Sentenza n. 40/1965

ha pronunciato la Seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 34 e 35,

ultimo comma, della legge 22 novembre 1962, n. 1646, promosso con

ordinanza emessa il 20 marzo 1964 dalla Corte dei conti - Sezione III

giurisdizionale - su ricorso proposto dall'Ospedale civile Vittorio

Emanuele Il di Catania contro il Ministero del tesoro, iscritta al n.

105 del Registro ordinanze 1964 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica, n. 157 del 27 giugno 1964.

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Ospedale civile

Vittorio Emanuele Il di Catania e del Ministero del tesoro;

udita nell'udienza pubblica del 17 febbraio 1965 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

uditi gli avvocati Paolo Torrisi e Domenico Schiavone, per

l'Ospedale, ed il vice avvocato generale dello Stato Giorgio Macioti,

per il Ministero del tesoro.

Ritenuto in fatto :

1. - Ai fini della decisione di un ricorso proposto dall'Ospedale

civile Vittorio Emanuele Il di Catania contro il Ministero del tesoro,

direzione generale degli istituti di previdenza, in opposizione a

decreti ministeriali che avevano ripartito il carico della pensione di

quiescenza relativa ad alcuni salariati dell'Ospedale, la Corte dei

conti (ordinanza 20 marzo 1964 della III sezione giurisdizionale) ha

mosso dubbi sulla legittimità costituzionale degli artt. 34 e 35,

ultimo comma, della legge 22 novembre 1962, n. 1646, in relazione

all'art. 3 della Costituzione. L'art. 34 della predetta legge del 1962

dispone che i salariati degli enti locali i quali, anteriormente al 1

gennaio 1938, abbiano prestato soltanto servizio senza obbligo di

iscrizione e senza iscrizione facoltativa e successivamente abbiano

conseguito nomina regolare, debbono essere iscritti alla rispettiva

Cassa di previdenza soltanto se, ai fini della loro iscrizione

obbligatoria, in base alle norme in vigore alla data di assunzione, era

richiesto unicamente il requisito della nomina regolare. Il successivo

art. 35, ultimo comma, dà a tale disposizione valore di

interpretazione autentica di quella precedente, contenuta nell'art. 34

della legge 24 maggio 1952, n. 610, che, a sua volta, con norma pure

espressamente qualificata interpretativa dell'art. 5, ultimo comma,

della legge 25 luglio 1941, n. 934, aveva affermato essere obbligatoria

l'iscrizione predetta a decorrere dalla data d'assunzione, per i

salariati che, anteriormente al 1 gennaio 1938, avessero prestato

soltanto servizi senza obbligo di iscrizione e senza iscrizione

facoltativa e che successivamente avessero conseguito nomina regolare

pur se avente carattere temporaneo.

La Corte dei conti ha considerato che la norma denunciata

unicamente mira ad escludere dalla iscrizione obbligatoria i salariati

dipendenti dalle istituzioni di assistenza e beneficenza, per i quali,

come condizione per la partecipazione obbligatoria alla cassa di

previdenza, era richiesto, oltre il requisito della nomina regolare,

anche il diritto ad acquistare la stabilità. Essa pertanto, più che

interpretare la precedente legge del 1952, che era in armonia con la

posizione previdenziale del personale in questione determinata dalle

disposizioni precedenti e in particolare dal citato art. 5 della legge

25 luglio 1941, n. 934, ha introdotto una nuova situazione normativa

modificando quella posizione; di tal che l'affermazione legislativa che

la norma nuova ha valore di interpretazione autentica appare soltanto

un espediente per attribuire al suo dettato una efficacia retroattiva.

La Corte ha soggiunto che la norma denunciata è venuta a peggiorare la

posizione di una categoria di salariati, i quali erano in condizioni

soggettive ed oggettive identiche agli altri non esclusi; e ha in tal

modo determinato una palese disparità di trattamento tra i salariati

degli enti locali, a seconda che il loro collocamento a riposo fosse

avvenuto prima o dopo la sua entrata in vigore.

L'ordinanza è stata notificata alle parti, al Procuratore generale

della Corte dei conti e al Presidente del Consiglio dei Ministri il 25

maggio 1964; è stata comunicata ai Presidenti delle Camere il 5 giugno

successivo. È stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, n. 157 del 27 giugno 1964.

Si sono costituiti in giudizio tanto l'Ospedale Vittorio Emanuele

Il di Catania (15 luglio 1964) quanto il Ministero del tesoro (16

luglio 1964); non è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

2. - L'Ospedale ha ribadito le osservazioni svolte dalla Corte dei

conti, ed ha specificato che questa ha fatto consistere la

contrapposizione dei salariati delle istituzioni di beneficenza e di

quelli dei comuni e delle amministrazioni provinciali, nel fatto che,

per costoro, la iscrizione era obbligatoria anche se avessero avuto

unicamente il requisito della nomina regolare, e per gli altri

occorreva invece l'ulteriore requisito della nomina con diritto alla

stabilità; la legge 24 maggio 1952, n. 610, invece aveva compreso

nell'obbligo di iscrizione entrambi i gruppi.

La norma impugnata, conclude l'Ospedale, si è perciò proposta di

creare disuguaglianza in un tempo in cui, per la legge vigente,

esisteva eguaglianza, determinando una situazione di disparità nel

seno di una stessa categoria di salariati, financo tra coloro che al

tempo della pubblicazione della legge nuova avevano avuto liquidati i

loro diritti e coloro per i quali, a quel tempo, la liquidazione era

pendente.

3. - Il Ministero del tesoro ha rilevato che la norma denunciata,

intervenendo quando era dubbio se l'art. 34 della legge 24 maggio 1952,

n. 610, potesse riferirsi ai salariati delle opere pie assunti prima

del 1 gennaio 1938 e nominati successivamente a tale data anche in via

temporanea, ha inteso determinare i requisiti richiesti

dall'ordinamento anteriore per la iscrizione alla cassa di previdenza

di quei lavoratori, che, ab initio, si erano trovati in una posizione

giuridica diversa da quella che era stata fatta agli altri salariati

degli enti locali: sotto questo profilo la questione proposta risulta

manifestamente infondata.

A volere poi ammettere che la norma impugnata abbia effettivamente

la portata che le è stata attribuita dalla Corte dei conti, la

differenza di disciplina, secondo il Ministero, non incide sul diritto

a pensione di tutti i gruppi di salariati, ma esclusivamente sulla

ripartizione fra ospedale e cassa di previdenza dell'onere concernente

il trattamento di quiescenza di alcuni dipendenti del primo e, a

prescindere dalla circostanza che l'ordinanza non investe affatto

questo problema, non è concepibile un principio di parità di

trattamento nella ripartizione di oneri economici fra enti pubblici; i

quali si pongono tutti semplicemente come gestori del pubblico danaro,

e non come portatori di interessi propri rispetto ai quali possa

concepirsi quell'esigenza di parità. La ripartizione degli oneri è

stata fatta in proporzione di periodi determinati dalla legge, e in

questa determinazione la legge non incontrava alcun limite derivante

dall'art. 3 della Costituzione, potendo essa liberamente assegnare a

ciascun ente l'onere parziale di singole erogazioni, così come

liberamente fra essi aveva distribuito le funzioni di previdenza.

Nella specie, per giunta, secondo il Ministero, l'onere non va

tutto a gravare sull'ospedale, per la quota da esso dovuta, perché è

stata fatta salva la facoltà di una sua sostituzione nei diritti

acquisiti dal lavoratore verso l'Istituto nazionale per la previdenza

sociale per il periodo non assistito da iscrizione alla cassa.

Il Ministero del tesoro aggiunge infine che non sarebbe

ingiustificata una discriminazione di trattamento fra salariati delle

opere pie e salariati degli altri enti locali: le due diverse

categorie di enti hanno differenze di struttura, di finalità e di

posizione giuridica, in funzione della maggiore o minore intensità

dell'interesse pubblico rispettivamente affidato alle cure di ciascuno,

e l'asserita disparità di trattamento dei salariati collocati a riposo

dopo la legge interpretativa e quelli liquidati anteriormente è una

conseguenza di fatto, che dovrebbe essere eliminata mercé la revisione

delle pensioni antiche.

4. - Tanto l'Ospedale quanto il Ministero del tesoro il 4 febbraio

1965 hanno depositato memorie, nelle quali hanno confermato i

rispettivi punti di vista.

L'Ospedale, per dimostrare il carattere innovativo dell'art. 34

della legge del 1962, ha ancora rilevato che esso applica "le

disposizioni della legge anteriore" solo a quei salariati, per i quali,

ai fini dell'iscrizione obbligatoria, in base alle norme in vigore alla

data di assunzione, era richiesto unicamente il requisito della "nomina

regolare", mentre queste norme riguardavano "anche" quei salariati che,

"comunque assunti", avevano prestato servizio senza obbligo di

iscrizione e senza iscrizione facoltativa e che successivamente avevano

conseguito nomina regolare; la legge anteriore richiede il requisito di

un'assunzione "comunque", la legge denunciata esige il requisito

dell'assunzione "con nomina regolare", donde ha innovato, non

interpretato.

L'innovazione riflette non soltanto il modo di ripartizione

dell'onere della pensione, ma anche il trattamento dei pensionati,

perché la norma concerne i salariati degli istituti di beneficenza

aventi servizio anteriore al 10 gennaio 1938, i quali conseguirebbero

il diritto a godere della pensione degli istituti di previdenza solo

con la nomina in pianta stabile: senza questa norma a loro

spetterebbero solo gli assegni dell'I.N.P.S. La precedente norma invece

li accomunava ai salariati degli altri enti locali.

5. - All'udienza del 17 febbraio 1965 le parti comparse

insistettero nelle loro deduzioni e ne illustrarono il contenuto. Considerato in diritto :

1. - Deve anzitutto essere presa in esame la deduzione del

Ministero del tesoro per cui la Corte dei conti, dovendo decidere

soltanto sul modo di ripartire, fra l'Ospedale di Catania e la Cassa di

previdenza per i dipendenti degli enti locali, il debito inerente al

trattamento pensionistico dei salariati degli istituti di beneficenza,

non poteva ricercare se le norme regolatrici di quella ripartizione

avevano un contenuto tale da riflettere disuguaglianza di trattamento

tra tali salariati e i salariati degli altri enti pubblici locali.

Il Ministero del tesoro ritiene in sostanza che l'Ospedale non

possa far valere un diritto alla parità di trattamento con la Cassa di

previdenza, perché è erogatore di pubblico danaro in base ad una

competenza amministrativa assegnatagli nell'esercizio di un potere

discrezionale di organizzazione. Una deduzione di tale contenuto si

risolve però nel porre in dubbio il rapporto fra la questione di

legittimità costituzionale e la questione che forma oggetto del

processo a quo; quindi nel contestare che la prima sia rilevante ai

fini della decisione sulla seconda.

In argomento questa Corte deve osservare che la rilevanza della

questione di legittimità è stata affermata dalla Corte dei conti per

il modo stesso come è stata proposta (sentenza 21 giugno 1960, n. 44).

La Corte dei conti ha ritenuto che fosse necessario decidere se il

trattamento fatto dalle norme impugnate ai creditori della pensione

rispettasse il principio di eguaglianza perché ha creduto che quel

trattamento fosse la ragione del criterio adottato per la ripartizione

dell'obbligazione pensionistica fra gli enti debitori, che era la

materia sulla quale doveva pronunziarsi; aveva cioè ritenuto che, se

illegittimo fosse stato il modo di quel trattamento, illegittimo

sarebbe stato anche il modo di questa ripartizione. La rilevazione, sia

pure implicita, di tal rapporto di dipendenza esaurisce l'esame

preliminare di rilevanza che doveva essere fatto sulla questione, e la

Corte costituzionale non può sindacare il giudizio emesso in ordine a

tale esame.

2. - Nel merito, questa Corte, pur essendo suo compito anche quello

di intendere la portata e il contenuto delle disposizioni ad essa

denunciate (sentenza 19 febbraio 1965, n. 11), perché il controllo di

legittimità di una norma ordinaria, implicando il suo raffronto con

una della Costituzione, ha per suo logico e indefettibile presupposto

l'accertamento del significato di entrambe, ritiene tuttavia che, nella

specie, sia inutile ricercare il significato della norma denunciata

onde accertare se questa sia di carattere interpretativo, come sostiene

il Ministero del tesoro, o di valore innovativo, come è nell'opinione

della Corte dei conti e dell'Ospedale di Catania.

Se la norma stessa avesse efficacia interpretativa, la questione di

legittimità proposta dovrebbe riferirsi anche alle disposizioni che in

ipotesi essa intendeva interpretare e diverrebbe allora necessario

decidere se l'asserita violazione del principio di eguaglianza sia da

riscontrare in queste norme prima che in quella interpretativa. Si

tratterebbe allora di prendere in esame l'art. 34 della legge 24 maggio

1952, n. 610, concernente miglioramenti ai trattamenti di quiescenza a

favore degli iscritti e dei pensionati degli istituti di previdenza, e

addirittura l'art. 9 della legge 25 luglio 1941, n. 934,

sull'ordinamento della Cassa di previdenza per le pensioni ai salariati

degli enti locali, nonché l'art. 4, parte seconda, del R.D. 14 aprile

1926, n. 679, che approva l'ordinamento della Cassa stessa; e la Corte

costituzionale dovrebbe decidere se, nella disciplina del rapporto

pensionistico riguardante i salariati degli istituti di beneficenza, le

leggi predette abbiano rispettato il principio di eguaglianza, così

come dovrebbe accertare se tale parità sia stata osservata riguardo

alla norma denunciata quando ad essa si desse valore innovativo. Donde

la inanità dell'indagine proposta dal Ministero del tesoro.

3. - Quali che siano le norme suscettibili di essere investite per

illegittimità costituzionale, questa Corte ritiene che il principio di

parità non è stato violato sotto nessuno dei profili considerati

dalla Corte dei conti; gli unici che in questa sede possono essere

valutati.

Non è infatti priva di razionalità una disparità di trattamento

pensionistico tra i salariati degli istituti di beneficenza e quelli

degli altri enti locali. Differenze tra quegli istituti e questi enti

sussistono con riferimento alla natura, all'attività, al modo di

finanziamento, al diverso contenuto dell'interesse pubblico che hanno

competenza a realizzare, alla diversa natura di questo interesse e al

diverso grado della sua intensità; ed è ovvio che tali dissomiglianze

debbono ripercuotersi sul trattamento di ciascuno dei due gruppi di

salariati, i cui compiti rispettivi sono peraltro differenziati in

relazione altresì alle varie esigenze che prospettano le funzioni di

ognuna delle categorie di enti dai quali i salariati dipendono. Tanto

più quelle difformità debbono ripercuotersi sul rapporto di lavoro di

ciascun gruppo, in quanto varie sono le possibilità finanziarie degli

enti sui quali grava il carico complessivo della pensione (quelli

datori di lavoro e quelli pensionistici), e in vario grado tali enti

possono sopportare quel carico. È compito soltanto della legge

ordinaria valutare gli interessi in giuoco e graduarne secondo gli

aspetti concreti la disciplina, non avendo il principio costituzionale

di eguaglianza sottratto al legislatore la potestà di riconoscere le

differenze che la realtà esprime e di adeguare ad esse le proprie

determinazioni (sentenza 26 giugno 1957, n. 105).

La disparità di fatto che risulta dall'applicazione del criterio

di ripartizione impugnato, a seconda che il trattamento dei pensionati

sia stato irrevocabilmente determinato prima o dopo l'entrata in vigore

della norma denunciata, è quella che talora si collega al succedersi

delle leggi; e non è eliminabile in sede di controllo di legittimità

costituzionale ove non risultino lesi diritti fondamentalmente

garantiti.