplinare in relazione agli illeciti previsti dal primo comma

dell'art. 142 della legge notarile, mentre avrebbe carattere di

"effetto penale" della condanna la destituzione prevista dall'ultimo

comma dell'art. 142.

L'opinione relativa a questa seconda ipotesi si è evidentemente

formata con riguardo alla competenza, pacificamente attribuita

all'autorità giudiziaria in ragione del fatto che a questa spetta la

pronunzia della condanna da cui scaturisce de jure la destituzione.

In realtà, invece, la nozione di "effetti penali della condanna" si

sostanzia in quelle conseguenze giuridiche sfavorevoli che si

ricollegano direttamente alla condanna stessa e che consistono

nell'incapacità di conservare, esercitare o acquistare taluni

diritti soggettivi o facoltà giuridiche, oppure di conseguire

benefici di diritto penale, o che sottopongono il condannato a

particolari aggravi. Si tratta di restrizioni giuridiche che trovano

la loro matrice nello stesso illecito criminoso accertato dalla

sentenza, sicché è da escludere che vi possano essere ricompresi i

provvedimenti di carattere privatistico o amministrativo che,

soltanto per motivi di connessione, si affiancano al dispositivo

penale, come la condanna ai danni o alle restituzioni quando sia

stata esercitata in sede penale l'azione civile riparatoria, o la

inflizione di sanzioni disciplinari a determinate categorie

(impiegati civili dello Stato, magistrati, avvocati, notai).

Certo si tratta di provvedimenti connessi che sono occasionalmente

condizionati dalla contestualità della condanna penale, ma essi

rappresentano la reazione dell'ordinamento ad un illecito diverso da

quello penale, anche se accertato congiuntamente ad esso.

Tanto meno, poi, si può parlare di "pena accessoria", come è

stato ventilato da lontana ed isolata giurisprudenza ordinaria, sia

per le stesse ragioni ora accennate a proposito degli altri "effetti

penali della condanna", sia perché, se qualche incertezza è potuta

sorgere a proposito di questi ultimi, è dipeso dal fatto che il

codice non li definisce, ed occorre, perciò, enuclearne la

fisionomia contenutistica attraverso la numerosa e varia casistica

del codice e delle leggi speciali. Le pene accessorie, al contrario,

sono espressamente e tassativamente elencate dal codice penale

nell'art. 19, e non esiste disposizione transitoria o di

coordinamento che equipari la "destituzione del notaio" prevista

dalla legge n. 89 del 1913 ad alcuna delle pene accessorie predette.

Né potrebbe essere diversamente, ove si consideri che l'art. 135

della legge notarile ricomprende al n. 5 la "destituzione" fra le

sanzioni disciplinari previste per i notai (anche se impropriamente,

attesa la cultura dell'epoca, le definisce "pene"), sicché non

dovrebbe sussistere alcun dubbio che tale sia effettivamente la sua

natura. La circostanza che la competenza ad infliggere la sanzione

sia attribuita al giudice quando l'illecito disciplinare sia connesso

alla commissione di un illecito penale, non ha altra spiegazione se

non nel fatto che il giudice penale accerta contestualmente e l'uno e

l'altro illecito, e non ha particolari valutazioni da esprimere

sull'illecito disciplinare essendo la conseguente sanzione prevista

de jure. Ma, in ogni altro caso, quando una valutazione di gravità,

di opportunità, di circostanze, s'impone, la sanzione è inflitta

dal giudice disciplinare che, per i notai, è il Tribunale civile in

camera di consiglio: così come spetta sempre al Tribunale civile

intervenire ogniqualvolta il giudice penale abbia concesso delle

attenuanti, aprendo alla possibilità della sostituzione della

sanzione massima con quella molto meno grave della "sospensione"

(art. 144 della legge notarile).

Una volta così accertato che la "destituzione", prevista per i

notai che mancano al proprio dovere dall'art. 135 della legge, ha

natura di sanzione disciplinare, sia quando viene applicata dal

giudice civile, sia quando venga inflitta de jure dal giudice penale

in occasione della condanna per uno dei reati indicati nell'art. 5 n.

3 della legge, la soluzione del quesito proposto dal Tribunale di

Roma con la sollevata questione è consequenziale alla premessa.

A questo punto, infatti, non può esservi più alcuna difficoltà

a riconoscere che le ragioni che hanno indotto la Corte a dichiarare,

nella invocata sentenza n. 971 del 1988, l'incompatibilità

dell'automatismo della sanzione della "destituzione" dell'impiegato

civile di un ente pubblico (condannato per un delitto che la

comportava de jure) nei confronti dell'art. 3 della Costituzione,

valgono integralmente per l'analoga sanzione prevista per i notai.

Nell'uno come nell'altro caso, è indispensabile che il "principio di

proporzione" che è alla base della razionalità che domina il

"principio di eguaglianza", regoli sempre l'adeguatezza della

sanzione al caso concreto.

Ma è evidente che l'automatismo di un'unica massima sanzione,

prevista indifferentemente per l'infinita serie di situazioni che

stanno nell'area della commissione di uno stesso pur grave reato, non

può reggere il confronto con il principio di eguaglianza che, come

esige lo stesso trattamento per identiche situazioni, postula un

trattamento differenziato per situazioni diverse.

Dev'essere, quindi, dichiarata l'illegittimità costituzionale

dell'art. 142, ultimo comma, della legge notarile, nella parte in cui

sancisce che "è destituito di diritto" il notaio che ha riportato

condanna per uno dei reati indicati nell'art. 5, n. 3.

4. - Ma una volta eliminate dall'ultimo comma dell'art. 142 della

legge le parole "è destituito di diritto", anche l'ultimo comma,

così ridotto, viene ad allinearsi all'elencazione del comma

precedente, i cui alinea tutti iniziano con le parole "il notaro

che...". Ciò significa che anche l'ipotesi del notaio "che ha

riportato una delle condanne indicate nell'art. 5, n. 3" viene ad

assumere la sua corretta posizione sistematica fra le altre che

comportano la sanzione disciplinare discrezionale della destituzione.

Ed, in realtà, una volta cessata la ragione che giustificava

l'attribuzione al giudice penale, allorquando la destituzione,

essendo prescritta de jure, non implicava alcuna valutazione

discrezionale, la competenza all'inflizione della sanzione

disciplinare deve tornare alla sua sede naturale, che è appunto

quella del Tribunale civile quale giudice disciplinare. Come per

tutte le altre cause di destituzione previste dall'art. 142, il

giudice disciplinare valuterà l'entità dei fatti e delle

circostanze nonché la personalità del condannato e deciderà in sua

discrezione.

Ne consegue che del primo e del terzo comma dell'art. 158 della

legge dovrà essere dichiarata l'illegittimità costituzionale,

mentre per il secondo comma la declaratoria consegue innanzitutto in

quanto prevede l'obbligatorietà dell'inabilitazione, anziché la sua

facoltatività, ma poi anche perché si riferisce alle "sentenze di

condanna che producono di diritto la destituzione del notaio" nonché

a "quelle che pronunciano la destituzione", e perciò esclusivamente

all'art. 139, anziché semplicemente alle "sentenze di condanna per

reati che possono comportare la destituzione del notaio",

conseguentemente estendendo il riferimento anche all'art. 140,

anziché soltanto all'art. 139 della legge.

5. - Nel momento in cui la competenza per la sanzione disciplinare

della destituzione passa al giudice disciplinare anche per l'ipotesi

in cui i fatti sieno stati oggetto di processo penale, si propone il

problema della compatibilità dell'art. 146 della legge con l'art. 3

della Costituzione.

Com'è noto, infatti, il citato articolo stabilisce che l'azione

disciplinare contro i notai, anche per le infrazioni punibili con la

destituzione, "si prescrive in quattro anni dal giorno della commessa

infrazione, ancorché vi siano stati atti di procedura". Poiché la

disposizione si riferisce anche alla più tenue delle sanzioni, quali

l'avvertimento, sarebbe parso ragionevole attribuire l'espressione

"atti di procedura" esclusivamente al procedimento disciplinare, sia

quello innanzi al Consiglio dell'ordine per le sanzioni

dell'avvertimento e della censura, sia quello camerale innanzi al

Tribunale civile per le sanzioni dell'ammenda, della sospensione e

della destituzione.

Ma la giurisprudenza della Corte di Cassazione si è consolidata

nel senso che la disciplina dell'interruzione della prescrizione non

opera in nessun caso in materia di prescrizione dell'azione

disciplinare contro i notai, sicché il termine di quattro anni dal

giorno della commessa infrazione è quello massimo, entro il quale, a

pena d'improcedibilità, deve intervenire la decisione irrevocabile.

Il principio stabilito dall'art. 159 codice penale - hanno detto le

Sezioni Unite - non è un principio generale dell'ordinamento, né

può essere applicato analogicamente all'azione disciplinare contro i

notai, in quanto mancherebbero i presupposti del procedimento

analogico, vale a dire: la similarità delle situazioni (art. 12

delle preleggi) e la non eccezionalità della situazione cui la norma

dovrebbe essere applicata (art. 14 delle preleggi). Mancherebbe,

infatti, secondo la Cassazione, ogni similarità fra materia

disciplinare e materia penale, anche perché l'istituto della

prescrizione è strettamente collegato, nel codice penale, alla

valutazione quantitativa dei reati in relazione alla misura delle

pene: il che è escluso in materia disciplinare. In altri termini -

ad avviso della Corte di Cassazione - la legge che prevede un termine

di prescrizione per le infrazioni disciplinari è lex specialis,

anche nell'ambito generale dell'ordinamento, e non consente, perciò,

l'applicazione analogica di altra legge speciale. Conseguentemente o

la legge concernente una determinata materia (ad esempio: professioni

forensi o giornalistiche) prevede essa stessa la recezione della

disciplina ex art. 159 codice penale, o altrimenti non sarebbe lecito

arguirlo dal solo fatto che sia previsto un termine di prescrizione.

Siffatta interpretazione (sulla cui esattezza questa Corte non ha

ragioni per pronunziarsi) non ha comportato gravi conseguenze in

ordine alla sanzione disciplinare della destituzione finché la

competenza, in caso di procedimento penale, è rimasta affidata al

giudice penale. Deve dirsi, anzi, che probabilmente, proprio al fine

di evitarne la prescrizione, si è andata consolidando la tesi della

"destituzione", come effetto penale della condanna, o addirittura

come "pena accessoria".

Ma una volta che, con la presente sentenza, viene riconsciuta la

natura di sanzione disciplinare, così come emergente, del resto, ex

art. 142 legge notarile, e restituita alla competenza del giudice

disciplinare per la necessità di procedere alle valutazioni

discrezionali del caso, attesa la dichiarata illegittimità di una

applicazione de jure, la gravità delle conseguenze della riportata

interpretazione si rende evidente.

Poiché, infatti, la Corte di Cassazione esclude che la

pregiudizialità del processo penale rispetto a quello disciplinare -

art. 28 vecchio codice, ora 653 codice procedura penale - (e quindi

la necessità di sospensione di quest'ultimo) svolga alcuna influenza

sul decorso della prescrizione, la sanzione disciplinare della

destituzione resterebbe virtualmente inapplicabile nell'ordinamento

notarile.

È appena il caso di rilevare, infatti, che, se già era arduo

ritenere possibile una sentenza penale definitiva entro il termine di

anni quattro, appare addirittura assurdo pensare che, entro lo stesso

termine, possano altresì svolgersi tre ulteriori gradi del

procedimento disciplinare.

Orbene, una siffatta situazione determinerebbe manifestamente un

irrazionale trattamento di privilegio a favore dei notai che

commettono le infrazioni più gravi, e tali da dar luogo altresì a

processo penale. Accadrebbe, infatti, che, quando il fatto non

costutuisca illecito penale, è possibile che le sanzioni

disciplinari (destituzione compresa) vengano inflitte entro il breve

termine di prescrizione previsto dalla legge, mentre quando il fatto

è molto più grave, al punto da meritare anche un processo ed

eventualmente una pena, resterebbe virtualmente escluso che una

qualsiasi sanzione disciplinare possa essere inflitta perché

risulterebbe impossibile l'osservanza di quel termine.

Deve essere ben chiaro, perciò, che in questo caso non si tratta

soltanto di una semplice situazione di fatto, ma di una situazione

tale che derivando dall'attuale pronunzia, comporta in realtà una

vanificazione definitiva della situazione giuridica concernente

l'attività disciplinare nei confronti dei notai colpevoli delle

violazioni più gravi.

La manifesta incompatibilità di tale situazione nei confronti

dell'art. 3 della Costituzione va, quindi, eliminata, applicando

l'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87.