Sentenza n. 371/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,

lettera a), del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543 (Disposizioni

urgenti in materia di ordinamento della Corte dei conti), convertito,

con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, che

sostituisce l'art. 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20,

promossi con ordinanze emesse il 29 novembre, il 27 novembre 1996 e

il 25 febbraio 1997 dalla Corte dei conti, Sezione prima centrale di

appello, il 15 maggio 1997 dalla Corte dei conti, Sezione

giurisdizionale per la regione Liguria, ed il 26 settembre 1997 dalla

Corte dei conti, Sezione prima centrale di appello, rispettivamente

iscritte ai nn. 182, 185, 500 e 881 del registro ordinanze 1997 ed

al n. 211 del registro ordinanze 1998 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica nn. 16, 35 e 53, prima serie speciale,

dell'anno 1997 e n. 14, prima serie speciale, dell'anno 1998.

Visto l'atto di costituzione di Trani Roberto, nonché gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 2 giugno 1998 il giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi l'avvocato Vincenzo Colacino per Trani Roberto e l'Avvocato

dello Stato Ignazio F. Caramazza per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con tre ordinanze di contenuto pressoché identico, emesse,

rispettivamente, il 29 novembre 1996, il 27 novembre 1996 e il 25

febbraio 1997 (r.o. nn. 182, 185 e 500 del 1997), la Sezione prima

centrale di appello della Corte dei conti ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera a), del

d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543, recante "Disposizioni urgenti in

materia di ordinamento della Corte dei conti", denunciandone il

contrasto con gli artt. 3, 97 e 103, secondo comma, della

Costituzione, nella parte in cui "limita la responsabilità dei

soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti ai fatti

ed alle omissioni commessi con dolo o colpa grave". Il predetto

articolo viene denunciato dalle prime due ordinanze nel testo

risultante dal d.-l. e, dalla terza, nella versione finale contenuta

nella legge di conversione 20 dicembre 1996, n. 639.

1.1. - Le ordinanze - ritenuta rilevante la questione, in quanto,

da un lato, nei casi esaminati dal giudice contabile sarebbe

configurabile l'ipotesi della "colpa normale" e, dall'altro, la

disciplina denunciata risulta applicabile anche ai giudizi in corso,

giusta l'art. 3, secondo comma, dello stesso d.-l. n. 543 del 1996 -

osservano, quanto alla non manifesta infondatezza, che già in

passato la Corte costituzionale si è occupata di norme che

limitavano la responsabilità amministrativa di amministratori e

dipendenti pubblici ai soli casi di dolo e di colpa grave,

dichiarandone la conformità ai principi costituzionali.

Peraltro, nelle varie pronunce, la Corte costituzionale

riconoscerebbe che la regola della comune responsabilità per colpa

lieve, vigente anche per i dipendenti pubblici, è, tuttavia,

suscettibile di deroga, da parte del legislatore, graduando e

determinando discrezionalmente i tipi e i limiti di responsabilità,

che, in relazione alle varie categorie di appartenenza o alle

particolari situazioni regolate, appaiano i più idonei a garantire

il buon andamento della pubblica amministrazione ed il controllo

contabile.

Invece, la disposizione censurata estenderebbe in maniera

indifferenziata a tutto l'universo dei pubblici dipendenti ed

amministratori la limitazione della responsabilità stessa ai soli

casi di dolo e colpa grave e, quindi, comporterebbe l'irragionevole

livellamento, verso un più intenso grado di colpa, di una

responsabilità che, nel requisito comune della colpa lieve, non solo

non risulterebbe di ostacolo - di regola - al sollecito ed efficiente

svolgimento dell'azione amministrativa, ma anzi rappresenterebbe

l'indispensabile presidio per il corretto esercizio delle funzioni

pubbliche.

In relazione ai profili esposti emergerebbe, dunque, il contrasto

della norma con l'art. 3 della Costituzione. Al tempo stesso il

carattere generale della disposta limitazione di responsabilità si

presterebbe a determinare situazioni di incuria nell'esercizio delle

pubbliche funzioni, con conseguente sottrazione alla giurisdizione

contabile di una serie di comportamenti lesivi di beni la cui tutela

la Costituzione affida alla detta giurisdizione. Ne conseguirebbe la

violazione anche degli artt. 97 e 103, secondo comma, della

Costituzione, che sanciscono principi volti a realizzare l'efficienza

e la regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale degli enti

pubblici.

2. - Con ordinanza n. 881 del 1997, emessa il 15 maggio 1997, la

Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la regione Liguria, ha

sollevato anch'essa questione di legittimità costituzionale della

disposizione di cui all'art. 3, comma 1, lettera a) del decreto-legge

23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, nella legge

20 dicembre 1996, n. 639, per contrasto con gli artt. 3, 97 e 103,

secondo comma, della Costituzione.

Il rimettente - ritenuta rilevante la questione per le stesse

ragioni di cui alle altre sopra menzionate ordinanze - osserva che il

principio della responsabilità per colpa lieve può subire deroghe

ad opera del legislatore, in relazione alle varie categorie di

dipendenti, o alle particolari situazioni regolate, avendo, comunque,

l'obiettivo della salvaguardia delle garanzie costituzionali del buon

andamento della p.a. e del controllo contabile.

Pertanto apparirebbe irragionevole il generalizzato livellamento

della responsabilità contabile al grado della colpa grave, specie

ove si consideri che, in contrasto con il principio dell'eguaglianza,

si vengono ad assoggettare ad identico regime comportamenti che il

legislatore ha sempre regolato diversamente, dando luogo alla

conseguente parificazione di situazioni niente affatto omogenee.

In tal guisa si determinerebbe, altresì, una sostanziale

sottrazione alla giurisdizione contabile di una serie di

comportamenti lesivi del patrimonio pubblico la cui tutela, ai sensi

dell'art. 103, secondo comma, della Costituzione, è affidata alla

Corte dei conti.

Inoltre, secondo le prospettazioni rappresentate dal Procuratore

regionale e richiamate integralmente dall'ordinanza di rimessione,

non andrebbe trascurato l'ulteriore effetto costituito dal fatto che

analoghe situazioni sarebbero assoggettate a regimi giuridici

diversi, a seconda del giudice che è chiamato a pronunciarsi (come

nel caso della costituzione della p.a. quale parte civile nel

giudizio penale per i danni conseguenti al reato colposo commesso dal

dipendente). La disposizione censurata risulterebbe, quindi, in

contrasto con il principio di eguaglianza previsto dall'art. 3 della

Costituzione, nonché con i principi del buon andamento della p.a. e

del controllo contabile, contemplati dagli artt. 97 e 103, secondo

comma, i quali sono legati entrambi dal comune fine di assicurare

l'efficienza e la regolarità della gestione finanziaria e

patrimoniale degli enti pubblici.

3. - La stessa disposizione sopra menzionata, nel testo di cui alla

legge di conversione 20 dicembre 1996, n. 639, risulta denunciata

anche dalla Sezione prima centrale di appello della Corte dei conti,

con ordinanza emessa il 26 settembre 1997 (r.o. n. 211 del 1998), in

riferimento agli artt. 3, 11, 24, 81, 97 e 103, secondo comma, della

Costituzione, relativamente alla responsabilità degli agenti

contabili e degli altri soggetti sottoposti alla giurisdizione della

Corte dei conti, in ragione di obblighi propriamente contabili. Il

giudice rimettente - nel rammentare i dubbi già sollevati dalla

stessa Sezione, nella precedente ordinanza del 25 febbraio 1997 (r.o.

n. 500 del 1997) - ravvisa, con riferimento alla responsabilità

contabile in senso proprio, ulteriori e più specifici profili di

illegittimità della norma denunciata, osservando che gli obblighi di

conservazione, restituzione o rendicontazione incombenti sugli

affidatari di beni pubblici sono preordinati a garantire il permanere

della consistenza patrimoniale dell'erario ai livelli cui la portano

i flussi di cassa e i movimenti di materie. Di qui la necessità che

gli equilibri alterati dalla condotta dei contabili vengano

immancabilmente e compiutamente ricostituiti, concretandosi la

responsabilità contabile in una inderogabile obbligazione

restitutoria (di secondo grado) del contabile inadempiente, la quale

(secondo il disposto dell'art. 194 del regio decreto n. 827 del

1924) permane anche nel caso di furto, forza maggiore o deperimento

dei beni, ove non sia provata la non imputabilità del danno a

negligenza, anche solo concorrente, del contabile stesso o ad un suo

indugio a richiedere per tempo i necessari provvedimenti

conservativi. L'ordinanza osserva che la introdotta limitazione di

responsabilità si appaleserebbe, dunque, irrazionale, atteso

l'evidente contrasto con le esigenze fondamentali dell'ordinamento

contabile e con i criteri di ragionevolezza ed equità della

legislazione insiti nell'art. 3 della Costituzione; infatti,

escludere la responsabilità contabile nei confronti dell'erario, nel

caso di "colpa normale", equivarrebbe a rimuovere l'effetto

garantistico delle regole contabili, rendendo, altresì, incerta la

consistenza patrimoniale dello Stato e degli altri enti, ed anche

quella finanziaria, in virtù della connessione fra le due valenze

sancita dalle regole sui bilanci pubblici, di cui alla legge n. 468

del 1978 e successive modifiche. In termini di ingiustificata

disparità, censurabile ex art. 3 della Costituzione, la denunciata

limitazione di responsabilità ai soli casi di colpa grave finirebbe,

inoltre, per delineare - a favore dei contabili pubblici - un regime

meno rigoroso di quello previsto per le consimili figure

privatistiche dei tutori, curatori ed amministratori in genere, i

quali - per comune principio - rispondono secondo il criterio della

diligenza del buon padre di famiglia, che, di regola, non soffre il

limite della colpa grave.

Ciò apparirebbe tanto più irrazionale in quanto la limitazione di

responsabilità si estende anche ai soggetti con i quali la p.a.

instaura rapporti convenzionali per i servizi di riscossione,

tesoreria e di cassa (che danno luogo a rapporti di carattere

contabile), sicché anche detti soggetti sarebbero esonerati da

qualsiasi obbligazione restitutoria (oltre che eventualmente

risarcitoria), in presenza di danni derivanti da trascuratezze dei

dipendenti, che non si presentino "sconsiderate in modo accentuato".

Rilevato, altresì, che la disposizione finirebbe per sfavorire

ingiustamente il creditore pubblico e il datore di lavoro pubblico

rispetto ai corrispondenti soggetti privati, l'ordinanza ritiene

violato anche l'art. 97 della Costituzione, non solo su un piano più

generale (già trattato nella richiamata ordinanza di rimessione n.

500 del 1997), ma, soprattutto, con specifico riguardo agli effetti

negativi che possono sortire dagli ampi margini di immunità

introdotti per gli errori compiuti; effetti che, in contrasto con i

tradizionali canoni di precisione e coerenza nelle operazioni

contabili e con la crescente domanda di professionalità del pubblico

impiego, espongono a grave rischio i pubblici averi. Secondo

l'ordinanza, data la stretta connessione esistente tra le gestioni

contabili dei vari settori in cui si articola la finanza pubblica ed

i conti generali della medesima, la disposizione contrasterebbe anche

con l'art. 81 della Costituzione: infatti la nuova disciplina, in

conseguenza del lassismo che da essa può sortire, avrebbe l'effetto

di non garantire la tempestività e la completezza dei dati

finanziari e patrimoniali generali, con conseguenze negative sul

piano delle leggi di bilancio e di riequilibrio della finanza

pubblica, nonché su quello della credibilità dei dati dimostrativi

del rispetto dei "parametri di Maastricht", dando luogo, in tal

guisa, anche alla violazione dell'art. 11 della Costituzione, sotto

il profilo del mancato rispetto degli obblighi internazionali e delle

limitazioni derivanti da quel Trattato, oltre che da quello

precedente di Roma.

Infine, sminuendo all'origine il basilare obbligo di tempestiva

rendicontazione, la disposizione avrebbe riflessi negativi sulla

regolarità delle gestioni, e quindi sull'effettività del giudizio

di conto, disattendendo così sia l'art. 103, secondo comma, della

Costituzione - che attribuisce alla Corte dei conti la verifica della

regolarità delle gestioni contabili pubbliche attraverso

l'esperimento del giudizio di conto - sia l'art. 24, atteso che la

garanzia giurisdizionale della difesa dei diritti patrimoniali

dell'erario - in tal caso - si ridurrebbe ad una formula di stile,

inadeguata a dare certezza di giudicato ai dati contabili.

4. - In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei Ministri, rappresentato e difeso dell'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o,

comunque, infondate.

4.1. - Sotto il primo aspetto si rileva che, successivamente alla

pubblicazione delle ordinanze, il d.-l. 23 ottobre 1996, n. 453, in

cui è inserita la disposizione denunciata, è stato convertito nella

legge 20 dicembre 1996, n. 639, che, da un lato, reca una norma "più

complessa ed articolata" rispetto a quella censurata e, dall'altro,

apporta significative ulteriori modifiche ed integrazioni alle

restanti parti dell'art. 1 della legge n. 20 del 1994, oggetto

dell'intervento legislativo d'urgenza sopracitato.

4.2. - Nel merito la questione sarebbe, comunque, infondata.

La giurisprudenza costituzionale, richiamata anche dalle ordinanze

di rimessione, metterebbe in risalto come la diversa valutazione del

titolo della responsabilità di alcune categorie di dipendenti

pubblici non contrasta con l'art. 3 della Costituzione, in quanto

espressione dell'adeguamento dell'ordinamento a differenti realtà

lavorative ed organizzative. In particolare, nella sentenza n. 1032

del 1988, si sottolinea come non sia desumibile dall'ordinamento il

principio secondo il quale il pubblico dipendente è tenuto a

rispondere per qualsiasi grado di colpa.

Ricordato, inoltre, che il potere riduttivo affidato alla Corte dei

conti dimostra come il principio vigente sia quello di "graduabilità

in via generale dell'elemento psicologico", l'Avvocatura osserva che

il legislatore, nella norma denunciata, ha conformato la

responsabilità dei dipendenti alle mutate realtà del pubblico

impiego; d'altra parte la limitazione della responsabilità ai casi

di dolo o colpa grave, più che ad una colpa valutata con minor

rigore, alluderebbe ad un restringimento generalizzato delle ipotesi

di responsabilità amministrativa ai soli casi definiti gravemente

colposi. Quanto, poi, agli altri prospettati profili di

illegittimità costituzionale, si rileva che gli artt. 97 e 103,

secondo comma, della Costituzione, lungi dal far configurare in capo

ai pubblici dipendenti un principio di inderogabilità delle comuni

regole della responsabilità civile, conducono, invece, ad affermare

la regola della responsabilità di quei dipendenti in conformità

alla specifica situazione.

Pertanto, fermo restando che le norme che regolano la

responsabilità dei pubblici dipendenti sono sindacabili solo in caso

di cattivo uso della discrezionalità da parte del legislatore, nel

caso di specie la nuova disciplina terrebbe conto del mutato assetto

dell'organizzazione della pubblica amministrazione, nascente dal

decreto legislativo n. 29 del 1993, che collega la valutazione del

personale ai risultati conseguiti.

Proprio in questa ottica dovrebbe essere letta la scelta di

richiedere la valutazione della responsabilità in concreto, sulla

base dei canoni di prevedibilità e prevenibilità, al fine di

accertare la reale attività che il soggetto ha posto in essere o ha

omesso; allo stesso modo si atteggerebbe la conseguente scelta di

imporre alla Corte dei conti la valutazione delle singole

responsabilità, ponendo a carico dei responsabili (esclusa l'ipotesi

del dolo) la sola porzione di danno addebitabile e, sintomaticamente,

l'obbligo di considerare i vantaggi comunque conseguiti dalla

pubblica amministrazione, o dalla comunità amministrata;

considerazione che esplicitamente viene sottratta all'ambito del c.d.

potere riduttivo della Corte dei conti.

Emergerebbe - quindi - un nuovo modello di responsabilità del

pubblico dipendente (diverso dal generale paradigma aquiliano), da

rapportare non più ad una formale valutazione di colpevolezza, ma ad

una misurazione del concreto pregiudizio.

5. - Nel giudizio di cui all'ordinanza r.o. n. 500 del 1997 si è

costituita anche la parte privata, per chiedere che la questione sia

dichiarata inammissibile e/o infondata, richiamando, all'uopo, la

consolidata giurisprudenza costituzionale secondo la quale rientra

nella discrezionalità del legislatore stabilire quali comportamenti

possano costituire titolo di responsabilità, nonché il grado di

colpa richiesto. Ad avviso della parte la generalizzata esclusione

della colpa lieve non apparirebbe irragionevole e tale da far

ritenere alterato il principio della par condicio di tutti gli

interessati di fronte alla legge. Considerato in diritto

1. - I giudizi di cui alle ordinanze in epigrafe possono essere

riuniti e decisi con un'unica pronunzia, in ragione dell'identità o

connessione dell'oggetto, atteso che concernono la legittimità

costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera a), del d.-l. 23 ottobre

1996, n. 543, recante "Disposizioni urgenti in materia di ordinamento

della Corte dei conti", convertito, con modificazioni, nella legge 20

dicembre 1996, n. 639, nella parte in cui, sostituendo l'art. 1,

comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, limita la

responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della

Corte dei conti, in materia di contabilità pubblica, ai fatti ed

omissioni posti in essere con dolo o colpa grave.

2. - I giudici rimettenti ritengono che la disposizione censurata

si ponga in contrasto con l'art. 3 della Costituzione:

per l'irragionevole livellamento della responsabilità,

conseguente all'estensione indifferenziata, a tutte le categorie di

dipendenti ed amministratori pubblici, della limitazione della

responsabilità stessa ai soli casi di dolo o colpa grave (r.o. nn.

182, 185, 500 e 881 del 1997);

per l'assoggettamento di situazioni analoghe a regimi giuridici

diversi, a seconda del giudice chiamato a pronunziarsi, come nel caso

di costituzione di parte civile della pubblica amministrazione nel

giudizio penale, per il reato colposo commesso dal dipendente (r.o.

n. 881 del 1997).

2.1. - In riferimento al predetto art. 3 della Costituzione, e con

specifico riguardo ai casi di responsabilità degli agenti contabili

e degli altri soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte in

virtù di obblighi propriamente contabili, l'ordinanza iscritta al

r.o. n. 211 del 1998 sviluppa ulteriori censure sotto il profilo:

della violazione dei principi di "ragionevolezza ed equità",

atteso che l'esclusione della responsabilità contabile nel caso di

"colpa normale" equivale a rimuovere l'effetto garantistico delle

regole contabili ed a rendere, altresì, incerta la consistenza

patrimoniale e finanziaria dello Stato e degli enti pubblici;

dell'introduzione, in favore dei contabili pubblici, di un regime

meno rigoroso di quello previsto per le consimili figure

privatistiche; il che sarebbe tanto più irrazionale, ove si

consideri che tale regime si estende anche ai soggetti con i quali la

pubblica amministrazione instaura rapporti convenzionali, per i

servizi di riscossione, tesoreria e cassa;

del diseguale trattamento riservato al creditore pubblico e al

datore di lavoro pubblico rispetto ai corrispondenti soggetti

privati, per quel che concerne l'ampiezza della tutela dei rispettivi

interessi, nei riguardi degli agenti contabili e dei dipendenti

addetti ad adempimenti contabili.

3. - Comune ai diversi giudici rimettenti è, altresì, il dubbio

di illegittimità costituzionale della disposizione in questione, per

violazione dell'art. 97 della Costituzione, che le prime quattro

ordinanze (r.o. nn. 182, 185, 500 e 881 del 1997) pongono in

connessione con l'art. 103, secondo comma, denunciando gli effetti di

permissività ed incuria che la disposizione stessa può indurre

nell'esercizio delle pubbliche funzioni; e ciò in palese contrasto

con i principi costituzionali volti a realizzare l'efficienza e la

regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale degli enti

pubblici. Viene sottolineata, altresì, la sostanziale sottrazione

alla giurisdizione contabile di una serie di comportamenti lesivi del

patrimonio pubblico la cui tutela, ai sensi del predetto art. 103,

secondo comma, della Costituzione, è affidata alla Corte dei conti

(r.o. n. 881 del 1997).

Analogamente l'ordinanza di cui al r.o. n. 211 del 1998,

nell'evocare i testé ricordati parametri, rileva:

quanto all'art. 97, gli effetti negativi derivanti dagli

introdotti ampi margini di immunità per gli errori compiuti,

restando così disattesi, tra l'altro, i canoni di precisione e di

coerenza nelle operazioni contabili, a fronte della crescente domanda

di professionalità e delle esigenze di salvaguardia della finanza

pubblica;

quanto all'art. 103, secondo comma, i riflessi negativi che la

disposizione censurata avrebbe sull'effettività del giudizio di

conto e, quindi, sulla verifica della regolarità delle gestioni

pubbliche, nonché sull'effettività della garanzia giurisdizionale

dei diritti patrimoniali dell'erario, assicurata dall'art. 24 della

Costituzione.

4. - Quest'ultima ordinanza, infine, prospetta la violazione

dell'art. 81 della Costituzione, giacché la nuova disciplina, data

la stretta connessione fra le varie gestioni in cui si articola la

finanza pubblica, potrebbe non garantire la tempestività e la

completezza dei dati finanziari e patrimoniali generali, con

implicazioni negative sul piano del riequilibrio della finanza

pubblica e dei dati dimostrativi del rispetto dei parametri di

Maastricht, sì da restarne inciso anche l'art. 11 della

Costituzione, sotto il profilo del mancato rispetto degli obblighi

internazionali e delle limitazioni derivanti da quel Trattato, oltre

che da quello precedente di Roma.

5. - In via preliminare va esaminata l'eccezione di

inammissibilità della questione, sollevata dall'Avvocatura generale

dello Stato negli atti di intervento depositati, in base al rilievo

che la legge di conversione sarebbe intervenuta successivamente alle

ordinanze di rimessione, recando, peraltro, una norma più complessa

ed articolata di quella dell'art. 3, comma 1, lettera a) del d.-l. n.

543 del 1996, portata all'esame della Corte.

Preso atto della precisazione effettuata nella difesa orale

dall'Avvocatura erariale, nel senso che la eccezione preliminare non

riguarda le ordinanze di cui al r.o. n. 500 e n. 881 del 1997 e n.

211 del 1998, le quali, emesse in epoca successiva all'entrata in

vigore della legge n. 639 del 1996, fanno in effetti riferimento alla

disposizione quale risulta dall'avvenuta conversione, la medesima

eccezione va respinta con riferimento alle restanti ordinanze (r.o.

n. 182 e n. 185 del 1997), che sono, invece, anteriori a detta

legge.

Invero, non è riscontrabile nella "norma" censurata una diversità

tale, rispetto a quella contenuta nella legge di conversione, da

ostare allo scrutinio di costituzionalità, alla luce

dell'orientamento secondo il quale è l'immutata persistenza della

norma stessa ad assicurare la perdurante ammissibilità del giudizio

innanzi a questa Corte, sotto il profilo dell'inalterata sussistenza

del suo oggetto (sentenza n. 84 del 1996). Pur considerando che la

legge n. 639 del 1996 reca integrazioni e modificazioni di non scarso

momento alla disposizione in cui è ricompresa la norma denunciata,

tuttavia le stesse non appaiono sufficienti a concretare la dedotta

diversità dell'oggetto dello scrutinio, poiché riguardano profili e

connotazioni dell'istituto della responsabilità amministrativa e

contabile, che non investono l'elemento soggettivo dell'illecito, in

ordine al quale la legge stessa si è limitata a riprodurre, in

maniera pressoché letterale, la formulazione dell'enunciato già

contenuto nel d.-l. n. 543 del 1996.

6. - Nel merito le questioni non sono fondate con riguardo ad

alcuno degli invocati parametri.

I rimettenti, nel richiamare le sentenze con le quali questa Corte,

in riferimento a molteplici settori della p.a., ha ritenuto non

incostituzionale la limitazione della responsabilità di

amministratori o dipendenti pubblici ai soli casi di dolo o colpa

grave (sentenze n. 1032 del 1988, n. 164 del 1982 e n. 54 del 1975),

ritengono che da tali precedenti, ancorché non sia possibile

desumere l'esistenza di un principio di inderogabilità delle comuni

regole in tema di elemento soggettivo della responsabilità, si

possa, tuttavia, ricavare quello secondo il quale la discrezionalità

del legislatore, per essere correttamente esercitata, deve

determinare e graduare i tipi e i limiti della responsabilità, caso

per caso, in riferimento alle diverse categorie di dipendenti

pubblici ovvero alle particolari situazioni, stabilendo, per ciascuna

di esse, le forme più idonee a garantire i principi del buon

andamento e del controllo contabile. Ne conseguirebbe la non

conformità ai principi dell'art. 3 della Costituzione di un

esercizio di detta discrezionalità intesa ad introdurre una

previsione limitativa in forma generalizzata ovvero con riferimento

indiscriminato a tutti i pubblici dipendenti.

La Corte è, invece, dell'avviso che i termini in cui le richiamate

decisioni enunciano il principio relativo alla discrezionalità di

cui gode il legislatore, nella conformazione delle fattispecie di

responsabilità, riflettano la singolarità dei casi di volta in

volta esaminati, ma non consentano di accreditare una lettura

riduttiva del principio stesso, nel senso che allo stesso legislatore

sia preclusa la facoltà di valutare anche l'ampiezza dell'esigenza

cui si ritiene di far fronte.

Non v'è, infatti, alcun motivo di dubitare che il legislatore sia

arbitro di stabilire non solo quali comportamenti possano costituire

titolo di responsabilità, ma anche quale grado di colpa sia

richiesto ed a quali soggetti la responsabilità sia ascrivibile

(sentenza n. 411 del 1988), senza limiti o condizionamenti che non

siano quelli della non irragionevolezza e non arbitrarietà.

In proposito occorre rilevare che la norma denunciata si colloca

nel quadro di una nuova conformazione della responsabilità

amministrativa e contabile, alla stregua di peculiari connotazioni di

cui dà dimostrazione, tra l'altro, il principio peraltro già

anticipato in parte dall'art. 58 della legge n. 142 del 1990

(Ordinamento delle autonomie locali) secondo il quale il debito per

il fatto dannoso non si trasmette agli eredi, salvo il caso

dell'illecito arricchimento del dante causa e, conseguentemente,

dell'indebito arricchimento anche degli stessi eredi.

A tale processo di nuova conformazione dell'istituto, sviluppato

con le ulteriori previsioni contenute nella legge di conversione, fa

riscontro la revisione dell'ordinamento del pubblico impiego,

attuata, in epoca di poco precedente, dal decreto legislativo n. 29

del 1993 (cui ha fatto seguito il decreto legislativo n. 80 del 1998)

attraverso la c.d. "privatizzazione", in una prospettiva di maggiore

valorizzazione anche dei risultati dell'azione amministrativa, alla

luce di obiettivi di efficienza e di rigore di gestione.

Quali siano le finalità ispiratrici della contestata norma è dato

desumere, del resto, dagli stessi lavori parlamentari, che

evidenziano l'intento di predisporre, nei confronti degli

amministratori e dei dipendenti pubblici, un assetto normativo in cui

il timore delle responsabilità non esponga all'eventualità di

rallentamenti ed inerzie nello svolgimento dell'attività

amministrativa.

Nella combinazione di elementi restitutori e di deterrenza, che

connotano l'istituto qui in esame, la disposizione risponde, perciò,

alla finalità di determinare quanto del rischio dell'attività debba

restare a carico dell'apparato e quanto a carico del dipendente,

nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per

dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della

responsabilità ragione di stimolo, e non di disincentivo. E ciò

secondo valutazioni che, ovviamente, non spetta alla Corte sindacare

dal punto di vista della convenienza ed opportunità, restando,

perciò, fuori dal presente giudizio ogni apprezzamento al quale,

sotto il profilo da ultimo accennato, potrebbe, in ipotesi, prestarsi

l'avvenuta generalizzazione del criterio della colpa grave; parimenti

sfuggono all'apprezzamento, che va espresso in questa sede, anche

altri profili, fra quelli segnalati da taluna delle ordinanze, che

possono evidenziare, tutt'al più, problemi di mera disarmonia ovvero

di non compiuto raccordo fra il nuovo regime introdotto ed altri

istituti vigenti nell'ordinamento.

Quanto testé osservato vale, ovviamente, sia per la

responsabilità amministrativa che per quella contabile, posto che,

quanto ad elementi costitutivi, quest'ultima, a prescindere dalla

specificità delle obbligazioni che incombono su coloro che hanno

maneggio di beni e valori di pubblica pertinenza, si modella come da

tempo chiarito dalla stessa giurisprudenza contabile sullo stesso

paradigma che caratterizza la c.d. responsabilità amministrativa.

Per le medesime ragioni va escluso, altresì, il contrasto della

disposizione all'esame con l'art. 97, primo comma, della

Costituzione, sotto l'aspetto del buon andamento nonché della

efficienza e regolarità delle gestioni pubbliche, atteso che, per i

motivi sopra esposti, la modifica introdotta dalla disposizione

censurata non appare né arbitraria né irragionevole.

7. - Priva di fondamento è anche la censura di violazione

dell'art. 103, secondo comma, della Costituzione; articolo che ha

soltanto la finalità di riservare alla Corte dei conti la

giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica, secondo ambiti

la cui concreta determinazione, peraltro, è rimessa alla

discrezionalità del legislatore, mentre la norma denunciata concerne

la disciplina sostanziale della responsabilità degli amministratori

e dei dipendenti pubblici.

8. - Ugualmente infondate sono le censure prospettate

(nell'ordinanza r.o. n. 211 del 1998) in riferimento, da un canto,

all'art. 24, e, dall'altro, all'art. 81 in connessione con l'art. 11

della Costituzione.

Quanto all'art. 24, è da rammentare, a tacer d'altro, il pacifico

orientamento della giurisprudenza costituzionale secondo il quale la

garanzia apprestata da detto articolo opera attribuendo la tutela

processuale delle situazioni giuridiche soggettive nei termini in cui

queste risultano riconosciute dal legislatore; di modo che quella

garanzia trova confini nel contenuto del diritto al quale serve e si

modella sui concreti lineamenti che il diritto stesso riceve

dall'ordinamento.

8.1. - Infine, circa gli altri due parametri evocati, è

sufficiente rilevare che la disciplina censurata non presenta nesso

diretto né con l'adempimento di obblighi internazionali, cui ha

riguardo l'art. 11 della Costituzione, né con l'art. 81, il quale

attiene ai limiti al cui rispetto è vincolato il legislatore

ordinario nella sua politica finanziaria, ma non concerne le scelte

che il medesimo compie nel ben diverso ambito della disciplina della

responsabilità amministrativa (da ultimo, v. sentenza n. 327 del

1998).