Sentenza n. 375/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, settimo

comma, e 5, terzo comma, lettera a), del d.-l. 15 novembre 1993, n.

453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte

dei conti), convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio

1994, n. 19, promossi con n. 2 ordinanze emesse il 23 febbraio 1996

dal giudice designato della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale

per la regione siciliana, nei giudizi di responsabilità promossi dal

procuratore regionale nei confronti di Palillo Giovanni e di Gorgone

Francesco Paolo ed altri, rispettivamente iscritte ai nn. 523 e 869

del registro ordinanze 1996 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica nn. 25 e 29, prima serie speciale, dell'anno 1996.

Visti gli atti di costituzione del procuratore regionale presso la

Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana della Corte dei

conti;

Udito nella camera di consiglio del 2 ottobre 1996 il giudice

relatore Massimo Vari.

Ritenuto in fatto

1. - Con due ordinanze di identico contenuto - emesse in data 23

febbraio 1996, nel corso di procedimenti cautelari promossi dal

procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte

dei conti per la regione siciliana nei confronti di Giovanni Palillo

e di Francesco Paolo Gorgone ed altri - il giudice designato per la

conferma, modifica o revoca del decreto di sequestro conservativo ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 25, primo comma, 97 e

101, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1, settimo comma, e dell'art. 5, terzo

comma, lettera a), del d.-l. 15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni

in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti),

convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19.

Rammenta, in punto di fatto, il rimettente, che, in precedenza, il

decreto presidenziale di sequestro aveva indicato, quale giudice

designato per la conferma, modifica o revoca dei provvedimenti

cautelari, la stessa sezione giurisdizionale la quale, all'udienza

per la comparizione delle parti, aveva definito il procedimento,

senza accogliere l'istanza del procuratore regionale che ne

richiedeva, invece, la sospensione, ai sensi dell'art. 295 cod. proc.

civ., motivando con l'avvenuto deferimento alle sezioni riunite, ai

sensi dell'art. 1, settimo comma, del menzionato decreto-legge, della

questione di massima relativa alla sede, monocratica o collegiale,

competente per l'adozione dei provvedimenti conseguenti al sequestro

conservativo.

Riferisce, altresì, l'ordinanza che le sezioni riunite, con

sentenza n. 24/QM pubblicata il 16 gennaio 1996, hanno affermato la

competenza del giudice singolo, ai sensi dell'art. 5, terzo comma,

lettera a) del decreto-legge n. 453 del 1993, travolgendo gli atti

adottati medio tempore dalla sezione giurisdizionale siciliana; in

esecuzione della sentenza, il Presidente ha fissato l'udienza dinanzi

al giudice singolo, designato per la conferma, modifica o revoca del

decreto e in tale giudizio è stata sollevata questione di

legittimità costituzionale.

Secondo il rimettente, da detta sentenza è dato desumere "con

certezza l'esistenza di un diritto vivente che, proprio facendo punto

sulla disposizione contenuta nell'art. 1, settimo comma, del d.-l.

15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge

14 gennaio 1994, n. 19, è nel senso di ammettere la generale

potestà del procuratore generale della Corte dei conti - soggetto

non solo estraneo all'apparato giudicante della Corte dei conti, ma

posto al vertice dell'ufficio che esercita l'azione di

responsabilità amministrativa e contabile - e non anche delle altre

parti processuali, di spostare ad altro giudice il potere-dovere di

decidere sul punto o di un punto di diritto rilevante per la

definizione del giudizio di merito, con effetti vincolanti per il

giudice naturale precostituito per legge, anticipandone (...) ogni o

la probabile manifestazione di volontà".

2. - Muovendo da siffatta conclusione, da lui peraltro non

condivisa, il giudice a quo ritiene di dover sollevare questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1, settimo comma, del citato

d.-l. n. 453 del 1993, anzitutto per contrasto con gli artt. 3 e 24

della Costituzione, atteso che il secondo dei menzionati articoli,

"alla luce del principio di eguaglianza, esclude che l'esercizio

dell'azione possa essere condizionato da ingiustificati limiti

soggettivi ed anzi garantisce l'effettiva eguaglianza delle parti

processuali, attraverso il divieto di agevolazioni e di privilegi

attribuiti senza ragionevole giustificazione alla parte pubblica in

danno della controparte privata". Viceversa, come emerge dal "diritto

vivente sopra richiamato" la parte privata non ha, al contrario del

procuratore generale, alcuna possibilità di deferire la questione di

massima alle sezioni riunite, né l'accettazione della rimessione

della causa ad opera del procuratore generale richiede un suo

consenso esplicito; inoltre la sua presenza nel procedimento davanti

alle sezioni riunite si riduce ad un fatto meramente formale, senza,

per di più, considerare che, attraverso la richiesta alle sezioni

riunite di risoluzione delle questioni di massima, il procuratore

generale può perfino precostituire, in suo favore, la decisione

finale, avendo la facoltà di riproporre all'infinito anche una

questione già risolta, in modo da ottenere una soluzione della causa

collimante con le sue aspettative.

3. - La medesima disposizione contrasterebbe, inoltre, con l'art.

25, primo comma, della Costituzione, verificandosi "una oggettiva ed

ingiustificata sottrazione della competenza" al giudice naturale, in

quanto "i presupposti della rimessione (sussistenza di una questione

di massima) appaiono generici e assolutamente discrezionali", e "la

rimessione della questione di massima alle sezioni riunite, ancor

prima che intervenga qualsiasi decisione del giudice di primo grado,

incide direttamente sulla valutazione del merito della causa e,

dunque, attiene all'effettivo e concreto esercizio della

giurisdizione", tanto più quando una tale attività sia esercitata

da una parte processuale, avuto altresì riguardo al fatto che

l'ordinamento non ha previsto alcun sindacato dell'atto e del

giudizio attributivi della competenza alle sezioni riunite.

4. - Sotto il profilo del principio della indipendenza del giudice

e della sua soggezione solo alla legge, sarebbe violato, infine,

l'art. 101, secondo comma, della Costituzione, non essendo consentito

introdurre vincoli che abbiano oggettivamente il solo o principale

effetto di ridurre il giudice a mero esecutore della decisione

assunta da altri, precludendo perfino la più piccola espressione

della sua volontà sulla decisione di questioni dalle quali dipende

la soluzione della causa. E questo "soprattutto quando la soluzione

dipenda dall'attività discrezionale di un soggetto che non solo è

partecipe dell'esercizio della funzione giurisdizionale, ma è anzi

parte processuale". Un soggetto che, secondo il diritto vivente, "ha

la possibilità di anticipare, fin dall'inizio del processo, la

decisione dei giudici di merito (di primo e secondo grado) su punti

di diritto, non solo formali ma anche sostanziali, e di guidare la

causa verso una determinata soluzione, indipendentemente dalla loro

volontà". In particolare, il deferimento della questione di massima

da parte del procuratore generale può - secondo l'ordinanza -

rappresentare un mezzo per imporre ai giudici di merito l'uniformità

delle precedenti pronunzie delle sezioni riunite, disattendendo,

così, il principio secondo il quale il vincolo posto da precedenti

decisioni giurisprudenziali non può comportare una vera e propria

esclusione del giudice di merito dal giudizio.

5. - Anche l'art. 5, terzo comma, lettera a), del d.-l. n. 453 del

1993 forma oggetto di censura, così come interpretato dalla

"assolutamente pacifica" giurisprudenza delle sezioni riunite, ovvero

nel senso di individuare nel giudice singolo il soggetto

appositamente incaricato dal Presidente della sezione giurisdizionale

regionale di adottare l'ordinanza di cui al comma successivo. Viene,

perciò, lamentato il contrasto con il principio di buon andamento di

cui all'art. 97 della Costituzione, che, secondo la giurisprudenza,

si riferisce "anche alla organizzazione degli uffici giudiziari",

osservando che "il procedimento di sequestro conservativo nel

giudizio di responsabilità amministrativa e contabile presenta

rilevanti profili di irrazionalità", tali da pregiudicare

l'efficienza dell'esercizio della funzione giurisdizionale.

Infatti, la norma denunciata, così come interpretata secondo il

diritto vivente, rimettendo la verifica, in contraddittorio, della

legittimità del decreto presidenziale di sequestro conservativo ad

un giudice singolo, "che di regola è un magistrato diverso dal

Presidente", non solo appare difforme rispetto "alla ratio insita

nell'analoga disciplina recata dalla normativa di riforma della

giustizia civile alla quale la disposizione in questione si ispira",

ma fa sì che la verifica delle ragioni delle parti venga svolta "da

un giudice con qualifica e funzioni inferiori a quelle del Presidente

della sezione giurisdizionale che ha adottato il decreto positivo o

negativo di sequestro, e non viceversa". Inoltre, detto pur essendo

posto al vertice della sezione giurisdizionale regionale, non

potrebbe mai far parte del collegio giudicante quando questo sia

chiamato a pronunciarsi sul reclamo, in virtù della incompatibilità

disposta dall'art. 669-terdecies, secondo comma, cod. proc. civ.,

"con la conseguenza che la sezione, proprio nella fase delicata ed

importante dell'impugnazione dell'ordinanza emessa dal giudice

singolo, è costretta a decidere senza l'apporto del suo componente

più qualificato ed esperto".

6. - In punto di rilevanza, si afferma che qualora le norme

denunciate venissero dichiarate incostituzionali verrebbe meno

l'efficacia vincolante della sentenza delle sezioni riunite n. 24/QM

del 16 gennaio 1996, e, con essa, non solo la competenza, ma anche la

stessa potestas iudicandi del giudice singolo.

7. - In entrambi i giudizi di fronte alla Corte costituzionale si

è costituito il procuratore regionale presso la Sezione

giurisdizionale per la regione siciliana della Corte dei conti,

depositando due memorie, nelle quali si chiede che le questioni

sollevate vengano dichiarate inammissibili o infondate. Considerato in diritto

1. - Poiché le ordinanze di rimessione sollevano identiche

questioni, i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con

un'unica sentenza.

2. - La Corte deve, anzitutto, pronunziarsi sull'ammissibilità

della costituzione in giudizio del procuratore regionale della Corte

dei conti.

La giurisprudenza costituzionale ha già avuto occasione di

evidenziare la specificità della posizione del pubblico ministero,

soprattutto allorché egli sia il titolare del potere d'impulso del

processo, come, per l'appunto, nel caso del procuratore regionale,

che esercita l'azione di responsabilità e agisce sempre

nell'interesse oggettivo dell'ordinamento, assumendo il ruolo di

"organo di giustizia". In ragione di tale specificità, questa Corte

(sentenza n. 1 del 1996; ordinanza n. 327 del 1995) ha escluso che la

costituzione, nei giudizi incidentali di legittimità costituzionale,

del pubblico ministero dei giudizi a quibus possa reputarsi prevista

o disciplinata dalle norme generali e dalle norme integrative di

procedura dinanzi alla Corte costituzionale e, al tempo stesso, di

poter ricorrere all'applicazione, in via analogica, della disciplina

dettata per le parti.

Sulla base di tali orientamenti, dai quali non v'è motivo di

discostarsi, la costituzione del procuratore regionale va, pertanto,

dichiarata inammissibile.

3. - Nel merito, le ordinanze di rimessione pongono in discussione

la disciplina del processo innanzi alla Corte dei conti dopo le

modifiche ad esso addotte dal d.-l. 15 novembre 1993, n. 453

(Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei

conti), convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994,

n. 19, dubitando, anzitutto, della legittimità costituzionale

dell'art. 1, settimo comma, "nella parte in cui prevede che le

sezioni riunite della Corte dei conti decidono sulle questioni di

massima a richiesta del procuratore generale".

4. - Secondo il giudice rimettente sarebbero violati:

gli artt. 3 e 24 della Costituzione, per la disparità tra i

poteri del procuratore generale e quelli della parte privata, che non

ha alcuna possibilità di deferire la questione di massima alle

sezioni riunite;

l'art. 25, primo comma, della Costituzione, in quanto la

rimessione della questione di massima alle sezioni riunite, ancor

prima che intervenga una qualsiasi decisione del giudice di primo

grado, tanto più se esercitata da una parte processuale, incide

direttamente sulla valutazione del merito della causa, comportando

una oggettiva ed ingiustificata sottrazione della competenza al

giudice naturale;

l'art. 101, secondo comma, della Costituzione, in quanto la legge

non può introdurre vincoli che abbiano soggettivamente il solo o

principale effetto di ridurre il giudice a mero esecutore della

decisione assunta da altri; e questo tanto più in quanto il

procuratore generale, attraverso il deferimento della questione di

massima, ha la possibilità di "anticipare, fin dall'inizio del

processo, la decisione dei giudici di merito", e di imporre loro

l'uniformità delle precedenti decisioni delle sezioni riunite, in

contrasto con il principio di indipendenza del giudice, mentre il

vincolo posto da precedenti decisioni giurisprudenziali non può

comportare una vera e propria esclusione del giudice di merito dal

giudizio.

5. - La questione è da reputare inammissibile, per quanto attiene

alla lamentata violazione degli artt. 3, 24, 25, primo comma, e, per

un primo profilo, anche dell'art. 101, secondo comma, della

Costituzione. Per un secondo profilo, attinente sempre alla presunta

violazione dell'art. 101, secondo comma, della Costituzione, la

stessa è da ritenere, invece, infondata.

Al fine di chiarire il quadro di riferimento normativo nel quale

essa si colloca, va rammentato che l'art. 4 della legge 21 marzo

1953, n. 161, contemplava la facoltà per le sezioni giurisdizionali

della Corte dei conti di deferire alle sezioni riunite i giudizi per

i quali il punto di diritto sottoposto al loro esame avesse dato

luogo a contrasti giurisprudenziali ed analoga facoltà era prevista

per il Presidente della Corte dei conti in ordine ai giudizi che

rendessero necessaria "la risoluzione di questioni di massima di

particolare importanza".

Su tale disciplina è venuta, di recente, ad innestarsi la

disposizione sospettata di incostituzionalità, secondo la quale "le

sezioni riunite della Corte dei conti decidono sui conflitti di

competenza e sulle questioni di massima deferite dalle sezioni

giurisdizionali centrali o regionali, ovvero a richiesta del

procuratore generale".

Il giudice rimettente, a seguito della sentenza delle sezioni

riunite che ha affermato che il giudice "designato" per la conferma,

modifica o revoca del decreto di sequestro conservativo, va

individuato, ai sensi dell'art. 5, terzo comma, del d.-l. n. 453 del

1993, nell'organo monocratico e non in quello collegiale, è stato

investito, dal Presidente della sezione giurisdizionale, della

competenza in ordine agli ulteriori provvedimenti relativi al

processo cautelare. Dubitando, peraltro, della legittimità

costituzionale della norma attributiva al procuratore generale

della facoltà di rimessione dei giudizi alle sezioni riunite,

erroneamente suppone che, nel caso in cui venisse dichiarata

l'incostituzionalità della disposizione denunciata, "verrebbe meno

l'efficacia vincolante della sentenza n. 24 QM e, con essa, non solo

la competenza ma la stessa potestas iudicandi del giudice singolo".

Non si avvede, infatti, che la questione così sollevata,

consistente nella pretesa di sindacare la conformità a Costituzione

del potere conferito dall'ordinamento al procuratore generale di

adire le sezioni riunite, si risolve in realtà nel porre in

discussione la legittima investitura di queste ultime in ordine alle

materie previste dall'art. 1, settimo comma, del d.-l. n. 453 del

1993. In questi termini, non è dubbio che la sede ove una siffatta

questione potrebbe eventualmente rilevare è quella del giudizio

innanzi alle sezioni stesse, al momento della verifica da parte di

queste ultime dei presupposti della propria competenza.

Già questa Corte, in sue precedenti pronunzie, ha affermato che,

per potersi ravvisare il requisito della rilevanza in concreto della

questione proposta, è in ogni caso necessario che la norma impugnata

sia applicabile nel giudizio a quo e non, invece, come nella specie,

in una fase processuale anteriore (sentenza n. 247 del 1995).

A riprova di ciò sta il fatto che gli atti compiuti in

quest'ultima non sarebbero certamente resi inefficaci da un'eventuale

pronunzia di incostituzionalità nei termini sollecitati dal

rimettente, non avendo esso alcun potere di far caducare o comunque

modificare la pronunzia emessa dalle sezioni riunite della Corte dei

conti.

Ne consegue, dunque, che la cognizione del giudice a quo risulta

delimitata dalla sentenza emessa dalle sezioni riunite, senza che

egli sia legittimato a rilevare eventuali vizi di quest'ultima; a

ritenere il contrario, si consentirebbe al medesimo di avvalersi del

giudizio di costituzionalità quale strumento per pervenire alla

caducazione di una decisione cui non intende adeguarsi, utilizzando

in definitiva il sindacato incidentale come un surrettizio mezzo di

impugnazione.

Per le esposte considerazioni, la questione è, quindi, da ritenere

inammissibile per i profili attinenti alla pretesa violazione degli

artt. 3, 24 e 25, primo comma, della Costituzione.

6. - Quanto, poi, all'art. 101, secondo comma, della Costituzione,

la proposta censura si scinde in due profili: l'uno, inammissibile,

per la parte in cui, attraverso doglianze apparentemente rivolte alla

sentenza delle sezioni riunite, si torna a denunciare

l'illegittimità dei poteri del procuratore generale; l'altro da

ritenere, invece, ammissibile, ma infondato, là dove il giudice

rimettente pone in discussione la costituzionalità del vincolo in

sé che deriva dalla pronunzia delle sezioni riunite medesime,

supponendo che essa sia tale da precludergli ogni ambito decisorio.

Mentre, per il primo profilo, può farsi rinvio a quanto sopra

considerato in ordine all'irrilevanza di questioni attinenti a norme

applicabili nelle fasi processuali anteriori, per il secondo aspetto

è sufficiente osservare che il deferimento alle sezioni riunite di

una questione di massima - preordinato ad esigenze di uniforme

interpretazione della legge, nell'ottica dell'art. 3 della

Costituzione e in funzione di un interesse palesemente trascendente

quello del singolo caso - non dà luogo alla definizione del giudizio

da parte delle sezioni stesse, che decidono soltanto in ordine al

punto oggetto della questione medesima.

Pertanto - pur a prescindere da ogni questione sull'esatta

individuazione della disposizione che conferisce carattere vincolante

alle sentenze delle sezioni riunite - non può ritenersi violato

l'art. 101, secondo comma, della Costituzione, in quanto la pronunzia

del giudice rimane pur sempre sotto l'imperio della legge, anche se

egli è tenuto a formare il suo convincimento con riguardo a ciò che

ha deciso altra sentenza emessa nella stessa causa (sentenza n. 234

del 1976).

7. - Le ordinanze sollevano, infine, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 5, terzo comma, lettera a), del medesimo

d.-l. n. 453 del 1993, nella parte in cui, alla stregua degli

orientamenti espressi dalle sezioni riunite, da considerare - secondo

il rimettente - come un vero e proprio "diritto vivente", stabilisce

che il giudice designato per la conferma, modifica o revoca del

provvedimento di sequestro conservativo sia da individuare nel

giudice singolo e non nella sezione giurisdizionale.

Viene, in particolare, prospettata la violazione dell'art. 97 della

Costituzione, sotto il profilo del buon andamento della

organizzazione degli uffici giudiziari, in quanto:

il procedimento di sequestro conservativo, nel giudizio di

responsabilità amministrativa e contabile, presenta profili di

irrazionalità che incidono sull'esercizio della funzione

giurisdizionale, pregiudicandone l'efficienza;

l'attività di verifica in contraddittorio delle ragioni delle

parti viene ad essere svolta da "un giudice con qualifica e funzioni

inferiori a quelli del Presidente della sezione giurisdizionale che

ha adottato il decreto positivo o negativo di sequestro, e non

viceversa"; il quale Presidente sulla base della incompatibilità

disposta dall'art. 669-terdecies, secondo comma, cod. proc. civ.,

neppure può fare parte del collegio giudicante chiamato a

pronunciarsi sul reclamo.

8. - La questione, sebbene ammissibile, è da ritenere non fondata.

Invero, come già altre volte affermato dalla Corte, non può

negarsi al giudice la facoltà di sollevare questione di legittimità

costituzionale di norme di cui egli, a seguito di una sentenza emessa

in una precedente fase, sia tenuto a fare applicazione (in tal senso

v., da ultimo, sentenze n. 314 del 1996 e n. 247 del 1995). Non

sussistono, dunque, ostacoli all'esame della questione, con la quale

viene posta in discussione proprio la norma che il giudice a quo, a

seguito della sentenza delle sezioni riunite, è tenuto ad applicare.

Tuttavia, secondo quanto affermato dalla giurisprudenza di questa

Corte, il principio del buon andamento e dell'imparzialità

dell'amministrazione della giustizia attiene solo alle leggi che

definiscono l'ordinamento degli uffici giudiziari ed il loro

funzionamento sotto l'aspetto amministrativo, restando, per contro,

estraneo alla tematica dell'esercizio della funzione giurisdizionale

(sentenze n. 313 del 1995; n. 428 del 1993; n. 376 del 1993; n. 140

del 1992). Di qui l'inidoneità, a prescindere da ogni altra

considerazione, dell'invocato parametro a sorreggere la prospettata

questione.