Sentenza n. 369/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5-bis, comma 6,

d.-l. 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento nella

finanza pubblica) convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359, come

sostituito dall'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995, n.

549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), promossi

con ordinanze emesse il 17 gennaio 1996 dalla Corte d'appello di

Napoli, il 30 gennaio 1996 dal tribunale di Lecce, l'8 febbraio 1996

dalla Corte d'appello di Salerno, l'8 febbraio 1996 dal tribunale di

Lamezia Terme, il 2 febbraio 1996 (n.3 ordinanze) dal tribunale di

Palmi, il 17 gennaio 1996 dal tribunale di Firenze, il 29 febbraio

1996 (n. 2 ordinanze) dal tribunale di Larino, il 2 febbraio 1996

dalla Corte d'appello di Catania, il 20 febbraio 1996 dal tribunale

di Cosenza, il 30 gennaio 1996 dal tribunale di Benevento, il 24

gennaio 1996 dal tribunale di Napoli, il 5 marzo 1996 dal tribunale

di Messina, il 5 marzo 1996 dalla Corte di appello di Venezia, il 27

febbraio 1996 dal tribunale di Benevento, il 29 gennaio 1996 dal

tribunale di Brindisi e il 12 marzo 1996 dalla Corte di appello di

Roma rispettivamente iscritte ai nn. 269, 270, 352, 361, 370, 371,

372, 389, 397, 398, 403, 415, 447, 493, 494, 495, 522, 595, 601 del

registro ordinanze 1996 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica nn. 13, 17, 19, 20, 21, 23, 24, 26 e 27 - prima serie

speciale - dell'anno 1996;

Visti gli atti di costituzione di Vivacqua Lucia, di Como Bianca ed

altra, di Garufi Domenico, di Noli Vittoria, di Ambrosone Nicola, di

Ruggiero Elsa ed altri e di Massimo Lancellotti Paolo Enrico, nonché

gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 1 ottobre 1996 il giudice relatore

Renato Granata;

Uditi gli avv.ti Lucio Marotta e Giovanni Leone per Como Bianca ed

altra, Ivone Cacciavillani e Luigi Manzi per Noli Vittoria, Nicola

Ambrosone per Ambrosone Nicola, Carlo Tatarano e Giuseppe Lavitola

per Ruggiero Elsa ed altri e l'avvocato dello Stato Sergio Laporta

per il Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - In diciannove distinti giudizi, aventi tutti analogamente ad

oggetto domande di risarcimento danni da illegittima occupazione

acquisitiva di fondi di proprietà privata interessati dalla

realizzazione di opere pubbliche, le Corti di Appello di Napoli (n.

269 del 17 gennaio 1996), Salerno (n. 352 dell'8 febbraio 1996),

Venezia (n. 495 del 5 maggio 1996), Roma (n. 601 del 12 marzo 1996)

ed i tribunali di Lecce (n. 270 del 30 gennaio 1996), Lamezia Terme

(n. 361 dell'8 febbraio 1996), Palmi (nn. 370, 371, 372 del 2

febbraio 1996), Firenze (n. 389 del 17 gennaio 1996), Larino (nn. 397

e 398 del 29 febbraio 96), Catania (n. 403 del 2 febbraio 1996),

Cosenza (n. 415 del 20 febbraio 1996), Benevento (n. 447 del 30

gennaio 1996 e n. 522 del 27 febbraio 1996), Napoli (n. 493 del 24

gennaio 1996), Messina (n. 494 del 5 maggio 1996) e Brindisi (n. 595

del 28 gennaio 1996) hanno sollevato questione incidentale di

legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge 28

dicembre 1995, n. 549, che ha sostituito il comma 6 dell'art. 5-bis

del precedente d.-l. 11 luglio 1992, n. 333 convertito in legge n.

359 dell'8 agosto 1992 nella parte in cui dispone che la disciplina

del predetto art. 5-bis in tema di stima dell'indennizzo

espropriativo si applica anche "in tutti i casi in cui non è stato

ancora determinato in via definitiva l'entità del risarcimento del

danno alla data di entrata in vigore della legge di conversione del

presente decreto (id est: della legge 8 agosto 1992, n. 359 di

conversione del decreto-legge n. 333 cit.). Sulla premessa che il

"risarcimento del danno", cui fa riferimento la norma denunciata, sia

quello relativo alla perdita di proprietà nei casi di occupazione

acquisitiva (o c.d. accessione invertita) in favore della pubblica

amministrazione, tutte le autorità rimettenti hanno prospettato il

conseguente contrasto, sotto varie angolazioni della norma stessa.

Con l'art. 3 della Costituzione (cui la Corte di Salerno abbina, per

un profilo, l'art. 113), e quasi tutte (esclusi solo la Corte di

Salerno ed il tribunale di Larino) anche con l'art. 42 (cui il

tribunale di Palmi affianca l'art.2).

I tribunali di Lecce, Messina e Brindisi hanno ritenuto poi violato

l'art. 24 (che la Corte di Salerno invoca in combinato contesto con

l'art. 113); la Corte di Salerno ed i tribunali di Cosenza, Messina e

Brindisi hanno evocato inoltre l'art. 28; la Corte di Roma ed i

tribunali di Lecce, Lamezia Terme, Cosenza, Benevento e Messina,

hanno prospettato, la lesione anche dei valori garantiti dall'art.

97 Costituzione; ed il (solo) tribunale di Messina ha fatto, infine,

riferimento, agli artt. 10 e 11 della Costituzione, in relazione

all'art. 1 del Protocollo addizionale di Parigi 20 marzo 1952 della

Convenzione europea, e 17 della Dichiarazione universale dei diritti

dell'uomo.

2. - In tutti i giudizi (tranne in quello sollevato con l'ordinanza

n. 447/1996) è intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri

per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato.

La quale ha eccepito, in limine, l'inammissibilità in taluni

giudizi (quelli relativi alle ordinanze nn. 361, 415, 493), delle

questioni sollevate; ha preliminarmente, poi, nel merito sostenuto la

possibilità di una diversa esegesi - adeguatrice - del testo

denunciato; e contestato infine, in subordine, la fondatezza di ogni

censura anche alla stregua dell'interpretazione presupposta dai

giudici a quibus.

3. - Nei sei giudizi relativi alle ordinanze nn. 415, 493, 494,

495, 522, 595, 601 del 1996, si sono costituite anche le parti

private con argomentazioni sostanzialmente adesive, a quelle svolte

dai rispettivi giudici a quibus.

Nell'imminenza della udienza di discussione le difese delle parti

private costituite nei giudizi relativi alle ordinanze nn. 493, 494,

495 e 595 del 1996, nonché l'Avvocatura dello Stato, hanno

depositato ampie e articolate memorie che diffusamente ripercorrono i

rispettivi itinerari argomentativi. Considerato in diritto

1. - Al di là di alcuni equivoci accenni delle Corti di Palermo e

Salerno, (rispettivamente) all'art. 5-bis della legge 1992, n. 359

nella sua interezza, ed al (solo) suo secondo comma, tutti i giudici

a quibus convergono, in sostanza, nel denunciare l'equiparazione,

operata dal legislatore del '95, della disciplina del "risarcimento

del danno" alla disciplina concernente la determinazione della

indennità dovuta nel caso di espropriazione per pubblica utilità:

cioè l'art. 1, comma 6, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, che

ha sostituito l'art. 5-bis, comma 6, del d.-l. n. 333 del 1992,

convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359; quindi, in definitiva,

l'art. 5-bis, comma 6, così sostituito.

2. - L'identità della norma denunciata autorizza la riunione, per

connessione oggettiva, dei giudizi relativi a tutte le ordinanze in

epigrafe.

3. - Di detta norma è stato prospettato - come detto - il

contrasto con gli artt. 2, 3, 10, 11, 24, 28, 42, 97 e 113 della

Costituzione.

3.1. - Premessa ermeneutica condivisa da tutti i giudici a quibus

è quella per cui "il risarcimento del danno", cui fa riferimento il

nuovo comma 6, dell'art. 5-bis, sia quello relativo alla perdita di

proprietà nei casi di occupazione acquisitiva tenuto conto che nella

materia de qua il solo altro risarcimento ipotizzabile è quello da

occupazione temporanea illegittima, per la determinazione del quale

è inconcepibile il ricorso ai criteri determinativi sopra menzionati

(così testualmente ordinanza n. 269 del 1996); reputandosi per ciò

"evidente l'intenzione del legislatore di equiparare del tutto, sul

piano patrimoniale, le conseguenze delle espropriazioni rituali a

quelle derivanti dalle illegittime ablazioni di fatto poste in essere

dalla pubblica amministrazione o dai soggetti per conto di essa

operanti, facendo salve solo (come già avvenuto nel 1992) le

determinazioni divenute inoppugnabili in sede amministrativa o per

effetto di giudicato". E questa premessa, appunto, i giudici

remittenti pongono a base comune delle rispettive censure.

3.2. - In tale contesto, la violazione dell'art. 3 della

Costituzione, con varie sfumature argomentative, è denunciata

sostanzialmente sotto un quadruplice profilo di disparità di

trattamento (dei proprietari che abbiano subito illegittima

occupazione acquisitiva di suoli edificatori nei confronti

rispettivamente: a) dei soggetti danneggiati da altro tipo di

illecito; b) dei proprietari del pari illegittimamente privati di

fatto di loro immobili, ma per esigenze di edilizia abitativa nel

regime "risarcitorio" ex art. 3 della legge 1988, n. 458; c) dei

proprietari ritualmente espropriati; d) dei proprietari di suoli

agricoli); sotto un ulteriore profilo di irrazionale parificazione

del trattamento di situazioni ontologicamente diverse, quali quelle

dell'espropriazione secundum ius e dell'ablazione di fatto non iure;

sotto altro connesso aspetto di ingiustificato privilegio riservato

alla pubblica amministrazione; sotto un parallelo profilo,

concernente la applicazione retroattiva della norma nei giudizi

pendenti; e, infine, sotto un ultimo aspetto di irragionevolezza

intrinseca, per irrisolubile contraddizione tra causa e contenuto

della norma medesima.

3.2.1. - Ad illustrazione di tali censure, correlate al parametro

dell'eguaglianza, in particolare tra l'altro si osserva,

relativamente ai riferiti profili discriminatori:

a) che sarebbe "vistosa", in danno dei titolari di diritti di

proprietà immobiliare illegittimamente acquisiti dalla pubblica

amministrazione, o da chi per essa si sia avvalso dell'istituto

dell'accessione invertita, "la deroga al principio basilare

dell'ordinamento civilistico per cui chi abbia, per effetto della

violazione della fondamentale regola di convivenza sociale del

neminem laedere, subito un danno, ossia una decurtazione del proprio

patrimonio, ha diritto alla integrale ricostituzione dello stesso a

carico dell'autore dell'illecito, soggetto pubblico o privato che

sia" (Appello Napoli; Trib. Benevento; Appello Roma);

b) che del pari manifesta sarebbe la natura deteriore del

trattamento riservato ai titolari di diritti risarcitori, incisi dal

denunciato ius superveniens, rispetto agli altri proprietari che,

analogamente privati del suolo di loro proprietà, per effetto di

provvedimenti previsti da norme dettate per finalità di edilizia

residenziale pubblica agevolata o convenzionata avrebbero, viceversa,

tuttora diritto al pieno risarcimento dei danni causati da

provvedimento espropriativo dichiarato illegittimo con sentenza

passata in giudicato oltre alla rivalutazione ed interessi, come

sancito dall'art. 3 della legge 27 ottobre 1988, n. 458, la cui

applicazione è stata estesa a tutti i casi di occupazione

illegittima, per finalità abitative, con sentenze della Corte

costituzionale 31 luglio 1990, n . 384 e 27 dicembre 1991, n. 486

(Appello Salerno);

c) che, per un triplice profilo, rispetto ai proprietari

ritualmente espropriati, ulteriormente discriminati sarebbero i

soggetti in causa. Infatti, solo i primi, e non anche i secondi,

hanno la possibilità di intervenire nel corso del procedimento

ablatorio e di controllarne l'iter quali portatori di interessi

legittimi diversificati e possono effettuare, nel corso della

procedura, quella "cessione volontaria" del bene che, ai fini della

stima, consente di evitare l'ulteriore riduzione del 40% ai sensi del

comma 2 del citato art. 5-bis (v. Appello Venezia). Inoltre "il

regime della prescrizione estintiva è più favorevole nelle ipotesi

di legittima espropriazione, in quanto il diritto alle indennità si

estingue nel termine ordinario decennale di cui all'art. 2946

cod.civ., mentre nel caso di "accessione invertita" conseguente ad

illecita occupazione il termine prescrizionale applicabile al diritto

al risarcimento dei danni è quello quinquennale di cui all'art. 2947

cod. civ." (App. Napoli);

d) che sotto il già accennato profilo, in particolare, della

possibilità di cessione volontaria con fruizione dei relativi

vantaggi, ulteriore disparità di trattamento si verificherebbe tra

proprietari di fondi agricoli e proprietari di suoli edificabili, "in

quanto, mentre per i suoli agricoli la indennità provvisoria è

correlata a precisi parametri, invece per i suoli edificatori la

somma offerta (per indennità o per risarcimento) è liberamente

quantificata dall'autore della proposta, che può quindi determinarla

in misura talmente irrisoria da costringere il proprietario a

rifiutare l'offerta con conseguente rinuncia alla possibilità di

escludere l'abbattimento del 40%" (App. Salerno).

3.2.2. - Quanto poi alla denunciata "irrazionale, ingiustificata e

totale parificazione, agli effetti patrimoniali, delle conseguenze

delle espropriazioni svoltesi nel rispetto delle regole ad esse

preordinate e di quelle delle ablazioni di fatto, verificatesi in

conseguenza della mancata osservanza delle regole medesime", tale

parificazione - ancora sempre secondo Appello Napoli - "non può

trovare adeguata giustificazione nelle palesi esigenze di

contenimento della spesa pubblica, che hanno indotto il legislatore

ad introdurre la censurata disposizione, essendo altri i mezzi e le

regole preordinati al corretto prelievo finanziario (v. artt. 23 e 53

Cost.), e non anche il sostanziale avallo dell'illecito posto in

essere dalla pubblica amministrazione, nel quale si risolve l'operata

eliminazione di ogni conseguenza patrimoniale sfavorevole per la

stessa, in dipendenza della mancata osservanza del procedimento

espropriativo, con il conseguente venir meno della principale remora

al compimento di atti illegittimi" (Trib. Benevento e Appello Roma).

3.2.3. - La violazione dell'art. 3 della Costituzione, in termini

di "privilegio ingiustificato" attribuito alla pubblica

amministrazione, rispetto ad altro soggetto od ente autore di

illeciti, è coonestata, a sua volta, dalla considerazione (ancora

nella ordinanza della Corte di Salerno) che tale privilegio viene

irragionevolmente riconosciuto "ad un soggetto - pubblica

amministrazione - che avendo agito al di fuori e contro qualsiasi

prescrizione normativa, che pure aveva l'obbligo di osservare, ed

anzi con l'ingiustificabile lesione dell'ordine giuridico e dei

diritti dei cittadini, si pone nella esecuzione del fatto illecito

volontariamente alla pari di qualsiasi altro soggetto autore di

illeciti, ricevendone, a differenza di ogni altro, un trattamento

differenziato e più favorevole, quasi premio alla sua qualità

pubblica, che dovrebbe tradursi invece in pubblico esempio di

correttezza e di legittimo esercizio del potere".

3.2.4. - L'ulteriore profilo di violazione dell'art. 3 della

Costituzione, sul piano diacronico, è motivato in base alla

considerazione che, con la disposta applicazione della norma

denunciata anche nei giudizi in corso, "lo Stato si carica di una

doppia iniquità a danno della uguaglianza dei cittadini, quella di

non provvedere per una sollecita ed eguale giustizia in termini

temporali e di ricavare un vantaggio economico dalla sua stessa

inefficienza applicando sui processi, non definiti per sua

inettitudine, ma iniziati sulla applicazione di una ben precisa

anteriore disposizione di legge, una norma nuova, successiva alla

proposizione del giudizio che danneggia solo i protagonisti dei

processi ancora in corso e non quelli coevamente iniziati e

sollecitamente definiti" (App. Salerno).

3.2.5. - Infine, in ordine alla irragionevolezza intrinseca della

norma denunciata, afferma il tribunale di Brindisi che "non può,

considerarsi coerente affermare il diritto del proprietario ad essere

risarcito del danno e nel contempo ridurre unilateralmente, in favore

dello Stato, l'entità del pregiudizio subito dal proprietario".

3.3. - Parallelamente, la violazione dell'art. 42 della

Costituzione (2 e 42 per trib. Palmi), è conseguenzialmente dedotta

dalla considerazione che l'operata parificazione, agli effetti

patrimoniali, della ablazione non iure alla espropriazione secondum

ius vanificherebbe il principio di legalità delle espropriazioni,

posto a presidio della proprietà privata, se è vero che, anche nel

caso patologico di violazione della legge, la pubblica

amministrazione può acquisire il diritto anzidetto, contraendo nei

confronti degli ex titolari dello stesso obbligazioni

quantitativamente identiche a quelle, più contenute, che avrebbe

assunto nell'ipotesi "fisiologica" di osservanza della legge stessa.

Per cui - come osserva la Corte di Napoli - "svincolando sul piano

pratico la pubblica amministrazione dall'obbligo di osservare le

norme del procedimento espropriativo, si è finito con il creare una

vera e propria fattispecie di "espropriazione di fatto", che si

affianca a quella rituale e legittima, quale via alternativa e

sommaria ai fini dell'acquisizione della proprietà dei suoli

occorrenti per la realizzazione di opere di pubblico interesse. E

poiché tale forma di ablazione, solo genericamente ed indirettamente

prevista dalla legge, può svolgersi al di fuori di ogni garanzia

formale, il suesposto principio di legalità appare del tutto eluso

dal nuovo disposto normativo".

3.4. - A sua volta, il vulnus all'art. 24 (o agli artt. 24 e 113)

della Costituzione è in particolare ravvisato nella violazione, che

la disposizione denunciata opererebbe, del diritto fondamentale del

cittadino al corretto procedimento amministrativo, per la sostanziale

soppressione delle garanzie poste dall'ordinamento giuridico a tutela

del cittadino per la sua difesa contro gli atti illegittimi della

pubblica amministrazione.

3.5. - Sulla stessa linea argomentativa, ma verificandone le

implicazioni in tema di art. 28 della Costituzione, si osserva pure

che, se dalla violazione del diritto soggettivo di proprietà

attraverso l'occupazione appropriativa non derivano conseguenze

diverse da quelle tipiche dell'ablazione secondo le procedure di

legge, il pubblico funzionario non potrà essere chiamato a

rispondere di alcun illecito sostanziale, avendo la stessa norma

dichiarato irrilevante l'illecito formale. Dal che appunto, il

paventato vulnus del principio della diretta responsabilità dei

pubblici funzionari.

3.6. - Nella quale ultima prospettiva la Corte di appello di Roma

ed i tribunali di Lecce, Lamezia Terme, Cosenza, Benevento e Messina,

estendono, per logica connessione, la censura di illegittimità anche

in relazione a possibili profili di contrasto con l'art. 97 della

Costituzione, sul rilievo che l'appiattimento dei criteri di

valutazione dei danni cagionati con la propria condotta illegittima

e/o illecita costituirebbe una spinta verso la violazione delle leggi

in materia di espropriazione.

3.7. - Infine, ancora il tribunale di Brindisi ha prospettato che,

con l'introduzione della disposizione in esame, l'ordinamento

giuridico italiano si sarebbe posto in contrasto con l'art. 1 del

Protocollo addizionale di Parigi 20 marzo 1952 della Convenzione

europea: che ricalca l'art. 17 della Dichiarazione universale dei

diritti dell'uomo, per cui "nessun individuo può essere

arbitrariamente privato della sua proprietà". Ed ha ritenuto, per

tal profilo, conseguentemente violati gli artt. 10 e 11 della

Costituzione.

4. - A tutte queste censure - argomentatamente condivise dai

difensori delle parti costituite (con enucleazione, in taluni casi,

anche di doglianze ulteriori che non possono però esaminarsi, non

essendo consentito alle parti di ampliare il thema decidendum) - ha

replicato invece, il Presidente del Consiglio dei Ministri.

4.1. - Negli atti di intervento relativi alle prime ordinanze

l'Avvocatura ha per altro, in via principale, affidato la difesa

della norma impugnata ad una sua possibile diversa "interpretazione

adeguatrice", prospettando che, con essa, il legislatore abbia inteso

estendere alla occupazione acquisitiva le sole disposizioni (di cui

ai commi 3 e 5) dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333

convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359, relative ai criteri di

qualificazione dell'area (illegittimamente occupata od espropriata)

ma non anche il meccanismo composito (di cui ai precedenti commi 1 e

2) di quantificazione quale specificamente modellato per l'indennizzo

espropriativo. Per cui nessuna irragionevolezza vi sarebbe nel

novellato comma 6 dell'art. 5-bis una volta che si riconosca, come

unica sua finalità, quella di evitare che, per accadimenti molte

volte casuali nell'iter della procedura espropriativa, alcuni

proprietari - a differenza di altri i cui beni siano interessati dal

medesimo intervento pubblico - possano trovarsi a beneficiare

(ovvero, anche a soffrire) di mutate condizioni di edificabilità del

terreno sopravvenute, eventualmente, tra la dichiarazione di pubblica

utilità ed il perfezionamento della vicenda traslativa della

proprietà. Ma da tale riduttiva proposta interpretativa, la stessa

Avvocatura è poi receduta - prendendo atto che con la sequenza delle

numerose successive ordinanze la diversa esegesi dei giudici a quibus

tendeva a costituire il diritto vivente - per cui ha poi dato

primario rilievo alla confutazione della fondatezza della denuncia di

illegittimità, in ogni suo profilo, della norma in esame nella

accezione presuppostane dalle ordinanze di rinvio.

4.2. - A tal fine l'Avvocatura ha in particolare sostenuto, contro

l'ipotesi di violazione dell'art. 3 della Costituzione, che:

a) la dichiarazione di pubblica utilità è elemento

caratterizzante e, da solo, capace di giustificare una diversità di

trattamento rispetto a quello fatto ai soggetti passivi di qualunque

altro illecito civile (per così dire "non qualificato"), tenuto

conto - in particolare - anche della regola comune posta dall'art.

2045 cod. civ.;

a.1.) l'art. 3 della legge n. 458 del 1958 (quale risultante ad

esito di Corte cost. n. 486 del 1991) regolamenta vicende nelle quali

la trasformazione della proprietà privata e la conseguente -

eccezionale - accessione invertita sono riferibili ad attività

materiali compiute da soggetti privati (nell'ambito di iniziative di

edilizia residenziale "agevolata e convenzionata") con la

realizzazione di beni non qualificabili come opere pubbliche e non

soggetti al regime pubblicistico (del demanio e del patrimonio

indisponibile);

a.2.) la diversità di trattamento sul piano diacronico sarebbe

"effetto diretto e fisiologico della successione delle leggi nel

tempo così da non integrare violazione del principio di

uguaglianza";

a.3.) l'equiparazione tra espropriati ritualmente ed ablati di

fatto, la cui irragionevolezza si critica, sarebbe non correttamente

assunta, poiché ciò che in sostanza rileverebbe, ai fini dello

scrutinio di ragionevolezza della scelta legislativa, è che

"l'effetto economico-sociale (lato sensu ablativo) sia direttamente

collegato in entrambe le vicende considerate all'esistenza -

formalmente dichiarata - d'un interesse pubblico capace di

legittimare, alla luce dei precetti costituzionali, il sacrificio del

diritto del singolo; ed altresì che la devianza, in un caso, dagli

schemi predeterminati dall'ordinamento avvenga solo nella fase

conclusiva del procedimento;

a.4.) il privilegio riservato alla pubblica amministrazione

troverebbe, quindi, adeguata giustificazione nel pubblico interesse

(accertato e dichiarato nelle forme dovute) che contraddistingue

l'occupazione appropriativa rispetto agli "analoghi illeciti" - in

realtà, non riducibili nello schema dell'istituto di creazione

giurisprudenziale dell'accessione invertita - commessi da qualsiasi

altro soggetto;

a.5.) a sua volta, anche l'impossibilità, per il danneggiato, di

evitare la riduzione del 40% del ristoro patrimoniale spettantegli

sarebbe, almeno in astratto, suscettibile di configurare una "voce"

del risarcimento e di essere, pur essa, ristorata come "danno"

(conseguente all'occupazione appropriativa). Mentre il valore di

mercato, da assumere a primo termine della semisomma, è pur sempre

un dato oggettivamente verificabile, per cui neppure sussisterebbe la

discriminazione adombrata, per tal profilo, dalla Corte di Salerno;

b) non sarebbe poi pertinente il riferimento alla garantita

tutela giudiziale delle situazioni giuridiche soggettive (di cui al

primo comma dell'art. 24 Cost.), posto che - pur nell'assunto dei

remittenti - non si scorgerebbe come la norma denunciata possa

riuscire di ostacolo all'esercizio dello ius persequendi iudicio o

possa - addirittura - determinare la "mancanza dell'oggetto" della

tutela (invocata o da invocare).

Né la denuncia formulata in relazione agli artt. 24 e 113 della

Costituzione sarebbe dotata di miglior consistenza, giacché la norma

impugnata, limitandosi a stabilire una riduzione della entità del

risarcimento, postula la lesione d'un diritto soggettivo nella cui

tutela giudiziale deve ritenersi risolta quella degli interessi

legittimi del proprietario rispetto agli atti della procedura

espropriativa);

c) del pari insussistente sarebbe il paventato contrasto della

norma con l'art. 28 della Costituzione e il lamentato svuotamento del

principio della responsabilità diretta dei funzionari e dipendenti

della pubblica amministrazione, perché "l'immutata qualificazione

giuridica (come atto illecito) della occupazione appropriativa lascia

pur sempre configurare - secondo i principi - la diretta, personale

responsabilità dei funzionari e dipendenti pubblici, con la

conseguenza che attraverso la riduzione della entità del

risarcimento non può dirsi compromesso il principio di buon

andamento della amministrazione";

d) manifestamente infondata si dimostrerebbe anche la denuncia di

violazione dell'art. 42, terzo comma, della Costituzione, dal momento

che la norma censurata, per un verso, non si pone come "fonte"

dell'effetto acquisitivo, da ricollegare invece alle regole generali

poste dall'ordinamento in tema di modi d'acquisto della proprietà;

e, per altro (e più pertinente) verso, non colliderebbe con il

principio del "necessario" ristoro patrimoniale del privato, posto

che si limita a regolamentare il quantum della relativa prestazione

(la cui misura non è "costituzionalizzata") e sarebbe, del resto, in

concreto parametrata su valori già, per analoghi fini, riconosciuti

conformi alle regole della "serietà" e "non simbolicità". Mentre

l'art. 2, sia pur in combinato contesto con l'art. 42 della

Costituzione, risulterebbe erroneamente invocato avuto riguardo alla

specificità della garanzia del diritto di proprietà, sub art. 42,

che assorbe quella generica apprestata dall'art. 2 ai "diritti

fondamentali";

e) priva di concretezza sarebbe pure l'ipotesi di violazione

dell'art. 97 della Costituzione, poiché l'abrogazione di "fatto"

dell'istituto dell'espropriazione, con sovvertimento del principio di

legalità dell'azione amministrativa, che i giudici a quibus

paventano, non potrebbe ritenersi effetto diretto della disposizione

in esame, rappresentandone semmai solo una "ipotetica conseguenza

pratica indiretta", come tale estranea al sindacato di legittimità;

f) manifestamente infondato sarebbe, infine, il sospetto di

violazione dell'art. 10, e "fuor di luogo" il richiamo al successivo

art. 11 della Costituzione, poiché la riduzione dell'entità del

risarcimento nulla ha a che vedere con le invocate norme di

Convenzioni internazionali (recepite nell'ordinamento nazionale)

intese a garantire il diritto di proprietà dell'individuo da

ipotizzabili forme di "avocazione" o di "arbitraria confisca" dei

beni privati con atto d'imperio statuale.

5. - Alla esposizione delle argomentazioni in replica alle censure

di illegittimità, come sopra riassunte, l'Avvocatura dello Stato ha

fatto, per altro, precedere - con riguardo alle sole tre ordinanze

dei tribunali di Lamezia Terme, Cosenza e Napoli (nn. 361, 415, 493

del 1996) - altrettante eccezioni di inammissibilità.

5.1. - Di dette eccezioni - il cui esame è logicamente

pregiudiziale - vanno accolte le prime due, poiché effettivamente -

come dedotto dall'esponente - nelle ordinanze del tribunale di

Lamezia Terme e in quella di Cosenza (ove il magistrato remittente

parrebbe aver per di più sollevato la questione non in veste di

giudicante, ma di istruttore) risulta pretermesso ogni accertamento

in fatto sull'esistenza o meno e di una pregressa dichiarazione di

pubblica utilità e cioè - secondo la consolidata giurisprudenza

della Corte di cassazione, pienamente recepita da questa Corte: sent.

n. 486 del 1991, paragrafo n. 3 - sul presupposto stesso della

fattispecie appropriativa: per cui difetta la motivazione sulla

rilevanza della impugnativa.

5.2. - Va respinta la terza eccezione, atteso che l'ordinanza del

tribunale di Napoli, viceversa, dà atto che, nel caso al suo esame,

una dichiarazione di pubblica utilità vi è stata, ancorché poi

dichiarata illegittima, in sede di giudizio amministrativo: e la

valutazione - non implausibile - che il giudice a quo fa per

implicito della sufficienza di un siffatto accertamento iniziale di

utilità dell'opera ai fini della identificazione di una fattispecie

acquisitiva, assolve l'onere della motivazione in punto di rilevanza.

6. - Nel merito, la verifica di legittimità della disposizione

denunciata va condotta alla stregua della interpretazione presupposta

dalle autorità rimettenti: nella quale effettivamente può

ravvisarsi - come riconosciuto anche dalla Avvocatura dello Stato -

il "diritto vivente", trattandosi di esegesi univocamente accolta dai

giudici di merito, condivisa anche dalla dottrina pressoché unanime

e confortata infine dalla prima (e finora unica) decisione, in tema,

della Cassazione (sentenza 18 luglio 1996, n. 980). Per cui, in

sostanza, il punto centrale del dato normativo, su cui converge ogni

censura, è appunto quella della disposta applicazione estensiva dei

medesimi criteri, introdotti dal citato art. 5-bis, per la

determinazione dell'indennizzo espropriativo (semisomma del valore di

mercato e del reddito dominicale, con ulteriore riduzione del 40%,

evitabile solo con la cessione volontaria del bene), anche ai diversi

fini della liquidazione del danno che compete al proprietario che in

luogo di una rituale procedura ablatoria abbia subito una illegittima

occupazione privativa.

7. - In premessa alle valutazioni di legittimità rimesse al

riguardo a questa Corte va ancora richiamata la natura innegabilmente

risarcitoria delle conseguenze patrimoniali ricollegate

dall'ordinamento all'attuarsi della occupazione privativa-acquisitiva

o c.d. "accessione invertita" (che, in dipendenza della irreversibile

destinazione del suolo occupato all'opera pubblica, spiega all'un

tempo l'effetto estintivo, dell'originario diritto di proprietà, e

quello acquisitivo, dell'immobile così trasformato, alla pubblica

amministrazione): qualificazione, che è, in tali termini, ormai

consolidata da tempo nella giurisprudenza della Cassazione ed in

quella conforme dei giudici di merito; ha superato anche il vaglio di

costituzionalità con la recente sentenza n. 188 del 1995, ed ha

trovato parallela ricezione, infine, sul piano normativo, negli artt.

11, commi 5 e 7, della legge 30 dicembre 1991, n. 413, e 10, comma

3-bis, del d.-l. 27 ottobre 1995, n. 444, convertito in legge 20

dicembre 1995, n. 539.

8. - In questa prospettiva, lo ius superveniens si risolve quindi

nella compressione del diritto al risarcimento del danno all'interno

di una fattispecie di illecito aquiliano. Ed il primo quesito cui

dare risposta è pertanto quello se sia o non sia, in via di

principio, consentito al legislatore ordinario di operare una

siffatta compressione.

8.1. - Per tal profilo può convenirsi con l'Avvocatura che la

regola generale di integralità della riparazione ed equivalenza al

pregiudizio cagionato al danneggiato non ha - come del resto,

evidenziato nella sentenza n. 132 del 1985 (punto 4.3. della

motivazione) - copertura costituzionale. Ed in realtà - in casi

eccezionali (di cui non mancano in dottrina tentativi di ricognizione

sistematica) - il legislatore può pure ritenere equa e conveniente

una limitazione del risarcimento del danno.

Tale limitazione può attuarsi sia nel campo della responsabilità

contrattuale (v. ad esempio, artt. 1784, 1786 cod. civ.; 275, 412,

423 cod. navig.), sia in materia di responsabilità extracontrattuale

in considerazione delle particolari condizioni dell'autore del danno.

8.2. - Ciò posto, non prive di rilievo risultano, a questi fini,

le valutazioni dell'interveniente sulla peculiare connotazione

dell'illecito in esame, per il suo dispiegarsi tra i due estremi

(iniziale) della dichiarazione di pubblica utilità di un'opera e

(finale) di concreta realizzazione, sia pur non iure, dell'opera

stessa. Per cui può, in linea di principio, convenirsi con

l'Avvocatura dello Stato, anche sulla conclusione, cui per tale via

essa perviene che nella fattispecie sussistano in astratto gli

estremi giustificativi di un intervento normativo ragionevolmente

riduttivo della misura della riparazione dovuta dalla pubblica

amministrazione al proprietario dell'immobile che sia venuto ad

essere così incorporato nell'opera pubblica.

9. - La ragionevolezza di una siffatta riduzione viene peraltro a

dipendere - come pure precisato nella citata sentenza n. 132 del 1985

- dall'equilibrato componimento, che la norma di conformazione del

danno risarcibile deve assicurare, degli opposti interessi in gioco.

Interessi che, in questo caso, sono, da un lato, quello riferibile

all'amministrazione di conservazione dell'opera di pubblica utilità,

con contenimento dell'incremento di spesa correlativa; e, dall'altro,

l'interesse del privato ad ottenere riparazione per l'illecito

subito.

9.1. - Le censure dei giudici a quibus, nella loro capillare e

variegata articolazione (come innanzi riassunta), convergono tutte

però nell'escludere che la disposizione denunciata abbia rispettato

un tale equilibrio. E ciò per l'abnormità (che avrebbe, appunto,

plurime negative ricadute sul principio di eguaglianza, sulla tutela

della proprietà e la legalità dell'azione amministrativa) di una

riduzione della misura della riparazione, per l'illecito della

pubblica amministrazione, spinta al punto di farla coincidere con

l'entità dell'indennizzo dovuto in caso di legittima procedura

ablatoria.

9.2. - È proprio questo, in definitiva, il filo logico che lega

tra loro le varie impugnative, il nucleo comune di doglianza da cui

muove ogni altro rilievo, il cuore - come già detto - del problema

di costituzionalità all'esame della Corte.

E l'equiparazione - così assunta in premessa - del risarcimento da

illecita occupazione appropriativa all'indennizzo espropriativo è, a

parere del collegio, esatta sia nella sua enunciazione sia nelle

implicazioni che se ne traggono.

9.2.1. - Sotto il primo profilo, è stato invero pur vigorosamente

contestato dal Presidente del Consiglio che la prevista applicazione

della nuova disciplina dell'indennizzo, di cui all'art. 5-bis, commi

1 e 2, del decreto-legge 1992 n. 359, anche ai fini della

liquidazione del danno derivante dalla c.d. "accessione invertita"

comporti in concreto la denunciata equiparazione della misura dei due

istituti. E ciò perché, come eccepito negli atti di costituzione

ed ulteriorme nte illustrato in memoria ed in sede di discussione

orale:

a) nella determinazione del risarcimento non potrebbe farsi

applicazione dell'ulteriore detrazione (del 40% del valore

dimidiato), di cui all'ultima parte del comma 1 del menzionato art.

5-bis, per non essere di fatto possibile, nelle vicende di

occupazione privativa, la "cessione volontaria del bene", a quella

riduzione invece "legata" nel complessivo meccanismo di computo

previsto dal combinato contesto dei commi 1 e 2 della norma stessa;

b) del pari inapplicabili alla stima del danno sarebbero altre

"detrazioni", previste invece per l'indennità di espropriazione,

quali la detrazione per il vantaggio derivante al fondo residuo

dall'esecuzione dell'opera pubblica (art. 41 della legge 1865, n.

2359), la detrazione del valore delle piantagioni e costruzioni

effettuate a scopo surrettizio di incremento dell'indennizzo (art. 43

della legge 2359 cit.) e quella del valore dei fabbricati edificati

in assenza o in difformità da licenza edilizia (art. 16 della legge

del 1971, n. 865);

c) il credito risarcitorio, come credito "di valore", sarebbe pur

sempre ulteriormente incrementabile per rivalutazione, a differenza

del credito indennitario, cui corrisponde un debito "di valuta".

9.2.2. - Ma nessuno di tali rilievi coglie nel segno.

Ed infatti:

sub a) una corretta lettura dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio

1992, n. 333, convertito in legge 8 agosto 1992 n. 359, nel testo

risultante dall'intervento additivo su di esso operato con sentenza

n. 283 del 1993, consente di argomentare che, come nel caso di

immobile già espropriato nel periodo antecedente alla entrata in

vigore della predetta legge, così nell'ipotesi di suolo già

occupato con effetto irreversibilmente privativo, al proprietario è

comunque consentito, in via transattiva, di "accettare" l'offerta del

valore mediato del suolo, come determinato dall'amministrazione, con

la conseguenza che - in mancanza di una tale accettazione - anche al

danneggiato si applica (non diversamente che all'espropriato) la

medesima ulteriore riduzione del 40%;

sub b) del pari estese alla disciplina della liquidazione del

danno da accessione invertita devono ritenersi le su citate

disposizioni della legge del 1865 e della legge n. 865 del 1971

relative alla stima dell'indennità, e ciò in forza del rinvio a

quelle operato - per il tramite del riferimento al valore del suolo

come termine da mediare ai sensi dell'art. 13 della legge n. 2892 del

1885, e quindi alle regole generali per la sua determinazione - dal

comma 1, dell'art. 5-bis del decreto-legge n. 359/1992, cui, a sua

volta, rinvia il sesto comma per la liquidazione del "risarcimento";

sub c) del tutto eventuale e comunque di non apprezzabile rilievo

è l'incremento che alla voce risarcitoria può derivare dalla sua

natura di "debito di valore", considerato (oltre l'intervenuta

elevazione della misura degli interessi legali nel debito di valuta

e, per converso, l'attenuata incidenza della svalutazione, ai fini

del computo degli interessi sulla stessa, nel più recente e ormai

consolidato orientamento della Cassazione: Sez. Un. 1712/1995; Cass.

3660/1996 ex plurimis) sopratutto il fatto che anche per i debiti di

valuta - e quindi anche per quello relativo alla indennità di

espropriazione - è ora largamente ammesso il computo della

svalutazione, attraverso la prova del maggior danno (per effetto di

quella) subito dal proprietario creditore; prova il cui onere, per

ormai del pari consolidata giurisprudenza della stessa Cassazione,

può essere assolto anche con presunzioni semplici legate alla mera

qualità soggettiva del creditore (modesto risparmiatore; consumatore

ecc.).

9.3. - Quanto al secondo dei profili sopra (paragrafo n. 2)

evidenziati - cioè quanto alle implicazioni, sul piano della

legittimità costituzionale, della verificata sostanziale

equiparazione dell'entità del risarcimento del danno da accessione

invertita a quella dell'indennizzo espropriativo - è innegabile, in

primo luogo, la violazione che ne deriva del precetto di eguaglianza,

stante la radicale diversità strutturale (cfr. sentenza n. 188 del

1995 cit.) e funzionale delle obbligazioni così comparate. Infatti,

mentre la misura dell'indennizzo - obbligazione ex lege per atto

legittimo - costituisce il punto di equilibrio tra interesse pubblico

alla realizzazione dell'opera e interesse del privato alla

conservazione del bene, la misura del risarcimento - obbligazione ex

delicto - deve realizzare il diverso equilibrio tra l'interesse

pubblico al mantenimento dell'opera già realizzata e la reazione

dell'ordinamento a tutela della legalità violata per effetto della

manipolazione-distruzione illecita del bene privato. E quindi sotto

il profilo della ragionevolezza intrinseca (ex art. 3 Costituzione),

poiché nella occupazione appropriativa l'interesse pubblico è già

essenzialmente soddisfatto dalla non restituibilità del bene e dalla

conservazione dell'opera pubblica, la parificazione del quantum

risarcitorio alla misura dell'indennità si prospetta come un di più

che sbilancia eccessivamente il contemperamento tra i contrapposti

interessi, pubblico e privato, in eccessivo favore del primo. Con le

ulteriori negative incidenze, ben poste in luce dalle varie autorità

rimettenti, che un tale "privilegio" a favore dell'amministrazione

pubblica può comportare, anche sul piano del buon andamento e

legalità dell'attività amministrativa e sul principio di

responsabilità dei pubblici dipendenti per i danni arrecati al

privato.

10. - Risulta contestualmente vulnerato anche l'art. 42, secondo

comma, della Costituzione, per la perdita di garanzia che al diritto

di proprietà deriva da una così affievolita risposta

dell'ordinamento all'atto illecito compiuto in sua violazione.

11. - Per tali profili - nei quali resta assorbita ogni altra

censura delle autorità rimettenti - il comma 6 dell'art. 5-bis del

d.-l. 11 luglio 1992 n. 333 convertito in legge 8 agosto 1992, n.

359, come sostituito dall'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre

1995, n. 549, va quindi dichiarato illegittimo nella parte censurata.