Sentenza n. 382/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 4,

della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di

finanza pubblica) promossi con ordinanza emessa il 28 luglio 1995 dal

pretore di Vigevano nel procedimento civile vertente tra Patella

Bernarda e Ministero dell'interno, iscritta al n. 877 del registro

ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 52, prima serie speciale, dell'anno 1995, e con ordinanza emessa

il 25 ottobre 1995 dal pretore di Fermo nel procedimento civile

vertente tra Giardini Paolo e Ministero dell'interno, iscritta al n.

887 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 53, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 10 luglio 1996 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del procedimento civile promosso con ricorso di

Bernarda Patella nei confronti del Ministero dell'interno avverso la

revoca dell'indennità di accompagnamento, di cui la ricorrente era

titolare, disposta dalla Prefettura di Pavia, e la richiesta, ai

sensi dell'art. 11, comma 4, della legge 24 dicembre 1993, n. 537

(Interventi correttivi di finanza pubblica), di restituzione dei

ratei della predetta indennità percepiti dalla data

dell'accertamento sanitario ad opera della Commissione medica per le

pensioni di guerra e di invalidità civile, il pretore di Vigevano,

con ordinanza del 28 luglio 1995 (r.o. n. 877 del 1995), ha sollevato

questione di legittimità costituzionale della predetta norma, nella

parte in cui prevede che, in caso di accertata insussistenza dei

requisiti prescritti per beneficiare di pensioni, assegni e

indennità per invalidità civile, cecità civile e sordomutismo, e

se il beneficiario non rinuncia a goderne dalla data

dell'accertamento, sono assoggettati a ripetizione tutti i ratei

versati nell'ultimo anno precedente la data stessa.

Ad avviso del giudice a quo (che pur sottolinea che "l'interessata

con lettera raccomandata dell'8 novembre 1994 aveva comunicato di

rinunciare al beneficio dalla data dell'accertamento della

insussistenza dei requisiti"), tale disposizione si porrebbe in

contrasto anzitutto con l'art. 38, primo e secondo comma, della

Costituzione, essendo gli emolumenti in questione utilizzati da chi

è inabile al lavoro e spesso in condizioni di ridotte capacità

economiche, e quindi soddisfa con gli importi percepiti le più

elementari esigenze di vita. La restituzione degli importi già

percepiti, e certamente già utilizzati, determinerebbe, quindi,

gravi difficoltà a carico di tali categorie. E ciò a prescindere

dalla sussistenza del dolo.

La normativa in esame lederebbe, altresì, il principio di

uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, determinando

un'ingiustificata disparità di trattamento tra i beneficiari delle

provvidenze corrisposte dal Ministero dell'interno e i pensionati

INPS, per i quali l'art. 52 della legge 9 marzo 1989, n. 88 sancisce

il divieto di ripetizione di prestazioni pensionistiche indebitamente

erogate, salvo il caso di dolo dell'interessato.

Infine, sarebbe violato il diritto alla difesa sancito dall'art.

24 della Costituzione, in quanto la norma costringerebbe in un certo

senso i beneficiari ad accettare la revoca dell'emolumento,

prevedendo, in caso di mancata adesione, il recupero dei ratei

percepiti non solo dalla data dell'accertamento ma per tutto l'anno

precedente l'accertamento stesso.

2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che

ha concluso per la infondatezza della questione.

Ha rilevato, in proposito, l'autorità intervenuta che la

disposizione in esame ha la finalità di verificare la regolarità e

legittimità dell'attribuzione dei benefici di cui si tratta. Ciò

premesso, quanto meno dalla data di accertamento della mancanza dei

requisiti per il godimento di tali benefici, sarebbe venuta meno la

esigenza cui gli stessi sono preordinati, donde la non conferenza del

richiamo all'art. 38 della Costituzione.

Né sarebbe censurabile il diverso trattamento riservato al

titolare dell'indennità di accompagnamento, erogata dal Ministero

dell'interno, rispetto alle prestazioni pensionistiche a carico

dell'INPS, per la diversità delle situazioni poste a confronto.

Infatti, mentre il comma 4 dell'art. 11 della legge n. 537 del 1993

prevede la ripetibilità dei ratei riscossi dal titolare del

beneficio per il venire meno dei requisiti in base ai quali esso era

stato concesso, l'art. 52 della legge n. 88 del 1989 riguarda gli

errori commessi dagli enti erogatori di pensioni, prevedendo la

irripetibilità delle somme riscosse in buona fede in ogni ipotesi di

indebito, conseguente ad ogni possibile atto e a qualsiasi fase di

gestione del rapporto pensionistico.

Non sussiste, infine, ad avviso dell'Avvocatura, violazione del

diritto alla difesa sancito dall'art. 24 della Costituzione, in

quanto l'interessato può contestare l'accertamento negativo davanti

all'autorità giudiziaria.

3. - Nel corso del procedimento civile promosso da Paolo Giardini

nei confronti del Ministero dell'interno, a seguito di revoca

dell'indennità di accompagnamento, il pretore di Fermo, con

ordinanza del 25 ottobre 1995 (r.o. n. 887 del 1995), ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 11, comma

4, della legge n. 537 del 1993, nella parte in cui attribuisce al

beneficiario di trattamento previdenziale o assistenziale la facoltà

di rinunciare ad esso, esimendolo, in tale ipotesi, dalla

responsabilità per pregresse indebite percezioni anziché

prevedere, eventualmente, una pura e semplice adesione ad un giudizio

medico che lo riguardi.

Il giudice a quo, premesso che il ricorrente ha rinunciato alla

provvidenza prestando adesione alla revoca e successivamente ha

richiesto la erogazione dell'indennità di accompagnamento già

revocata dall'amministrazione competente, dopo aver rinunciato alla

stessa, ex art. 11, quarto comma, della competente , rileva che la

rinuncia alla provvidenza concerne il diritto all'assistenza, da

considerarsi indisponibile in quanto diritto inviolabile (art. 2

della Costituzione), in forza di norma di rango costituzionale, e

cioè l'art. 38 della Costituzione. Donde il contrasto con i

richiamati parametri costituzionali.

Inoltre, ad avviso del rimettente, dovrebbe dubitarsi della piena

capacità di autodeterminazione di un soggetto invalido, posto di

fronte all'alternativa tra rinunciare alla provvidenza o rischiare la

condanna alla restituzione di quanto già percepito, tra l'altro,

sotto l'influenza del clima di contestazione che viene alimentato da

una vasta campagna di propaganda nei confronti dei fruitori delle

provvidenze assistenziali.

Le rinunce effettuate in tali condizioni potrebbero essere, quindi,

ingiustificate, mentre quella di chi abbia dolosamente fruito di

assistenza varrebbe come esimente, consentendogli di trattenere

l'indebito, in violazione dei principi di ragionevolezza e di

uguaglianza.

4. - Anche in questo giudizio ha spiegato intervento il Presidente

del Consiglio dei Ministri per il tramite dell'Avvocatura generale

dello Stato, che ha rinviato alle considerazioni svolte con

riferimento alla ordinanza n. 877 del 1995. Considerato in diritto

1. - Le questioni sottoposte all'esame della Corte concernono la

medesima norma di cui all'art. 11, comma 4, della legge 24 dicembre

1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), sia pure

basandosi su diverse impostazioni. Il pretore di Vigevano lamenta,

infatti, che, in caso di accertata insussistenza dei requisiti

prescritti per beneficiare di pensioni, assegni e indennità per

invalidità civile, cecità civile e sordomutismo, qualora il

beneficiario non rinunci a goderne dalla data dell'accertamento, la

norma impugnata assoggetta a ripetizione tutti i ratei versati

nell'ultimo anno precedente l'accertamento, in violazione dell'art.

38, primo e secondo comma, della Costituzione, privando gli

interessati di emolumenti utilizzati per soddisfare le più

elementari esigenze di vita; dell'art. 3 della Costituzione, per la

disparità di trattamento tra i beneficiari delle provvidenze

corrisposte dal Ministero dell'interno e i pensionati INPS, per i

quali l'art. 52 della legge 9 marzo 1989, n. 88 sancisce il divieto

di ripetizione di prestazioni pensionistiche indebitamente erogate,

salvo il caso di dolo dell'interessato; dell'art. 24 della

Costituzione, perché sarebbe violato il diritto alla difesa, in

quanto la norma costringerebbe i beneficiari a rinunciare

all'emolumento, prevedendo, in caso contrario, il recupero dei ratei

percepiti non solo dalla data dell'accertamento ma per tutto l'anno

precedente l'accertamento stesso (questione sollevata con l'ordinanza

n. 877 del 1995).

La questione sollevata dal pretore di Fermo concerne la stessa

norma nella parte in cui attribuisce al beneficiario di trattamento

previdenziale o assistenziale la facoltà di rinunciare ad esso,

esimendolo, in tale ipotesi, dalla responsabilità per pregresse

indebite percezioni , anziché prevedere, eventualmente, una pura e

semplice adesione ad un giudizio medico che lo riguardi, con

violazione degli artt. 2 e 38 della Costituzione, in quanto la

rinuncia alla provvidenza concerne il diritto all'assistenza, che è

un diritto inviolabile e, quindi, indisponibile; e dell'art. 3 della

Costituzione per lesione dei principi di ragionevolezza e di

uguaglianza. Infatti la rinuncia effettuata da un soggetto invalido,

posto di fronte all'alternativa tra la rinuncia stessa o il rischio

della condanna alla restituzione di quanto già percepito, e sotto

l'influenza della campagna di propaganda contro i fruitori delle

provvidenze in questione, potrebbe essere ingiustificata, mentre chi

abbia dolosamente beneficiato dell'assistenza, attraverso la rinuncia

godrebbe di un'esimente, trattenendo l'indebito (questione sollevata

con l'ordinanza n. 887 del 1995).

2. - I due giudizi possono essere riuniti e decisi con un'unica

sentenza per evidenti ragioni di connessione.

3. - Preliminarmente deve essere puntualizzato, ai fini della

verifica dell'ambito della rilevanza delle questioni proposte, che in

ambedue i procedimenti, nei quali sono state pronunciate le ordinanze

di rimessione, si controverteva sulla indennità di accompagnamento e

i titolari della indennità stessa avevano espresso, secondo le

formalità previste, rinuncia a goderne dalla data dell'accertamento

della insussistenza dei requisiti.

Di conseguenza, l'ammissibilità delle questioni deve essere

circoscritta alla suddetta ipotesi di intervenuta rinuncia al

godimento (con effetti dalla data dell'accertamento) dell'indennità

di accompagnamento, mentre resta fuori l'alternativa (ipotetica e per

nulla riferibile alle fattispecie in cui sono sorte le questioni)

della ripetizione di tutti i ratei versati nell'ultimo anno

precedente la data dell'anzidetto accertamento, che presuppone la

mancata rinuncia a godere del beneficio.

4. - Sulla "rinuncia a godere" i benefici, deve essere anzitutto

osservato che non si tratta di rinuncia al diritto al trattamento

assistenziale (indennità di accompagnamento nelle fattispecie in

esame), ma semplicemente alla contestazione in sede giurisdizionale

dell'accertamento, con la conseguenza che dalla data di esso sono da

ritenersi in modo definitivo non sussistenti i requisiti previsti per

il beneficio.

Tale adesione alle risultanze dell'accertamento non preclude

ovviamente nel futuro (proprio perché non si può configurare una

rinuncia per l'avvenire a chiedere, ottenere e godere di provvidenze

assistenziali) di presentare nuova domanda (riferita a periodi

successivi), sulla base della nuova situazione, qualora vengano a

sussistere (o a ripristinarsi) tutti i requisiti prescritti per le

provvidenze stesse.

Lo scopo della norma è duplice, cioè da un canto, nell'ambito del

disegno complessivo di semplificazione ed accelerazione delle

procedure, quello di cercare di ridurre il contenzioso prevedibile in

conseguenza di verifiche e di riesame programmato con precedenza

nelle zone a più alta densità (già nel complesso anomala) di

beneficiari di pensioni, assegni ed indennità in materia di

invalidità civile, cecità civile e sordomutismo; dall'altro, quello

di dare un beneficio premiale, cioè di escludere completamente la

ripetibilità per coloro che rinunciano al godimento dalla data

dell'accertamento, realizzando un incentivo per la composizione

consensuale di tutte le situazioni a rischio di revisione e di revoca

per mancanza dei presupposti.

5. - Del resto, non può non tenersi conto della specificità

dell'indennità di accompagnamento, che costituisce "una particolare

provvidenza in favore di soggetti non autosufficienti, al fine di

porli in grado di far fronte alle esigenze di accompagnamento e di

assistenza che quella condizione necessariamente comporta,

consentendo loro condizioni esistenziali compatibili con la dignità

della persona umana" (sentenze n. 193 del 1994, n. 88 del 1993 e n.

346 del 1989).

Tale particolare natura della indennità di cui si tratta, la quale

si concretizza in un rimborso forfettario di spesa e di oneri

particolari derivanti dallo stato elevato di invalidità o di

menomazione, dà ragione, in caso di difetto dei presupposti per la

erogazione della stessa, del trattamento differenziato rispetto al

sistema della ripetibilità delle pensioni INPS. Infatti, nella

fattispecie di indennità di accompagnamento, la mancanza dei

requisiti prescritti coincide con il venir meno della esigenza di

spesa (o dei maggiori oneri). Pertanto, cessano anche le esigenze di

rimborso: in tal caso la corresponsione dell'indennità assumerebbe,

quindi, il carattere di mera locupletazione senza giustificazione.

Né può essere invocato il principio di irripetibilità - che non

è generale, ma introdotto, con alterne vicende variate nel tempo nel

settore INPS - in parte derogatorio rispetto ai principi regolanti

l'indebito nel codice civile, in relazione a particolari esigenze in

quel differente settore pensionistico, e collegato in molti casi a

comportamenti e ritardi addebitabili allo stesso ente.

6. - Sulla base delle predette considerazioni risulta la

infondatezza di tutte le questioni proposte. È anzitutto da

escludere la violazione dell'art. 38, primo e secondo comma, della

Costituzione: trattandosi di indennità di accompagnamento, dei cui

requisiti l'interessato ha riconosciuto la mancanza, è fuori

questione il diritto al mantenimento e all'assistenza sociale, né

vengono compromesse le esigenze di vita, non sussistendo la

necessità di quelle spese che, sole, giustificano il beneficio

assistenziale della indennità di accompagnamento.

Né è configurabile alcuna lesione del principio di eguaglianza di

cui all'art. 3 della Costituzione in relazione alla evidenziata

diversità di prestazioni e di presupposti, anche in considerazione

della rinuncia dell'interessato.

Parimenti, è da escludere una menomazione al diritto di difesa

garantito dall'art. 24 della Costituzione, in quanto l'invalido, che

subisce un accertamento negativo in ordine alla sussistenza dei

requisiti prescritti, conserva ogni diritto di tutela giurisdizionale

contro l'accertamento, essendo l'adesione una eventualità rimessa

alla sua volontà.

Né è ravvisabile alcuna violazione dei principi derivanti dall'

art. 2 della Costituzione, in quanto da un canto, come già

sottolineato, la rinuncia al godimento non preclude la possibilità

di chiedere e di fruire nel futuro della specifica forma di

assistenza, quando vengano a sussistere o siano ripristinati i

requisiti prescritti dalla legge; dall'altro, la garanzia della

inviolabilità del diritto non equivale alla intangibilità di esso

in presenza di modificazioni delle situazioni che ne costituiscono

presupposto, né esclude la possibilità che l'interessato presti

adesione ad un accertamento di insussistenza dei requisiti di legge,

compiuto con tutte le garanzie procedimentali previste

dall'ordinamento e suscettibile di sindacato giurisdizionale.