Sentenza n. 40/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1 e

7 della legge 12 giugno 1962, n. 567, contenente norme in materia di

affitto di fondi rustici, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 24 ottobre 1963 dalla Sezione specializzata

agraria del Tribunale di Cremona nel procedimento civile vertente tra

Borlenghi Mario e Turrini Gitta Maria, Turrini Luisa e Soldi Antonietta

ved. Turrini, iscritta al n. 203 del Registro ordinanze 1963 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 312 del 30

novembre 1963;

2) ordinanza emessa il 28 novembre 1963 dalla Sezione specializzata

agraria del Tribunale di Cremona nel procedimento civile vertente tra

Ottolini Osvaldo e Marini Astra, iscritta al n. 207 del Registro

ordinanze 1963 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica,

n. 336 del 28 dicembre 1963.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e gli atti di costituzione in giudizio di Borlenghi Mario e di

Turrini Gitta Maria, Turrini Luisa e Soldi Antonietta ved. Turrini;

udita nell'udienza pubblica del 18 marzo 1964 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi gli avvocati giovanni Bottinelli ed Egidio Tosato, per le

signore Turrini e Soldi, l'avv. Antonio Putzolu, per Borlenghi Mario, e

il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nella controversia civile nascente da un rapporto di

affittanza agraria tra le proprietarie Turrini Gitta Maria, Turrini

Luisa e Soldi Antonietta ved. Turrini e l'affittuario Borlenghi Mario,

la Sezione specializzata agraria del Tribunale di Cremona, con

ordinanza del 24 ottobre 1963 ha rimesso a questa Corte due questioni

di legittimità costituzionale nei confronti della legge 12 giugno

1962, n. 567, recante "norme in materia di affitto di fondi rustici",

sollevate dalla difesa delle proprietarie convenute, e ritenute

rilevanti e non manifestamente infondate.

La prima investe l'art. 1. Si assume che, demandando alle

Commissioni tecniche provinciali il potere - non definito attraverso la

indicazione di alcun "criterio obbiettivo", segnatamente a garanzia del

locatore - di determinare i limiti in cui deve essere contenuta la

misura del canone annuale dei fondi rustici, tale articolo violerebbe

il principio della riserva di legge enunciato nel terzo comma dell'art.

41 della Costituzione, in base al quale la compressione della libertà

economica privata non può essere rimessa alla discrezionalità

dell'autorità amministrativa.

La seconda investe l'art. 7. Si assume che, con l'obbligare il

giudice a uniformarsi, nel determinare l'equo canone, ai limiti fissati

vincolativamente dalla Commissione tecnica provinciale, detto articolo,

in violazione dell'art. 101 della Costituzione, che vuole i giudici

soggetti soltanto alla legge, sottoporrebbe il potere di decisione

giurisdizionale a un atto amministrativo.

L'ordinanza, notificata alle parti in causa il 2 novembre 1963 e al

Presidente del Consiglio dei Ministri l'8 novembre 1963, è stata

comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento il 5 novembre 1963

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 30 novembre 1963, n. 312.

Si sono costituiti innanzi a questa Corte le parti del giudizio a

quo (le signore Turrini con deduzioni e mandato depositati il 17

dicembre, il signor Borlenghi, con deduzioni e mandato depositati il 14

dicembre 1963), nonché il Presidente del Consiglio dei Ministri (con

atto d'intervento dell'Avvocatura generale dello Stato depositato il 19

dicembre 1963).

2. - La difesa Turrini, premesso che le eccezioni di legittimità

costituzionale di cui è causa investono necessariamente - data la

stretta concatenazione delle disposizioni - anche gli artt. 2, 3, 5 e 6

della legge denunciata, e che la prima eccezione, nonostante il

riferimento al solo terzo comma dell'art. 41 della Costituzione,

riguarda, data la sua formulazione, l'intero testo di quest'ultimo

articolo, sottolinea che - come risulta anche dalla giurisprudenza di

questa Corte - l'articolo stesso enuncia il principio della riserva di

legge non soltanto con riferimento ai programmi e ai controlli

contemplati nel terzo comma, ma anche con riferimento ai limiti

all'iniziativa economica privata ammessi dal secondo comma; e aggiunge

che l'eventuale inosservanza della riserva da parte del legislatore non

può considerarsi colmata o compensata "dalla eventuale esistenza di

altre forme di garanzia, quali quelle derivanti dall'osservanza della

prassi, di norme extragiuridiche o comunque non legislative, o quelle

connesse alla struttura e alla composizione dell'organo al quale il

potere discrezionale limitativo risulti affidato". Essa osserva che la

discrezionalità concessa alla Commissione amministrativa non

risulterebbe adeguatamente delimitata: a) né dal modo come l'art. 2

della legge regola la composizione della Commissione, costituita con

l'aggiunta, alle rappresentanze paritetiche delle categorie

controinteressate, del capo del locale ispettorato agrario e del

Prefetto in veste di presidente: infatti, in tal modo composta, la

Commissione sarebbe condizionata, nelle sue decisioni, dalla volontà

dell'autorità politica, determinata da "valutazioni di opportunità

politica" invece che da "autonomi accordi fra le categorie

interessate"; b) né dai vari riferimenti contenuti nell'art. 3:

infatti il criterio dell'equità, cui la disposizione fa rinvio,

risulta esso stesso, per definizione, squisitamente e sommamente

discrezionale; il precetto che la determinazione delle tabelle dei

canoni debba avvenire "per zone agrarie omogenee, per qualità e classi

di terreni e per tipi aziendali", pur quando voglia ritenersi che

imponga alla commissione di effettuare una graduatoria, non impedisce

poi ad essa "di decidere liberamente il livello del canone dal quale

partire ed al quale arrivare"; la necessità di "tener conto dello

stato di produttività dei fondi, della esistenza e delle condizioni

dei fabbricati rurali, delle attrezzature aziendali, degli oneri a

carico dei proprietari locatori, degli apporti dell'affittuario, dei

costi e degli oneri gravanti sull'impresa", riguarderebbero "una serie

di situazioni di fatto considerate dalla norma tutte sullo stesso

piano, senza che in alcun modo ne sia discriminata l'incidenza ai fini

della valutazione di equità"; gli scopi dichiarati di "assicurare una

equa remunerazione per il lavoro dell'affittuario e della sua famiglia

e la buona conduzione dei fondi" sarebbero "del tutto generici e

vaghi", rimettendosi il legislatore, per tal via, ancora una volta a un

criterio normativamente indefinito, quale l'equità. D'altro canto non

potrebbe ravvisarsi un momento delimitativo del potere discrezionale

delle commissioni provinciali, tale da soddisfare l'esigenza della

riserva di legge, nelle direttive di competenza della Commissione

centrale previste dall'art. 5, lett. a, della legge: ciò, da un lato,

per la provenienza anche di tali direttive da un'autorità

amministrativa e non da una legge, e dall'altro pel fatto che esse sono

da considerare ispirate secondo criteri politici.

Con riferimento alla violazione, da parte dell'art. 7 della legge,

dell'art. 101 della Costituzione, la difesa Turrini osserva che

sostanzialmente la legge impugnata opererebbe il trasferimento del

potere decisorio dal giudice a un'autorità amministrativa, alle cui

determinazioni il primo sarebbe tenuto ad uniformarsi. Ciò si

verificherebbe anzi "nella misura più ampia". Siccome "la

determinazione della equità del canone Si esaurisce in una valutazione

meramente di fatto", ove tali valutazioni risultino sottratte al

giudice, la decisione di questo non può non perdere ogni suo autonomo

significato". Né varrebbe obbiettare che l'art. 7 lascia al giudice un

certo margine entro i limiti minimi e massimi stabiliti dalla

Commissione provinciale: infatti la Commissione potrebbe usare il

proprio potere discrezionale in modo che la differenza tra tali limiti

risulti praticamente irrilevante. Per modo che la risoluzione della

controversia da parte del giudice verrebbe a essere rimessa "a criteri

estranei alla convinzione del giudice ed a soggetti non investiti di

una funzione giurisdizionale".

3. - La difesa Borlenghi, richiamandosi alla sentenza di questa

Corte n. 7 del 1962 osserva, con riferimento alla censura che investe

l'art. 1 della legge impugnata, che, "se il legislatore può

intervenire a correggere i rapporti contrattuali sperequati, può sin

dall'inizio stabilire ch'essi o si formino dentro i limiti che

impediscono la sperequazione, o vanno senz'altro ricondotti nei giusti

termini", e aggiunge - ricordando anche la sentenza n. 103 del 1957 -

che pretendere che per far ciò il legislatore "debba intervenire caso

per caso e non possa ricorrere ad organi tecnici per determinare

massimi e minimi" sarebbe "assurdo".

Con riferimento alla censura che investe l'art. 7 della legge

impugnata essa nota che il principio, secondo cui i magistrati sono

soggetti soltanto alla legge, enunciato nell'art. 101 della

Costituzione, non sta affatto a significare che i giudici non possano

esser chiamati ad applicare regolamenti ed altri atti amministrativi.

4. - La difesa dello Stato a sua volta nota, con riferimento

all'art. 1 della legge impugnata, che "non si può dire che

l'intervento legislativo sia senza regole e senza garanzie e manchi di

portata specificativa al punto da non far ritenere soddisfatta la

garanzia della riserva di legge, secondo la giurisprudenza della

Corte": gli artt. 2 e 3 della legge contengono specificazioni più che

sufficienti, in ordine all'osservanza delle quali, poi, le commissioni

sono soggette al sindacato giurisdizionale. Un'ulteriore decisiva

garanzia è rappresentata "dalla stessa composizione delle commissioni

nonché dai controlli previsti sull'operato delle stesse".

Circa l'art. 7 della legge impugnata la difesa dello Stato osserva

che l'art. 101 della Costituzione, se enuncia la regola per cui ogni

giudice è "interprete libero, fedele ed obbiettivo della legge", non

vieta affatto al legislatore di deferire ad altre autorità una

potestà normativa alla quale i giudici debbano uniformarsi, ed

aggiunge che comunque i giudici possono sempre disapplicare, in base

all'art. 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, gli atti

amministrativi illegittimi.

5. - In data 5 marzo 1964 la difesa Borlenghi e quella dello Stato

hanno depositato memorie.

In replica alle deduzioni delle signore Turrini, la prima nota che,

se può portare il proprio esame sulle norme non impugnate della legge

impugnata al fine di rintracciare in esse quegli elementi specificativi

delle norme impugnate dei quali viene lamentata la carenza, la Corte

non potrebbe peraltro portare il proprio esame sulle norme non

impugnate al fine di dichiararne l'illegittimità costituzionale. Del

pari essa osserva che la violazione denunciata nei confronti dell'art.

1 della legge impugnata riguarderebbe soltanto il terzo comma dell'art.

41 della Costituzione, onde il raffronto di legittimità costituzionale

dovrebbe esser limitato ai precetti costituzionali contenuti in

quest'ultimo comma. Aggiunge poi che la regolamentazione normativa dei

contratti di affitto di fondi rustici al fine di limitare l'entità dei

canoni è materia che non attiene all'art. 41, bensì all'art. 42,

secondo comma, della Costituzione, il quale rimette al potere pubblico

di "determinare i limiti di godimento della proprietà privata allo

scopo di assicurarne la funzione sociale", in tal modo attribuendo ad

essi anche la potestà già riconosciuta sussistente dalla sentenza

di questa Corte n. 7 del 1962 - di imporre "condizioni restrittive per

lo svolgimento dell'autonomia contrattuale". Nessun dubbio, del resto,

secondo la difesa, potrebbe sussistere circa il carattere

sufficientemente specificato dei poteri che la legge impugnata

attribuisce alle Commissioni tecniche provinciali - poteri "di mera

applicazione", in quanto strettamente vincolati all'osservanza dei

numerosi criteri indicati nella legge e di norme tecniche: il

principio della riserva di legge è tale da non poter essere applicato

in modo identico nella molteplice varietà dei casi nei quali deve

essere osservato; e nella specie, anche alla stregua della

giurisprudenza di questa Corte, esso risulterebbe pienamente osservato,

data l'abbondanza dei limiti fissati al potere delle Commissioni

tecniche provinciali e le garanzie inerenti alla composizione e al

funzionamento di queste.

Riguardo alla pretesa violazione da parte dell'art. 7 della legge

impugnata dell'art. 101 della Costituzione, la memoria si richiama alla

sentenza n. 8 del 1962 di questa Corte, ribadendo il concetto che la

potestà normativa amministrativa non implica una interferenza

nell'esercizio del potere discrezionale del giudice.

6. - Considerazioni in gran parte analoghe sono svolte nella

memoria in difesa dello Stato, nella quale vengono sviluppate le

argomentazioni dell'atto di intervento. In particolare, con riferimento

alla prima questione di legittimità costituzionale, e al rilievo

dell'ordinanza di rimessione, secondo cui i criteri direttivi dettati

dalla legge non sarebbero obbiettivi, quali avrebbero potuto essere

delle misure percentuali della ripartizione del reddito agricolo fra i

fattori della produzione, o, comunque, delle misure precise che

stabilissero la incidenza rispettiva dei vari elementi di estimazione,

l'Avvocatura dello Stato osserva che "la complessità dei diversi

elementi di giudizio e l'indeterminabilità a priori della loro

rispettiva incidenza nelle più varie e diverse situazioni è, in

materia, tale da non consentire che venisse seguito altro sistema che

quello di precisare tali elementi, facendo di essi altrettanti limiti

al potere discrezionale delle Commissioni nell'esercizio del loro

compito di estimazione".

7. - Con altra ordinanza in data 28 novembre 1963 la medesima

Sezione specializzata del Tribunale di Cremona, nel giudizio pendente

tra l'affittuario Ottolini Osvaldo, attore, e la proprietaria locatrice

Marini Astra, ha proposto le stesse questioni di legittimità

costituzionale, in termini assolutamente identici.

L'ordinanza, notificata alle parti in causa il 6 dicembre 1963 e al

Presidente del Consiglio dei Ministri il 9 dicembre, è stata

comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento il 5 dicembre, e

pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 28 dicembre 1963, n. 336.

8. - Innanzi a questa Corte si è costituito il solo Presidente del

Consiglio dei Ministri con atto di intervento depositato il 27 dicembre

1963, identico a quello presentato nel giudizio di cui già si è

riferito.

La memoria dell'Avvocatura dello Stato depositata il 5 marzo 1964,

di cui già si è detto, è comune a entrambi i giudizi, e chiede la

riunione di essi.

9. - All'udienza le parti hanno insistito nei sensi soprariferiti. Considerato in diritto :

1. - Le due cause riguardano le stesse questioni di legittimità

costituzionale, sollevate nei confronti, rispettivamente, dell'art. 1 e

dell'art. 7 della legge 12 giugno 1962, n. 567, contenente norme in

materia di affitto di fondi rustici. Perciò esse sono state trattate

congiuntamente, vengono riunite, e sono decise con unica sentenza.

2. - La questione sollevata nei confronti dell'art. 1 (terzo comma)

della legge investe l'osservanza del principio della riserva di legge,

il quale sarebbe stato violato attraverso il deferimento alle

Commissioni tecniche provinciali del potere di stabilire i limiti

minimi e massimi entro cui deve esser contenuta la misura dei canoni

annuali di affitto dei fondi rustici.

Nel riferire l'eccezione sollevata in proposito innanzi al

Tribunale dalle parti convenute, deferita poi all'esame di questa

Corte, entrambe le ordinanze di rimessione precisano che le parti

stesse si erano richiamate, per indicare il precetto costituzionale

contenente tale principio in ordine alla materia di cui è causa, al

terzo comma dell'art. 41 della Costituzione, assumendo perciò la

violazione di quest'ultimo. La difesa Borlenghi, la quale nulla aveva

eccepito in proposito nelle deduzioni presentate al momento della

costituzione in giudizio, rileva però nella memoria che la limitazione

dei canoni di affitto dei fondi rustici è materia rientrante nel

secondo comma dell'art. 42 della Costituzione: onde, prospettata con

riferimento all'art. 41, la questione in esame sarebbe da dichiarare

senz'altro infondata. A sua volta la difesa Turrini rappresenta

l'esigenza di tener presente anche il secondo comma dell'art. 41 della

Costituzione. L'ammissibilità di considerare anche tale comma appare

riconosciuta pure dalla difesa dello Stato.

Osserva in proposito la Corte che dal contesto delle ordinanze

appare chiaro che il vizio di costituzionalità che il Tribunale intese

denunciare fu l'inosservanza di un principio costituzionale nettamente

identificato: quello di una asserita riserva di legge in materia di

limitazioni da imporre ai locatori in sede di affitto di fondi rustici.

Orbene, nei casi in cui sia stato sicuramente identificato dal giudice

a quo il principio costituzionale del quale si assuma la violazione,

questa Corte ha considerato irrilevante l'indicazione di un articolo o

di un comma diverso da quello in cui il principio è da ritenere

effettivamente espresso (v., p. es., la sentenza n. 6 del 1962 e

l'ordinanza n. 149 del 1963).

Ciò tanto più ha da valere allorquando venga in questione una

regola costituzionale comune a tutta una materia ordinata nella Carta

fondamentale in sistema unitario, per quanto distribuita in più

articoli, come è appunto il caso per la regola della riserva di legge

nel campo delle private libertà nella materia economica, comprensive

della libertà di iniziativa e di quella di disporre e godere della

proprietà. Tali libertà sono infatti disciplinate negli artt. 41-44

della Costituzione secondo una chiara ispirazione unitaria, della quale

la regola della riserva di legge, pur senza che si possa negare una

certa sua varia modulazione, rappresenta sicuramente una costante.

È poi da tener presente che nel caso in esame è sicuramente fuori

causa la riserva di cui al terzo comma dell'art. 41, dato che non si è

in presenza di programmi o controlli imposti all'attività economica

privata; e che le riserve di legge da osservare quando vengano in

questione i limiti previsti per l'iniziativa economica privata dal

secondo comma dell'art. 41, e quelli previsti per la proprietà privata

dal secondo comma dell'art. 42 sono di identica portata, e sono

entrambe di quelle che non precludono alla legge la possibilità di

deferire, purché con adeguata specificazione, ad autorità

amministrative, particolari poteri di incidenza nel campo dei diritti

economici garantiti dai due menzionati articoli (cfr., con riferimento

al secondo comma dell'art. 41, specialmente le sentenze nn. 103 del

1957, 4, 5, 54 del 1962, 46 del 1963). Donde lo scarso interesse di

stabilire in quale delle anzidette disposizioni affondi le sue radici

(o se le affondi in entrambe) la regola della riserva di legge -

sicuramente esistente - cui fanno richiamo le ordinanze dalle quali

trae origine il presente giudizio.

3. - Passando all'esame della questione relativa alla legittimità

costituzionale del ricordato art. 1 la Corte, anche alla stregua della

propria giurisprudenza, ritiene osservata, nella specie, la regola

della riserva di legge.

Avendo di mira la realizzazione di una normativa differenziata, al

fine di una sua opportuna aderenza alla varietà delle condizioni

locali dell'agricoltura e dei rapporti a essa inerenti, così diversi

in Italia da zona a zona, l'art. 1 della legge deferisce la

determinazione dei limiti, entro i quali deve esser contenuta in

ciascuna Provincia la misura dei canoni annuali di affitto dei fondi

rustici, ad apposite Commissioni tecniche provinciali. Ma altre norme

della medesima legge delimitano con sufficiente specificazione i poteri

delle Commissioni.

L'art. 3 stabilisce che la determinazione della misura minima e

massima dei canoni di affitto, nelle "tabelle" biennalmente compilate

dalle Commissioni, deve perseguire l'obbiettivo "di assicurare una equa

remunerazione per il lavoro dello affittuario e della sua famiglia e la

buona conduzione dei fondi". Questa indicazione dei fini contiene una

notevole delimitazione dei poteri delle Commissioni, in quanto, da un

lato, una "equa remunerazione" del lavoro della famiglia colonica

(concetto già risultante dall'art. 36 della Costituzione) comporta

l'esigenza di proporzionare i canoni di affitto all'opera mediamente

richiesta per la coltivazione (variabile a seconda delle situazioni

agrarie e del mercato del lavoro); dall'altro, la necessità di

incoraggiare la buona coltivazione dei fondi comporta (sempre in

correlazione con la varietà delle situazioni) il contemperamento - in

vista di una concordia di intenti suggerita dalla convenienza economica

- degli interessi del locatore con quelli dell'affittuario.

Dall'esigenza di assicurare un'"equa remunerazione" del lavoro delle

persone mediamente impiegate nella coltivazione dei campi risulta, in

sostanza, definito in modo sufficientemente puntuale un limite oltre il

quale non è possibile andare nello stabilire i canoni massimi di

affitto (che sono quelli di maggiore interesse nell'economia della

legge, la quale si è proposto di tutelare in modo particolare

l'attività effettivamente impegnata nella produzione agricola); mentre

per i canoni minimi assume importanza l'esigenza che venga assicurata

la "buona coltivazione" dei fondi, la quale è collegata, tra l'altro,

al mantenimento dell'interesse economico dei locatori alla terra. Entro

tali ragionevoli ma inderogabili limiti la legge ammette a spaziare

l'autonomia delle parti e la equità del giudice.

Quanto precede dimostra l'inesattezza della affermazione, contenuta

nelle ordinanze di rimessione, secondo la quale la determinazione delle

"tabelle" non poggerrebbe su alcun "criterio obbiettivo"; e dimostra a

un tempo l'impossibilità di configurare come criterio universalmente

valido quello di stabilire "una misura percentuale della ripartizione

del reddito agricolo fra i fattori della produzione".

A parte i limiti di cui si è detto, la legge contiene poi una

precisazione piuttosto ampia dei vari elementi di fatto da tener

presenti nella compilazione delle "tabelle". Infatti queste non debbono

limitarsi a stabilire, alla stregua delle anzidette finalità, un unico

canone minimo e un unico canone massimo validi per l'intero territorio

della Provincia e per tutte le possibili situazioni, bensì una serie

di canoni minimi e massimi; e a ciò debbono provvedere basandosi su

molteplici fattori, indicati dalla legge, riflettenti essenzialmente la

redditività dei fondi, i tipi aziendali, le spese e gli oneri gravanti

sulle parti. Il ricordato art. 3 prescrive all'uopo che i massimi e

minimi tabellari devono essere stabiliti "per zone agrarie omogenee,

per qualità e classi di terreni e per tipi aziendali", tenendo conto

"dello stato di produttività dei fondi, della esistenza e delle

condizioni dei fabbricati rurali, delle attrezzature aziendali, degli

oneri a carico dei proprietari locatori, degli apporti

dell'affittuario, dei costi e degli oneri gravanti sull'impresa".

Fattori, la cui incidenza sulla produzione è mediamente apprezzabile

in base a valutazioni tecniche - almeno ai fini della determinazione

dei limiti minimi e massimi di competenza delle Commissioni - con

sufficiente adeguatezza. La redazione delle "tabelle" deve aver luogo

dunque da parte delle Commissioni - le quali non senza ragione vengono

definite dalla legge come "tecniche" - attenendosi essenzialmente alle

regole tecniche dell'economia agraria; e lo stesso concetto di "equa

remunerazione" delle braccia lavorative partecipanti alla coltivazione

e tutt'altro che rimesso a una libera scelta delle Commissioni.

Né a diversa conclusione può giungersi - come vorrebbe la difesa

Turrini - considerando la composizione delle Commissioni. È vero che

esse sono presiedute dal Prefetto (o da un Vice-prefetto da lui

delegato); ma occorre non dimenticare che ne fa parte, accanto alla

rappresentanza paritetica (in parte anch'essa "tecnica") delle

categorie controinteressate - messe così in condizione di far valere

le rispettive ragioni -, il capo dell'ispettorato agrario provinciale

(o un suo rappresentante), al quale anzi il Prefetto "può delegare la

direzione tecnica dei lavori" (art. 2). Onde non ad imprimere carattere

"politico" alle determinazioni delle Commissioni è da ritenere

ordinata la attribuzione al Prefetto della funzione di presidente,

bensì ad assicurare alle Commissioni una presidenza consapevole dei

problemi generali della Provincia e abbastanza autorevole perché le

determinazioni suggerite dalle regole tecniche vengano discusse -

sempre sul piano tecnico - e accettate dalle categorie

controinteressate in un'atmosfera serena e obbiettiva, e senza

ingiustificate frizioni.

Del pari è da escludere nel modo più assoluto il carattere

"politico" delle direttive che alle Commissioni provinciali può

impartire la Commissione tecnica centrale prevista dall'art. 5,

presieduta dal Ministro per l'agricoltura (o da un suo delegato) e

composta da due esperti e da quattro rappresentanti per ciascuna delle

due categorie economiche controinteressate. Anche tali direttive devono

infatti necessariamente esser basate su criteri tecnici, così come le

determinazioni che la Commissione centrale è competente ad adottare su

ricorso dell'ispettorato agrario compartimentale contro l'operato delle

Commissioni provinciali, o quelle che può adottare in sostituzione

delle Commissioni provinciali in caso di mancata deliberazione da parte

di queste nei termini di legge.

Del resto, qualora, anziché alle regole cui sono obbligate ad

attenersi, tanto la Commissione centrale, quanto quelle provinciali,

dovessero ispirarsi a criteri diversi, o dovessero altrimenti incorrere

in deviazioni dalla legittimità, a parte il ricorso officioso

spettante all'ispettorato agrario compartimentale di cui or ora si è

detto, sono aperti agli interessati tutti i rimedi giuridici consentiti

dalla Costituzione e dalle leggi nei confronti degli atti

amministrativi illegittimi (artt. 24 e 113 della Costituzione).

Pertanto, non solo la determinazione dei canoni minimi e massimi

non può ritenersi rimessa all'arbitrio e nemmeno alla discrezionalità

delle Commissioni, bensì a valutazioni tecniche operate sulla base di

indicazioni legislative sufficientemente specifiche; ma nei confronti

di tale determinazione gli interessati godono di adeguate garanzie di

giustizia. Onde a torto si assume la violazione del principio della

riserva di legge.

4. - Del pari infondata è la questione proposta nei confronti

dell'art. 7 della legge, del quale si assume il contrasto con l'art.

101 della Costituzione.

È vero che l'art. 7 impone alle decisioni delle competenti Sezioni

specializzate dei Tribunali, ai fini della perequazione dei canoni di

affitto pattuiti, l'osservanza delle "tabelle" approvate dalle

Commissioni tecniche amministrative delle quali fin qui si è discusso.

Sicché, se le Sezioni specializzate possono spaziare, nel giudizio di

equità di loro competenza, entro i limiti minimi e massimi fissati

dalle Commissioni, non possono tuttavia oltrepassarli. Ma tutto ciò

non lede minimamente il principio - enunciato nell'art. 101 della

Costituzione - secondo cui "i giudici sono soggetti soltanto alla

legge".

Le "tabelle" in esame, nonostante il loro carattere temporaneo e

localizzato e la specificazione del loro contenuto, sono dei veri e

propri atti normativi, dettando regole obbligatorie di tipo generale e

astratto. Esse contengono delle norme, alle quali per disposizione di

legge i rapporti contrattuali tra locatore ed affittuario debbono

necessariamente uniformarsi (art. 1, terzo comma). L'art. 7 stabilisce

poi che, qualora (e solo se) il canone convenuto si trovi (all'inizio

della locazione o nel corso di essa) a non esser contenuto entro i

limiti tabellari, ciascuno dei contraenti ha la possibilità di

rivolgersi alla Sezione specializzata del Tribunale, la quale dovrà

ricondurre il canone ad equità, entro i margini fissati dalle norme

tabellari. La potestà giurisdizionale ex art. 7 è collegata cioè dal

legislatore non all'esistenza di una situazione comunque sperequata,

bensì, puramente e semplicemente, all'esistenza, nel singolo rapporto,

di una situazione giuridica difforme da quella - voluta dalla legge

di osservanza dei limiti tabellari. Questi ultimi operano quindi nella

dinamica della legge, a un tempo, come condizione dell'azione

giudiziaria diretta a conseguire la perequazione del canone azione

che, in tanto è data, in quanto quei limiti siano stati fissati dalla

Commissione competente e non siano stati osservati dalle parti e come

confine del potere perequatore dei patti contrattuali attribuito (in

via eccezionale) al giudice. Essi si presentano insomma come regole del

giudizio, alle quali la Sezione specializzata è tenuta a uniformarsi,

non altrimenti da quanto ogni giudice è tenuto a fare, nei casi di

propria competenza, nei confronti delle regole giuridiche attinenti ai

rapporti sostanziali di cui di volta in volta deve giudicare.

Orbene, il fenomeno che la regola del giudizio sia contenuta in un

atto non avente valore di legge è tutt'altro che raro nel nostro

ordinamento, come risulta anche da quanto si è detto al capo

precedente (v. p. es., le sentenze di questa Corte n. 103 del 1957 e n.

8 del 1963); né contrasta con la riferita disposizione dello art. 101

della Costituzione.

Il fatto poi che l'esistenza dei limiti tabellari viene configurata

dalla legge come condizione dell'azione giudiziaria di perequazione

(eccezionale nel sistema) sta anche a dimostrare l'inesattezza

dell'affermazione che la legge "sottrarrebbe al giudice" (come si

esprime il Tribunale) la decisione della causa: all'opposto la legge in

tanto attribuisce al giudice la nuova (e non preesistente) competenza

di cui trattasi, in quanto esistono quelle "tabelle", che essa impone

ai contraenti di rispettare e che il giudice è chiamato appunto a far

rispettare.

Il principio dell'indipendenza del giudice, enunciato nel secondo

comma dell'art. 101 della Costituzione non è dunque intaccato in alcun

modo. Esso esprime l'esigenza che il giudice non riceva se non dalla

legge l'indicazione delle regole da applicare nel giudizio, e che

nessun'altra autorità possa quindi dare al giudice ordini o

suggerimenti circa il modo di giudicare in concreto. Sarebbe perciò

certamente illegittima una legge la quale condizionasse

inderogabilmente la pronuncia del giudice a una scelta o anche soltanto

ad un accertamento compiuto, pel caso singolo, in veste autoritativa da

un organo non giurisdizionale (v. sentenza n. 70 del 1961). Ma con

altrettanta sicurezza bisogna affermare che non ricadono nel campo

dell'art. 101 della Costituzione le leggi che - come quella in esame -

senza portar deroga al principio per cui il giudice non è tenuto ad

applicare gli atti amministrativi illegittimi, assegnano al giudice

civile, come regole del giudizio, norme di carattere generale (e

perciò non adottate in vista di un singolo giudizio), emanate - sulla

base di una legge - da autorità appartenenti alla pubblica

Amministrazione.

5. - Concludendosi il presente giudizio con una dichiarazione di

infondatezza delle questioni proposte, rimane assorbita la questione,

ampiamente dibattuta tra le parti private, circa la possibilità che la

dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

n. 567 del 1962, impugnato con le ordinanze di rimessione, si

trasmetta da esso ad altri articoli non impugnati.