Sentenza n. 383/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 58, quarto

comma, della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie

locali), promossi con n. 3 ordinanze emesse il 29 gennaio ed il 22

marzo 1991 dalla Corte dei conti - Sezione I giurisdizionale - nei

giudizi di responsabilità amministrativa promossi dal Procuratore

Generale nei confronti degli eredi di Mei Amerigo ed altri, di De

Boni Gemma ed altri e di Bisaglia Mario ed altri, iscritte ai nn.

144, 145 e 206 del registro ordinanze 1992 e pubblicate nelle

Gazzette Ufficiali della Repubblica nn. 13 e 18, prima serie

speciale, dell'anno 1992;

Visto l'atto di costituzione di Testa Mario;

Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1992 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Udito l'avv. Luigi Manzi per Testa Mario.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio di responsabilità amministrativa

promosso, con atto di citazione in data 24 aprile 1981, contro

amministratori e dirigenti dell'Ente Nazionale Artigianato e Piccole

Industrie, ad alcuni dei quali sono succeduti, pendente lite, i

rispettivi eredi, la Corte dei Conti, con ordinanza del 29 gennaio

1991, pervenuta alla Corte costituzionale il 10 marzo 1992 (R.O.

144/92), ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 58, comma 4, della legge 8 giugno 1990, n. 142,

sull'ordinamento delle autonomie locali, il quale riduce a cinque

anni la prescrizione dell'azione di responsabilità contro gli

amministratori e i dipendenti degli enti locali e dispone, inoltre,

che "la responsabilità nei confronti degli amministratori e dei

dipendenti dei comuni e delle province è personale e non si estende

agli eredi".

La questione è sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24 e 97

Cost., sotto un duplice profilo enunciato in motivazione. Sotto il

primo profilo la norma è censurata perché esclude dal beneficio

della non trasmissibilità agli eredi gli amministratori e i

dipendenti dello Stato e degli enti pubblici non economici, creando

una ingiustificata disparità di trattamento. Sotto il secondo

profilo, la Corte ravvisa d'ufficio una violazione di segno diverso

dell'art. 3 Cost., in quanto la norma impugnata deroga

irragionevolmente ai principi dell'ordinamento sia pubblicistico sia

privatistico, e conseguentemente anche una violazione dei principi di

imparzialità e di buon andamento dell'amministrazione sanciti

dall'art. 97.

2.1. - Analoga impostazione, ma con motivazione più diffusa, ha

un'altra ordinanza della medesima Corte, in data 22 marzo 1991,

pervenuta alla Corte costituzionale l'8 aprile 1992 (R.O. n. 206/92),

emessa nel corso di un giudizio di responsabilità promosso con atto

di citazione in data 28 giugno 1989 contro gli eredi di Antonio

Bisaglia e altri.

Il giudice a quo ritiene non manifestamente infondata l'eccezione

di illegittimità costituzionale dell'art. 58, comma 4, della legge

n. 142 del 1990, in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., per la

disparità di trattamento tra gli eredi degli amministratori e dei

dipendenti dei comuni e delle province e gli eredi degli

amministratori e dei dipendenti dello Stato (anche in relazione

all'esercizio di difesa), ingiustificata in sé e contraddittoria con

la direttiva di omogeneizzazione della disciplina enunciata nel primo

comma.

Peraltro, qualora per le dette ragioni la norma denunciata fosse

ritenuta di applicazione generale, la Corte dei Conti si sente in

dovere di sollevare di ufficio questione di legittimità

costituzionale della medesima per contrarietà all'art. 24 Cost.,

perché, in caso di morte del pubblico amministratore o dipendente

prima dell'esercizio dell'azione di responsabilità, viene "sottratta

al Procuratore generale la possibilità di agire in difesa

dell'erario", e altresì per violazione dell'art. 97 Cost., perché

la deroga al principio della successione degli eredi nei debiti del

defunto "incide sulla capacità preventiva che l'eventualità

dell'esercizio dell'azione di responsabilità esplica".

2.2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituito l'avv. Mario Testa, erede con altri di Antonio Bisaglia,

sostenendo in principalità, contro l'avviso del giudice a quo, la

possibilità di interpretare estensivamente la norma in esame nel

senso dell'applicabilità anche agli eredi di amministratori o

dipendenti dello Stato, e in linea subordinata aderendo al primo dei

profili di incostituzionalità della norma svolto nell'ordinanza di

rimessione in corrispondenza all'eccezione sollevata dalla difesa

dello stesso avv. Testa e dei coeredi.

In una memoria depositata in prossimità dell'udienza di

discussione, la parte privata tratta la questione pregiudiziale circa

l'applicabilità della norma in esame anche ai processi di

responsabilità già pendenti al momento dell'entrata in vigore della

legge n. 142 del 1990. Ad avviso dell'istante, alla questione si

dovrebbe dare risposta affermativa indipendentemente dalla natura

processuale o sostanziale della norma, in quanto le regole che essa

detta - prescrizione quinquennale e personalità della

responsabilità amministrativa - sono di ordine pubblico e quindi

inderogabili. Tali regole avrebbero impresso alla responsabilità

amministrativa un nuovo carattere, non più di responsabilità

patrimoniale-civilistica, come continua a pensare il giudice a quo,

ma di responsabilità sanzionatoria-pubblicistica, vicina alla

responsabilità penale.

3. - Nel corso di un giudizio di responsabilità amministrativa,

promosso nel 1977 contro alcuni funzionari dell'Azienda Nazionale

Autonoma delle Strade, a uno dei quali sono subentrati, pendente

lite, i rispettivi eredi, la Corte dei Conti, con ordinanza del 29

gennaio 1991, pervenuta alla Corte costituzionale il 10 marzo 1992 e

iscritta nel R.O. n. 145 del 1992, ha sollevato, in riferimento agli

artt. 3 e 26 (recte 24) Cost., questione di legittimità

costituzionale dell'art. 58, comma 4, della legge 8 giugno 1990, n.

142, "per la parte in cui si limita a dichiarare la natura personale

della responsabilità, con conseguente venir meno dell'obbligo di

rispondere con il proprio patrimonio per fatto del proprio dante

causa, in riferimento ai soli eredi dei dipendenti ed amministratori

degli enti locali, venendo così ad escludere gli eredi dei

dipendenti statali, oltre che di tutti gli altri dipendenti ed

amministratori delle regioni e degli enti pubblici, dall'ambito di

applicabilità della norma".

Ad avviso della Corte remittente, la norma si applica anche ai

giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della legge, perché

"finisce per incidere sia sulla giurisdizione di questa Corte

(sottraendo una astratta categoria di soggetti, gli eredi appunto),

sia sulla legittimazione attiva del Procuratore generale nell'ambito

di rapporti ancora pendenti".

Ciò premesso in punto di rilevanza della questione, il giudice a

quo ritiene che il legislatore non abbia voluto modificare la natura

della responsabilità amministrativa, ma soltanto introdurre, in

favore degli amministratori e dei dipendenti degli enti locali, una

"speciale deroga" alla regola della trasmissibilità mortis causa

(artt. 752 e 754 cod. civ.). Tale deroga determina una ingiustificata

disparità di trattamento in contrasto sia col principio di

eguaglianza, sia col principio di razionalità, in quanto

contraddittoria con la direttiva impartita nel primo comma dell'art.

58.

Sarebbe inoltre violato l'art. 24 Cost., perché la riduzione

della prescrizione da dieci a cinque anni a beneficio del solo

personale degli enti locali si traduce in un aggravamento delle

difficoltà di difesa degli eredi dei dipendenti dello Stato. Considerato in diritto

1. - Con le ordinanze indicate in epigrafe la Corte dei Conti

mette in dubbio la legittimità costituzionale dell'art. 58, comma 4,

della legge 8 giugno 1990, n. 142, sull'ordinamento delle autonomie

locali, il quale, previa riduzione a cinque anni della prescrizione

dell'azione di responsabilità contro gli amministratori e i

dipendenti degli enti locali, dispone che "la responsabilità nei

confronti degli amministratori e dei dipendenti dei comuni e delle

province è personale e non si estende agli eredi".

2. - I tre giudizi hanno per oggetto questioni analoghe, e

pertanto vanno riuniti per essere decisi con unica sentenza.

3.1. - Dalle ordinanze iscritte in R.O. nn. 144 e 206/1992 la

questione è sollevata sotto due profili, espressamente richiamati

nel dispositivo, riferiti il primo agli artt. 3 e 24 Cost., il

secondo anche all'art. 97 Cost.

Sotto il primo profilo, conforme ai termini in cui la questione è

stata proposta dalle parti private, la norma è censurata perché

deroga alla regola generale della successione nelle obbligazioni del

de cuius (artt. 752 e 754 cod.civ.) soltanto in favore degli eredi

degli amministratori e dei dipendenti degli enti locali, in contrasto

sia col principio di eguaglianza, per l'ingiustificata disparità di

trattamento degli altri amministratori e dipendenti pubblici, sia col

principio di razionalità, per l'evidente contraddizione con la

direttiva di uniformazione della disciplina a quella degli impiegati

civili dello Stato, enunciata nel primo comma dell'art. 58. In

relazione all'art. 3 Cost. sarebbe violato anche l'art. 24 Cost.,

attesa la maggiore gravosità di esercizio del diritto di difesa che

la norma comporta a carico delle categorie escluse.

Sotto il secondo profilo - sul presupposto che per le dette

ragioni la norma sia ritenuta di applicazione generale - la Corte

remittente solleva d'ufficio questione di legittimità costituzionale

in riferimento ai medesimi parametri, ma per motivi di segno opposto

a quelli svolti sotto il primo profilo, ravvisando, per un verso, una

violazione dell'art. 3 Cost. in quanto la norma in esame deroga

irragionevolmente ai principi dell'ordinamento pubblicistico e

privatistico, per altro verso, una violazione dell'art. 24 Cost. in

quanto, in caso di morte del pubblico amministratore o dipendente

prima della promozione dell'azione di responsabilità, "sottrae al

Procuratore generale la possibilità di agire in difesa dell'erario",

e ciò pur quando si tratti di responsabilità plurisoggettiva, posto

che, esclusa la successione degli eredi, la quota spettante al de

cuius rimarrebbe a carico dell'erario.

Si ravvisa inoltre una violazione dei principi di imparzialità e

di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.)

perché la deroga al principio della successione dell'erede nei

debiti del defunto, sottraendo il patrimonio ereditario alla

responsabilità del de cuius per i danni arrecati all'ente pubblico,

"incide sulla capacità di prevenzione che l'eventualità

dell'esercizio dell'azione di responsabilità esplica".

3.2. - I due profili indicati sono tra loro contraddittori: il

primo mira a una dichiarazione di illegittimità costituzionale di

tipo additivo, che estenda la norma denunciata a tutti i pubblici

amministratori o dipendenti (eccettuati quelli degli enti pubblici

economici), il secondo porta, invece, a una sentenza caducatoria.

Così prospettata, la questione è inammissibile indipendentemente

dall'applicabilità o no della norma impugnata anche ai giudizi di

responsabilità pendenti al momento dell'entrata in vigore della

legge n. 142 del 1990.

Del resto, il sollevato incidente di costituzionalità essendo

diretto, in definitiva, all'invalidazione della norma impugnata,

emerge anche un motivo di inammissibilità per irrilevanza, posto che

la norma non è applicabile nei giudizi a quibus, nei quali non si

controverte sulla responsabilità amministrativa di amministratori o

dipendenti di un comune o di una provincia (cfr. ord. n. 407 del

1991).

4. - Unicamente sotto il primo profilo la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 58, comma 4, della legge n. 142

del 1990 è sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost.,

dall'ordinanza iscritta in R.O. n. 145/1992.

Supposta, come sostiene la Corte remittente, l'applicabilità

della norma anche nei giudizi già instaurati al momento dell'entrata

in vigore della legge, la questione non è fondata.

Esattamente l'ordinanza precisa che la legge n. 142 non ha

modificato la natura della responsabilità amministrativa, che è e

rimane una figura della responsabilità per danni da fatto illecito,

ma ha inteso soltanto introdurre una "speciale deroga" al principio

della successione degli eredi nei debiti del defunto. Non

esattamente, invece, essa riduce il significato della deroga al

"venir meno dell'obbligo degli eredi di rispondere col proprio

patrimonio per fatto del proprio dante causa", indipendentemente

dall'accettazione dell'eredità col beneficio d'inventario. La deroga

significa principalmente che i beni del de cuius si trasmettono agli

eredi dell'amministratore o del dipendente liberi dal vincolo di

responsabilità da cui, prima dell'apertura della successione, erano

astretti per il soddisfacimento del credito risarcitorio spettante

all'ente. Sotto questo aspetto la norma non appare giustificata. Non

si vede per quale ragione la responsabilità amministrativa degli

amministratori e dei dipendenti delle province e dei comuni non si

trasferisce agli eredi almeno nei limiti del valore dei beni

ereditari, con la conseguenza che, in virtù dell'evento fortuito

della morte del responsabile del danno prima dell'esercizio

dell'azione di responsabilità, la corrispondente voce passiva del

suo patrimonio si converte in un vantaggio dei suoi successori.

Un simile privilegio non può fornire un utile termine di

confronto ai fini dell'art. 3 Cost. È insegnamento costante di

questa Corte che il principio di eguaglianza non può essere invocato

quando la disposizione di legge da cui è tratto il tertium

comparationis ha natura di norma derogatoria a una regola generale.

In questo caso la funzione del giudizio di legittimità

costituzionale alla stregua dell'art. 3 Cost. non può essere se non

il ripristino della disciplina generale,

ingiustificatamente derogata da quella particolare, non l'estensione

ad altri casi di quest'ultima, la quale aggraverebbe, anziché

eliminare, il difetto di coerenza del sistema normativo (cfr. sent.

nn. 46 del 1983, 6 e 769 del 1988, 427 del 1990, 194 del 1991, 190

del 1992).