Sentenza n. 382/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, secondo e

terzo comma, 4, 6, 7, 8, 9, 10 ed 11 della legge 5 febbraio 1992, n.

68 (Ristrutturazione dell'autotrasporto di cose per conto di terzi),

promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento notificato il

13 marzo 1992, depositato in cancelleria il 23 marzo 1992 ed iscritto

al n. 28 del registro ricorsi 1992;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1992 il Giudice relatore

Francesco Paolo Casavola;

Udito l'Avvocato Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento

e l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 13 marzo 1992, il Presidente della

Giunta della Provincia autonoma di Trento ha chiesto la declaratoria

di illegittimità costituzionale degli artt. 3, secondo e terzo

comma, 4, 6, 7, 8, 9, 10 ed 11 della legge 5 febbraio 1992, n. 68

(Ristrutturazione dell'autotrasporto di cose per conto di terzi).

Detta legge, valendosi dello strumento del Fondo nazionale, prevede

molteplici incentivi finanziari fruibili dalle imprese di trasporto

per l'acquisto di autoveicoli nuovi, l'effettuazione di investimenti,

la realizzazione di corsi di formazione, la cessazione dell'attività

in caso di autotrasportatori singoli.

In particolare:

a) l'art. 3 consente alle imprese, costituitesi attraverso

fusioni e conferimenti, di contrarre mutui per l'acquisto di

autoveicoli nuovi con onere di ammortamento, per capitale e

interessi, a totale carico dello Stato;

b) l'art. 4 prevede analogo beneficio per le imprese che si

associno in cooperative o consorzi, ovvero ad essi aderiscano;

c) l'art. 6 estende la già vista possibilità di ammortamento

a carico dello Stato anche ai mutui contratti dalle imprese sub b) -

nonché a quelle iscritte da almeno tre anni all'albo degli

autotrasportatori - al fine di realizzare tutta una serie

d'infrastrutture per la movimentazione e lo stoccaggio delle merci;

d) l'art. 8 accorda la fiscalizzazione degli oneri sociali

relativi ai dipendenti (o soci d'opera) a favore dei quali imprese,

cooperative o consorzi realizzino corsi di formazione professionale -

della durata minima di 300 ore - nei limiti autorizzati dal Ministero

dei trasporti e secondo programmi concordati tra le associazioni di

categoria imprenditoriali e le organizzazioni sindacali;

e) l'art. 9 prevede incentivi per la cessazione dell'attività

di imprenditori senza dipendenti e con la disponibilità di un solo

autoveicolo, accordando, a specifiche condizioni, un contributo di

"liquidazione";

f) l'art. 10 consente alle imprese che assumano i soggetti di

cui sub e) di ottenere la fiscalizzazione degli oneri sociali;

g) l'art. 11, infine, stabilisce la competenza del Ministro dei

trasporti relativamente alla fissazione di criteri per l'erogazione

dei benefici previsti dalla legge, alla ripartizione dei fondi, alla

determinazione del limite di domande che possono essere accolte, alla

deliberazione sulle stesse (previo parere di un comitato tecnico

formato da dieci rappresentanti dell'Amministrazione e da nove

rappresentanti delle associazioni nazionali del settore

dell'autotrasporto di cose per conto terzi).

2. - La ricorrente Provincia autonoma premette che circa la metà

delle imprese del settore sul proprio territorio sono artigiane ed

aggiunge di aver disposto in materia con apposita legge provinciale

del 13 febbraio 1992, la quale prevede a sua volta contributi ed

incentivi. La legge statale si sovrapporrebbe a quest'ultima

disciplina, violando la competenza esclusiva in materia di

artigianato ( ex art. 8, numero 9, dello Statuto speciale), nonché

quella legislativa concorrente in materia d'incremento della

produzione industriale ( ex art. 9, numero 8, dello Statuto).

L'intervento statale, volto a dettare un sistema ordinario e

completo d'incentivazioni, non troverebbe giustificazione alcuna in

un disegno di programmazione, né in interessi nazionali non

frazionabili, né in riserve di competenza.

L'assegnazione ed erogazione dei contributi, gestita dal Ministero

con assoluta discrezionalità, risulterebbe altresì effettuata al di

fuori di qualsiasi partecipazione delle Regioni e delle Province

autonome, facendo capo direttamente al bilancio statale, attraverso

il sistema del finanziamento diretto alle imprese, a fondo perduto.

Inoltre, con riguardo alle imprese industriali, vi sarebbe

violazione dell'art. 15 dello Statuto che prevede, in favore delle

Province autonome e per l'attuazione di leggi statali, stanziamenti

determinati sentito il parere delle stesse ed utilizzati attraverso

le intese. A riguardo l'art. 5 delle disposizioni d'attuazione

(d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017) fissa norme procedurali che nella

specie risulterebbero completamente disattese.

Il già citato art. 8, che collega i corsi ad agevolazioni statali

e li disciplina puntualmente, violerebbe infine la competenza

esclusiva in materia di addestramento e formazione professionale.

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi nei

termini tramite l'Avvocatura dello Stato, ha chiesto la declaratoria

d'infondatezza assumendo che la legge avrebbe carattere di norma

generale sulla programmazione. Tale carattere si desumerebbe non già

e non tanto dagli schemi procedimentali, quanto dalle finalità

perseguite e dall'ambito economico investito dalla normativa.

La disciplina de qua, destinata ad assorbire ogni altra forma di

agevolazione ed a favorire concentrazione e riqualificazione delle

imprese - con attenzione anche agli aspetti occupazionali e

previdenziali - prevederebbe altresì dettagliatamente i presupposti

per la concessione degl'incentivi, il che, unitamente

all'analiticità della definizione degli obiettivi, renderebbe

superata la necessità di specifici atti programmatori.

L'Avvocatura sottolinea che la rilevanza dell'interesse nazionale

giustificherebbe la presenza di una disciplina non condizionata da

limiti territoriali e che il lamentato accentramento della gestione

delle agevolazioni troverebbe spiegazione nella vincolatività della

disciplina di dettaglio, ovvero nella pertinenza alla competenza

statuale di alcune materie (ad es. quella previdenziale) o, infine,

nella natura tecnica delle attribuzioni del già visto comitato.

4. - Nell'imminenza dell'udienza, la ricorrente ha presentato una

memoria integrativa, preliminarmente contestando che la legge

impugnata possegga i caratteri della riforma economico-sociale e

sottolineandone, viceversa, la specificità, per cui sarebbero

proprio i prevalenti aspetti di dettaglio della disciplina ad

escluderne la natura programmatoria.

Si osserva altresì che la possibilità di effettuare interventi

finanziari accentrati "scavalcando" le intese, di cui alla deroga

contenuta nell'art. 15 dello Statuto, oltre ad essere relativa

(imponendo cioè comunque forme di coinvolgimento delle Province

autonome) dovrebbe intendersi limitata esclusivamente a normative

connesse con la programmazione economica generale.

Sottolinea altresì la Provincia di Trento che l'intervento

finanziario diretto di cui alla censurata normativa si esplica

essenzialmente nell'ambito - di primaria competenza - costituito

dall'artigianato, onde non sarebbe a riguardo sufficiente il generico

richiamo dell'Avvocatura ad un non meglio precisato interesse

nazionale.

La difesa della ricorrente esclude poi che possa parlarsi, nel

caso in esame, di un contesto unitario di incentivi, i quali

avrebbero, viceversa, la natura, estremamente settoriale, di "micro-incentivi". Del tutto improprio sarebbe l'assunto di parte avversa

concernente l'attinenza di questi ultimi alla materia previdenziale

ovvero a problematiche occupazionali, attesa l'esclusiva dipendenza

delle erogazioni dalla cessazione dell'attività di imprenditori

singoli, circostanza priva di "valenza previdenziale" ed estranea

alla domanda di occupazione.

Infine la natura tecnica del comitato di cui all'art. 11, peraltro

contraddetta dalla sua composizione "sindacalizzata", non

giustificherebbe la mancata previsione di una presenza delle Province. Considerato in diritto

1. - La ricorrente Provincia autonoma di Trento assume

l'illegittimità costituzionale di quasi tutte le disposizioni

costituenti la legge 5 febbraio 1992, n. 68, che reca norme in tema

di ristrutturazione dell'autotrasporto di cose per conto di terzi.

Risulterebbero in particolare violate:

1) la competenza esclusiva in materia di artigianato ( ex art.

8, numero 9, dello Statuto speciale) laddove gli artt. 3, secondo e

terzo comma, nonché 4 e 6 della legge citata prevedono, per le

imprese artigiane esercenti l'autotrasporto, agevolazioni

nell'ammortamento dei mutui in caso di associazione in cooperative o

consorzi, ovvero per l'acquisto di automezzi e per la realizzazione

di infrastrutture. Parimenti lesivi sarebbero gli artt. 9 e 10 che,

rispettivamente, incentivano le cessazioni di attività per

imprenditori singoli ed accordano la fiscalizzazione degli oneri

sociali a chi assume questi ultimi alle proprie dipendenze;

2) la competenza concorrente in materia di incremento della

produzione industriale ( ex art. 9, numero 8, dello Statuto) ed il

connesso sistema di finanziamento (di cui all'art. 15) allorché le

provvidenze di cui sopra abbiano come destinatarie imprese

industriali anziché artigiane;

3) la competenza amministrativa riconosciuta dall'art. 16 dello

Statuto nelle materie e nei limiti in cui la Provincia stessa può

emanare norme legislative, in quanto l'art. 11 della legge impugnata,

escludendo la Provincia, centralizza ogni momento programmatorio e

decisionale in tema di erogazioni del Ministro dei trasporti;

4) la competenza esclusiva in materia di addestramento e

formazione professionale sancita dall'art. 8, numero 29, dello

Statuto, poiché l'art. 8 della citata legge n. 68 del 1992

istituisce ed incentiva finanziariamente corsi di addestramento entro

un contingente prefissato dal Ministro, direttamente disciplinandone

durata e programmi.

2.1 - Il ricorso è infondato.

La legge 5 febbraio 1992, n. 68, enuncia, all'art. 1, le proprie

finalità, chiarendo che l'intervento statale nel settore

dell'autotrasporto di cose per conto terzi è volto ad incrementare

le dimensioni delle imprese - favorendo la cessazione di attività di

quelle che dispongono di un solo veicolo, nonché le fusioni e le

forme di associazione - ed altresì a promuovere le attività

accessorie e complementari (depositi ed attività logistiche),

l'informatizzazione e la rilevazione di costi ed indici di

produttività, nonché la formazione e l'aggiornamento professionale.

Inoltre il legislatore ha inteso favorire l'ammodernamento del parco

veicoli in funzione della maggior sicurezza ed efficienza del

trasporto e l'esercizio di trasporti combinati.

Dagli atti parlamentari relativi ai lavori preparatori emerge,

sulla scorta dei dati risultanti da precedenti indagini conoscitive,

un quadro di grave crisi del settore, unitamente alla consapevolezza

della sua essenzialità ai fini dello sviluppo economico. Premessa

infatti l'assoluta prevalenza del c.d. "trasporto su gomma" rispetto

alle alternative ferroviarie o cabotiere (che rappresenta il primo

dato di squilibrio del nostro sistema), si rileva come l'82% delle

imprese italiane disponga di uno o due automezzi, pur disimpegnando

soltanto il 35% del traffico nazionale e come la presenza di vettori

stranieri sia in continua crescita sul mercato. Di qui l'urgenza di

ristrutturare il comparto, secondo modalità concordate con le

associazioni sindacali di categoria onde consentire la necessaria

competitività in vista della prossima integrazione europea.

Nei Paesi membri della CEE, infatti, sono già molto diffuse forme

di trasporto intermodale tramite "containers", ed operanti

infrastrutture come gli interporti, atti a disimpegnare sistemi di

traffico combinato, mentre esigenze di sicurezza e di tutela

dell'ambiente favoriscono modalità diverse d'incentivazioni al

rinnovo degli automezzi.

2.2 - Tanto premesso, risulta evidente la rilevanza nazionale

dell'interesse sotteso alla legge, mentre la non frazionabilità

dello stesso è addirittura in re ipsa, non potendosi ipotizzare

alcun intervento condizionato da limiti territoriali su un fattore

del processo produttivo che trova la sua ragion d'essere ed esalta la

sua efficienza nella mobilità e nel collegamento con altri sistemi

(cfr. sentenze nn. 734 e 796 del 1988).

Parimenti ragionevole e non arbitrario, bensì giustificato da

circostanze evidenti o perfino notorie, appare l'apprezzamento

compiuto dal legislatore in ordine all'interesse suddetto. In

particolare sono fondate e condivisibili le considerazioni circa

l'essenzialità del settore, la molteplicità delle interrelazioni

che il trasporto attiva, le implicazioni economiche della

ristrutturazione e, soprattutto, l'urgenza di quest'ultima.

2.3 - Per realizzare tali finalità è stato scelto lo strumento

dell'incentivazione finanziaria, sostanzialmente realizzandosi il

descritto interesse attraverso un organico complesso di agevolazioni

che, seppure limitate nel tempo, per l'idoneità ad incidere in modo

strutturale sul comparto, per la molteplicità delle valenze e per

l'interdipendenza degli effetti, configurano nel loro insieme una

normativa di programmazione economica.

Di qui la complessiva congruità dell'intervento legislativo

rispetto alle esigenze che si propone di soddisfare, intervento

peraltro attestato sulla soglia minima della agevolazione economica

diretta, strumento questo neppure più utilizzabile in futuro ai

sensi dell'art. 4, terzo comma, del decreto legislativo 16 marzo

1992, n. 266 (che espressamente vieta i finanziamenti diretti nelle

materie di competenza propria delle province).

Tali conclusioni possono agevolmente verificarsi rispetto alle diverse censure prospettate dalla ricorrente.

3.1 - Gli artt. 3, secondo e terzo comma, 4 e 6 accordano mutui

con onere di ammortamento per capitale ed interessi a totale carico

dello Stato in favore delle imprese costituitesi a seguito di

fusioni, nonché dei nuovi consorzi o cooperative, ovvero di aziende

aventi determinate dimensioni minime, che acquistino veicoli nuovi.

Le norme prevedono meccanismi di revoca dei benefici ove vengano meno

i presupposti per la concessione degli stessi. L'art. 6, inoltre,

accorda l'agevolazione anzidetta anche per la realizzazione di

investimenti legati alla logistica, alle infrastrutture ed alla

informatizzazione. L'art. 7 prevede che sia il Ministro del tesoro,

con proprio decreto emanato su proposta del Ministro dei trasporti, a

stabilire i criteri e le modalità per l'accessione dei mutui.

3.2 - Un secondo gruppo di incentivi è volto a favorire la

cessazione dell'attività attraverso l'erogazione (art. 9) di una

liquidazione a tutti gli autotrasportatori privi di dipendenti, che

abbiano la disponibilità di un solo autoveicolo ed abbiano superato

i 60 anni, se uomini, ed i 55, se donne. Anche qui una serie di

adempimenti, quali la cancellazione dall'albo delle imprese artigiane

ed il declassamento della patente di guida, oltre alla previsione di

svariate sanzioni, assistono la manovra che trova il suo logico

completamento nell'art. 11. Tale norma concede alle imprese, per due

anni, la fiscalizzazione degli oneri sociali relativi alle

retribuzioni di ex-imprenditori, già esercenti l'autotrasporto con

unico automezzo, che dalle imprese stesse siano stati assunti.

3.3 - Appare evidente la complementarità delle singole

previsioni ed il rapporto di interdipendenza funzionale che ne

condiziona l'efficacia, sì che non sarebbe possibile disarticolare

l'intervento in ragione delle dimensioni artigianali ovvero

industriali delle imprese destinatarie.

La descritta dimensione dell'interesse sotteso induce poi a

valutare come proporzionate ed adeguate alla realizzazione del

medesimo le azioni volte a dare forza di mercato alle aziende del

comparto, senza peraltro privare le province della potestà

legislativa.

Invero, oltre alla già affermata non inscrivibilità della

disciplina entro limiti territoriali, si può notare che la legge in

materia emanata dalla Provincia ricorrente ha un'estensione temporale

più ampia, un'incidenza parzialmente diversa e si vale di differenti

strumenti di finanziamento. Previsto per cinque anni, l'intervento

provinciale di cui alla legge 16 marzo 1992, n. 13, espressamente

esclude la cumulabilità dei contributi a fondo perduto ivi

contemplati in caso di agevolazioni concesse per le stesse finalità

dallo Stato (cfr. art. 5, sesto comma, ed art. 8, secondo comma),

imponendo altresì agli interessati di dichiarare, nelle domande

volte ad ottenere i contributi in parola, di non aver presentato

domande sulle medesime operazioni ai sensi di leggi statali.

Sempre dovendosi escludere che, con le premesse di cui sopra, la

legge provinciale possa impedire la realizzazione di un interesse

nazionale attraverso la legge statale (che nella specie è, peraltro,

di data anteriore), si osserva come la citata legge n. 13 del 1992

consideri soltanto alcuni aspetti della problematica afferente

all'autotrasporto: il rinnovamento del parco veicolare, ad esempio,

è incentivato con riguardo alla riduzione dell'inquinamento

atmosferico ed acustico (laddove i parametri della legge impugnata

sono la sicurezza e l'efficienza), mentre il carattere combinato del

trasporto è visto limitatamente all'integrazione strada-rotaia.

Il che vale ulteriormente a negare la duplicazione paventata dalla

difesa della ricorrente.

Quest'ultima asserisce inoltre di non aver a suo tempo denunziato

la previgente legge 30 luglio 1985, n. 404, recante provvedimenti

urgenti per la ristrutturazione del mercato dell'autotrasporto, in

considerazione appunto del suo carattere di urgenza. Può rilevarsi

in proposito come, al contrario della precedente, sia proprio

l'attuale legge impugnata a delineare una manovra ben circoscritta in

un triennio, meno penetrante in rapporto alle competenze provinciali

ma soprattutto più organica negli strumenti ed ampia nelle

finalità.

Di qui non già l'asserito carattere di disciplina di dettaglio,

bensì quello di norma generale sulla programmazione che giustifica

la deroga al meccanismo di finanziamento ex art. 15 dello Statuto

(sentenza n. 796 del 1988). Finanziamento che si realizza nella specie direttamente a favore degli interessati attraverso il "Fondo

nazionale per l'autotrasporto di cose per conto di terzi" (istituito

dall'art. 2 della citata legge n. 404 del 1985).

I caratteri di incentivazione propri di tale Fondo escludono

altresì la violazione della norma "rinforzata" di cui all'art. 5

della legge 30 novembre 1989, n. 386, che prevede la partecipazione

delle Province autonome alla ripartizione dei fondi speciali ma solo

allorché questi siano stati istituiti per garantire "livelli minimi

di prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale"

(cfr. sentenza n. 116 del 1991).

4. - Quanto alle censure rivolte agli artt. 7 ed 11, è evidente

come le competenze del Ministro dei trasporti siano strumentali

rispetto alla necessaria, uniforme attuazione degli obiettivi, in

particolare per assicurare una distribuzione degli incentivi secondo

un'ottica globale.

Inoltre la composizione del comitato deputato a fornire il proprio

parere sulle domande di concessione dei benefici ex art. 11, primo

comma, lett. c), e secondo comma, appare del tutto coerente con

l'impostazione della legge - che per la sua complessità interessa

diversi momenti dell'amministrazione pubblica - e con la già vista

matrice negoziale della stessa. Le implicazioni occupazionali e

previdenziali, gli effetti sul commercio ed i profili finanziari

nonché, infine, il permanente coinvolgimento delle categorie

produttive, evidenziano il raggio di azione della disciplina ed i

suoi riflessi, ulteriormente ne escludono l'assoggettabilità ai

limiti invocati dalla ricorrente, e motivano la partecipazione dei

rappresentanti dei Ministeri del tesoro, del lavoro e della

previdenza sociale, dell'industria, commercio ed artigianato e delle

associazioni sindacali più rappresentative.

5. - È infine impugnato - per violazione dell'art. 8, numero 9,

dello Statuto - l'art. 8, in cui si accorda la fiscalizzazione degli

oneri sociali relativi a quel personale per il quale imprese, cooperative e consorzi abbiano realizzato (anche consorziandosi tra loro o

tramite le associazioni sindacali) corsi di formazione professionale

di durata minima di 300 ore, sulla base di programmi concordati a

livello nazionale tra le associazioni di categoria e le

organizzazioni sindacali e depositati presso il ministero.

Anche qui l'intervento dell'amministrazione centrale risponde ad

una funzione di controllo e ad un'esigenza di uniformità, mentre la

previsione in quanto tale si inserisce nel complessivo disegno di

potenziamento del comparto sotto il profilo della miglior

qualificazione (e quindi produttività) del personale, destinato ad

operare nell'ambito di strutture, sistemi e mezzi prevalentemente

rinnovati.

L'organizzazione resta nel quadro delle iniziative imprenditoriali

e la norma si limita ad incentivarle, favorendo non solo i momenti di

aggregazione tra aziende ma anche il ruolo del sindacato, senza che

si determini il denunciato effetto incisivo delle potestà

provinciali.