Sentenza n. 362/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 3,

4, commi 1 e 6, 5, comma 1, lettera f) 7, commi 2 e 6, 11, comma 1,

13, comma 1, 14, comma 4, 17, commi 1 e 2, e 20 della legge della

Regione Lombardia del 16 settembre 1996, n. 27 (Disciplina

dell'attività e dei servizi concernenti viaggi e soggiorni.

Ordinamento amministrativo delle agenzie di viaggio e turismo e

delega alle Province), promosso con ordinanza emessa il 16 gennaio

1997 dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sul

ricorso proposto da Ferti Viaggi s.r.l. ed altre contro la Regione

Lombardia ed altra, iscritta al n. 412 del registro ordinanze 1997 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima

serie speciale, dell'anno 1997.

Visti gli atti di costituzione della Ferti Viaggi s.r.l. ed altre e

della Regione Lombardia;

Udito nell'udienza pubblica del 24 marzo 1998 il giudice relatore

Carlo Mezzanotte;

Uditi gli avvocati Massimo Burghignoli e Guido Romanelli per la

Ferti Viaggi s.r.l. ed altre e l'avvocato Beniamino Caravita di

Toritto per la Regione Lombardia.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio proposto da otto agenzie di viaggi nei

confronti della Regione Lombardia, per ottenere l'annullamento,

previa sospensione della esecuzione, della deliberazione 18 ottobre

1996 della Giunta regionale avente ad oggetto "Criteri operativi per

la gestione amministrativa delle istanze di nuova apertura nonché

delle autorizzazioni regionali per l'esercizio di attività di

agenzia di viaggio e turismo, di cui alla legge regionale 16

settembre 1996, n. 27", il Tribunale amministrativo regionale per la

Lombardia, dopo aver disposto, in via interinale e sino alla

restituzione degli atti a seguito del giudizio di questa Corte, la

sospensione della esecuzione della delibera impugnata, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma 3, 4,

commi 1 e 6, 5, comma 1, lettera f), 7, commi 2 e 6, 11, comma 1, 13,

comma 1, 14, comma 4, 17, commi 1 e 2, e 20 della legge della Regione

Lombardia 16 settembre 1996, n. 27 (Disciplina dell'attività e dei

servizi concernenti viaggi e soggiorni. Ordinamento amministrativo

delle agenzie di viaggio e turismo e delega alle Province),

deducendone il contrasto con gli articoli 117, 120, 41, 3 e 97 della

Costituzione.

Il giudice a quo prospetta la illegittimità costituzionale delle

disposizioni della legge regionale che impongono la autorizzazione

non solo per lo svolgimento della attività della agenzia, ma anche

per l'apertura di eventuali filiali (art. 4, comma 1, e 7, comma 6);

delle connesse disposizioni concernenti la indicazione della qualità

di agenzia principale o di filiale sia nella domanda volta ad

ottenere l'autorizzazione (art. 5, comma 1, lettera f), sia nel

provvedimento di autorizzazione (art. 7, comma 2); di quelle che

impongono la necessaria presenza del direttore tecnico (art. 14,

comma 4), il pagamento della tassa regionale (art. 11, comma 1) e il

versamento della cauzione non solo per la sede principale ma anche

per le filiali (art. 13, comma 1); di quella che consente

l'installazione di terminali remoti presso strutture o locali diversi

da quelli dell'agenzia, precludendo, peraltro, la possibilità di

distaccare presso tali strutture personale dipendente dall'agenzia

stessa (art. 3, comma 3); di quella che richiede il requisito della

indipendenza dei locali per le agenzie che svolgano la propria

attività presso strutture pubbliche o private (art. 4, comma 6).

Le disposizioni relative alla prescrizione dell'autorizzazione

anche per le filiali sarebbero illegittime, ad avviso del giudice a

quo per violazione:

dell'articolo 117 della Costituzione, come attuato dall'art. 9

della legge 17 maggio 1983, n. 217 (Legge quadro per il turismo e

interventi per il potenziamento e la qualificazione dell'offerta

turistica), in quanto contrasterebbero con il principio della legge

statale, secondo il quale l'agenzia di viaggi costituisce una impresa

destinata ad essere considerata unitariamente;

dell'articolo 41 della Costituzione, in quanto limiterebbero il

nucleo essenziale della libertà di impresa economica;

dell'articolo 120 della Costituzione, in quanto irragionevolmente

richiederebbero il rilascio di un'autorizzazione anche per le agenzie

che già siano state autorizzate da altre Regioni e che intendano

operare nella Regione Lombardia, così limitando il diritto delle

agenzie stesse di esercitare la propria attività in qualunque parte

del territorio nazionale.

Le disposizioni che prescrivono il pagamento della tassa regionale

(art. 11, comma 1) e il deposito cauzionale per ogni filiale (art.

13, comma 1) sarebbero poi illegittime, sempre ad avviso del giudice

a quo, per contrasto con l'articolo 41 della Costituzione, in quanto

creerebbero ostacoli all'attività dell'agenzia, mentre la

disposizione che prescrive la necessaria presenza del direttore

tecnico presso ogni filiale sarebbe illegittima anche per violazione

dell'articolo 117 della Costituzione, nell'attuazione ad esso data

dall'articolo 9 della legge quadro, secondo il quale l'agenzia

dovrebbe essere considerata come una unica impresa, a prescindere

dalle sue articolazioni territoriali.

La disposizione concernente la disciplina dei terminali remoti

(art. 3, comma 3) sarebbe a sua volta contrastante con l'articolo 41

della Costituzione, in quanto inciderebbe sulla autonomia

imprenditoriale in ordine alla scelta sulla opportunità o meno di

attrezzare la dislocazione dell'agenzia con proprio personale ed in

quanto imporrebbe di considerare i distaccamenti presso i clienti

come filiali con i conseguenti obblighi di munirsi della relativa

autorizzazione, di pagare la tassa regionale, di versare il deposito

cauzionale e di dotarsi di un direttore tecnico, determinando così

una lesione del principio della concorrenza, tanto più evidente dal

momento che l'articolo 17 della legge regionale, oggetto di autonoma

censura, esclude le imprese esercenti il servizio pubblico di

trasporto dalla disciplina della legge regionale nel caso in cui

intendano svolgere la prenotazione e la vendita dei propri biglietti

presso strutture pubbliche o private.

Un'ultima censura è rivolta dal giudice a quo alla disposizione di

cui all'articolo 20 della legge regionale, sotto il profilo che il

riparto di competenze ivi stabilito tra Regione e Province sarebbe

lesivo del principio di buon andamento della pubblica

amministrazione.

2. - Si sono costituite nel presente giudizio le parti private del

giudizio principale, insistendo per la dichiarazione di

illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate.

Nella loro memoria, le parti private, tutte agenzie di viaggi

particolarmente impegnate nella organizzazione di viaggi di affari,

ivi compreso il relativo servizio di prenotazione e biglietteria,

dopo aver illustrato le caratteristiche di tale settore di attività,

rilevano che le disposizioni impugnate contrasterebbero con il

principio della unitaria considerazione dell'agenzia come impresa,

risultante dalla normativa statale di attuazione dell'articolo 117

della Costituzione in materia.

Le medesime disposizioni, ad avviso delle parti private,

contrasterebbero ad un tempo anche con l'articolo 120 della

Costituzione, dal momento che costituirebbero un evidente ostacolo al

libero esercizio di una professione, e con l'articolo 41 della

Costituzione, perché impedirebbero all'agente di viaggi di estendere

sul territorio la propria organizzazione.

In particolare, quanto al dedotto contrasto delle disposizioni

impugnate con l'art. 41 della Costituzione, la difesa delle parti

private ricorda che, con segnalazione del 30 giugno 1995, l'Autorità

garante della concorrenza e del mercato, sul presupposto che nel

settore delle agenzie di viaggio la tutela del pubblico interesse,

assicurata dalla verifica della idoneità tecnica, della correttezza

professionale e della solidità finanziaria degli operatori del

settore, costituisce l'unica esigenza che possa giustificare un

intervento regolativo, ha censurato le normative regionali allora

vigenti basate sul sistema del contingentamento, in quanto limitative

della possibilità di entrata di nuovi operatori nel mercato stesso.

Le disposizioni censurate sarebbero lesive, per le parti private,

anche dell'art. 3 della Costituzione, dal momento che dalla

applicazione della legge regionale discenderebbe un risultato

irragionevole, non potendosi limitare in una sola Regione la libertà

di impresa se non per fondatissime ragioni inerenti a particolarità

del singolo territorio, ragioni nel caso insussistenti.

Contraddittoriamente, poi, la legge consentirebbe la installazione

presso la clientela di macchine emettitrici di biglietti, vietando

però la permanenza di personale sul posto. Irrazionale sarebbe

anche, ad avviso delle parti private, la pretesa che il distaccamento

trasformato in filiale ottemperi al requisito di indipendenza dei

locali da altre attività, trattandosi di requisito impossibile

perché in contrasto con l'interesse del cliente. Ma irrazionalità

e diseguaglianze sarebbero amplificate, sempre ad avviso delle parti

private, dal mancato assoggettamento delle imprese esercenti servizi

pubblici di trasporto, la cui attività si limiti esclusivamente alla

prenotazione e vendita dei propri biglietti, ai vincoli autorizzativi

ed operativi imposti invece alle agenzie di viaggi. Secondo le parti

private, la normativa sui terminali remoti contrasterebbe anche con

l'articolo 97 della Costituzione, dal momento che il divieto di

permanenza dei dipendenti potrebbe essere giustificato solo nel caso

in cui costoro si fossero resi responsabili di condotte non

regolamentari; ma, in questo caso, il loro allontanamento non

potrebbe non costituire una sanzione amministrativa, che potrebbe

essere applicata solo all'esito di un procedimento disciplinare.

Quanto, infine, alla questione concernente l'articolo 20, le parti

private rilevano che la frammentazione delle competenze tra Regione e

Province non costituirebbe certo il miglior modo di coniugare i

controlli amministrativi che precedono l'applicazione delle sanzioni

con le informazioni che sono istituzionalmente disponibili a chi ha

effettuato le istruttorie ed emesso le autorizzazioni.

3. - Si è costituita anche la Regione Lombardia, la quale,

rinviando ad una successiva memoria lo svolgimento delle proprie

difese, ha chiesto che le questioni siano dichiarate inammissibili e

comunque non fondate.

Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, la Regione ha

poi illustrato le ragioni della inammissibilità delle questioni, le

quali sarebbero costituite, in via generale, dall'assoluto difetto di

motivazione della ordinanza di remissione in ordine alla rilevanza

delle questioni e dalla errata individuazione delle disposizioni

impugnate. Dalla lettura degli atti di causa, resa necessaria, ad

avviso della Regione, dalla laconicità della ordinanza quanto alla

rilevanza (di per sé sintomo della inammissibilità delle

questioni), sembrerebbe, infatti, potersi desumere che la delibera

della Giunta regionale è stata impugnata esclusivamente per la

questione dei terminali remoti; tuttavia, l'articolo 3, comma 3, che

disciplina appunto i terminali remoti, non risulta incluso, nel

dispositivo dell'ordinanza, tra le disposizioni per le quali è

sollevata questione di legittimità costituzionale. In ogni caso, a

prescindere dalla mancanza della motivazione, difetterebbe, ad avviso

della Regione, la rilevanza delle questioni sollevate ai fini della

definizione del giudizio principale, dal momento che non risulterebbe

in atto né una controversia circa il rilascio o il mancato rilascio

di un'autorizzazione per una filiale, né una controversia sul

requisito della presenza del direttore tecnico in ogni filiale, né,

infine, una controversia circa la indipendenza dei locali della

agenzia o della filiale. Del tutto estranea all'oggetto del giudizio

principale sarebbe poi la disposizione dell'art. 20, in relazione

alla quale la questione sarebbe comunque proposta in termini

ipotetici e dubbiosi. In sostanza, conclude la Regione, sarebbe del

tutto evidente il carattere astratto delle questioni, le quali

celerebbero una sorta di inammissibile impugnazione diretta della

legge.

Le questioni sarebbero, ad avviso della Regione, in ogni caso non

fondate.

La Regione osserva che la legge quadro, contrariamente a quanto

sostenuto dal giudice a quo, porrebbe il principio secondo il quale,

a tutela del pubblico, ogni struttura dotata di autonomia deve essere

diretta da un soggetto adeguato e preparato; quindi, il principio

della unicità, ma in senso diverso da quello sostenuto dal giudice a

quo: una sede, un soggetto autorizzato. La legge regionale non

limiterebbe in alcun modo l'articolazione organizzativa delle agenzie

sul territorio regionale e anzi la consentirebbe, ma nel rispetto

dell'esigenza che il titolare o il direttore tecnico siano sempre in

possesso dei requisiti minimi di professionalità previsti dalla

legge. Del resto, la stessa legge quadro stabilisce che il titolare

debba prestare la propria attività con carattere di continuità ed

esclusività nella agenzia e che se il titolare è impedito (il che

si verificherebbe anche in caso di pluralità di sedi) deve esserci

un direttore tecnico munito dei medesimi requisiti professionali del

titolare. Ciò renderebbe manifesto, ad avviso della Regione, che

mentre l'attività di direzione e di organizzazione spettante

all'imprenditore rimane inscindibile e unitaria, gli specifici

requisiti possono essere posseduti da altri soggetti che svolgano con

continuità ed esclusività la loro opera nella sede alla quale sono

preposti sotto la direzione dell'imprenditore.

Del tutto infondato, poi, sarebbe il rilievo secondo il quale il

regime dell'autorizzazione mirerebbe ad una regolamentazione

dirigistica e contraria alla libertà di impresa, dal momento che

esso costituirebbe estrinsecazione del principio di tutela degli

utenti fatto proprio dalla legge. Inoltre, poiché l'autorizzazione

è legata a parametri predeterminati, con esclusione di ogni

discrezionalità, e risponde all'esigenza della tutela dei

consumatori, dovrebbe escludersi ogni violazione dell'articolo 41

della Costituzione. Così come dovrebbe escludersi ogni violazione

dell'articolo 120 della Costituzione, dal momento che sarebbe la

legge statale ad esigere la presenza in ogni unità operativa di un

soggetto dotato di alcuni requisiti tecnici e quindi la relativa

verifica da effettuarsi in sede di rilascio dell'autorizzazione ad

opera della singola Regione.

Quanto infine alla questione relativa alla situazione dei terminali

remoti, la Regione rileva che è la descrizione dell'attività di

tali strutture contenuta nel ricorso al tribunale amministrativo

regionale a suggerire la necessità che l'attività stessa si svolga

sotto la vigilanza di un soggetto qualificato.

4. - Anche le parti private hanno depositato una memoria, nella

quale contestano le eccezioni di inammissibilità formulate dalla

Regione, rilevando che la delibera impugnata nel giudizio principale

ha una sua autonoma efficacia prescrittiva ed è idonea, comunque, a

ledere le posizioni soggettive delle agenzie.

Quanto al merito delle questioni, le parti private sottolineano che

l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, con segnalazione

in data 30 ottobre 1997, ha ritenuto che varie disposizioni delle

leggi delle Regioni Lombardia, Liguria e Marche, e tra queste quelle

della Regione Lombardia oggetto di censura, determinano distorsioni

della concorrenza che non sono giustificate da un interesse generale.

Le parti private osservano sul punto che l'Autorità ha ritenuto

anticoncorrenziali e, quindi, illegittimi: il non riconoscimento

dell'efficacia ultraregionale dell'autorizzazione conseguita presso

una singola Regione; l'imposizione dell'autorizzazione per ogni

articolazione territoriale dell'agenzia di viaggio; il divieto di

distaccare personale dipendente dell'agenzia presso la clientela

d'affari. Le ultime due prescrizioni, sottolineano le parti private,

prefigurano una struttura obbligata dell'agenzia di viaggi, la quale

viene regolata come un esercizio commerciale, in contrasto con

l'articolo 9 della legge quadro. Le parti private rilevano, poi, che

la pretesa di sottoporre a controllo l'organizzazione interna delle

agenzie di viaggi sarebbe irragionevole anche in considerazione del

fatto che il mercato della mobilità sta subendo rilevanti

trasformazioni e che, secondo autorevoli stime, nei prossimi cinque

anni, il 35 per cento di tale mercato verrà gestito da agenzie

multimediali o da operatori che utilizzano canali innovativi o nuove

tecnologie o servizi, e che solo il 45 per cento sarà intermediato

dalle agenzie tradizionali. In un contesto in cui le agenzie di

viaggi, sia grandi che piccole, debbono competere con i nuovi

operatori in un momento di profonda trasformazione del mercato, solo

le agenzie di viaggi, quindi, e non anche gli altri operatori del

medesimo mercato, si troverebbero sottoposte ad un regime

autorizzatorio e ai connessi costi aggiuntivi. Paradossalmente,

proseguono le parti private, proprio la Lombardia, che è l'unica

Regione che sembra tenere conto delle nuove forme di distribuzione

telematica dei servizi di viaggio, non considera affatto l'esigenza

di tutelare la concorrenza in modo paritario tra tutti i competitori.

Le parti private, oltre a ribadire le argomentazioni già svolte

all'atto della costituzione nel presente giudizio, prospettano poi

una nuova questione di legittimità costituzionale, chiedendo alla

Corte di sollevarla dinanzi a sé. Muovendo dalla premessa che gli

articoli 52 e 59 del trattato dell'Unione europea, nel garantire la

libertà di circolazione e di stabilimento, non ostano a che la

normativa di uno Stato membro preveda la necessità di

un'autorizzazione amministrativa, le parti private rilevano che la

previsione dell'autorizzazione anche per le filiali delle agenzie di

viaggio da parte della legge regionale difetterebbe dei requisiti di

legittimità richiesti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia

dell'Unione europea, ponendosi così in contrasto con gli articoli

del trattato e, quindi, indirettamente, con gli articoli 11 e 117

della Costituzione. Considerato in diritto

1. - Oggetto del presente giudizio di legittimità costituzionale

sono numerose disposizioni della legge della Regione Lombardia 16

settembre 1996, n. 27 (Disciplina dell'attività e dei servizi

concernenti viaggi e soggiorni. Ordinamento amministrativo delle

agenzie di viaggio e turismo e delega alle Province), della

legittimità costituzionale delle quali il Tribunale amministrativo

regionale per la Lombardia dubita in riferimento agli articoli 117,

120, 41, 3 e 97 della Costituzione.

In particolare, oggetto di censura sono sia la disposizione che

stabilisce che l'esercizio dell'attività delle filiali delle agenzie

di viaggio sia sottoposto ad autorizzazione regionale (articolo 4,

comma 1), sia le altre disposizioni che presuppongono la distinzione

delle agenzie di viaggio e turismo in relazione alla natura

principale o secondaria della loro sede e che, sulla base di tale

distinzione, impongono determinati oneri: l'articolo 5, comma 1,

lettera f), il quale impone di specificare, nella domanda volta ad

ottenere l'autorizzazione, la qualità di agenzia principale ovvero

di filiale alla quale si riferisce la richiesta; l'articolo 7, comma

2, il quale dispone che nell'autorizzazione venga annotato il

carattere di agenzia principale ovvero di filiale, e comma 6, il

quale prevede che l'esercizio dell'attività in sedi diverse, fermo

l'obbligo del pagamento di una sola tassa di concessione, comporta

autorizzazioni distinte con l'indicazione della sede e della filiale;

l'articolo 11, comma 2, il quale subordina al pagamento della tassa

di concessione regionale l'apertura dell'agenzia di viaggio e

turismo, principale e/o filiale; l'articolo 13, comma 1, secondo il

quale la cauzione deve essere prestata dall'agenzia, sia essa sede o

filiale; l'articolo 14, comma 4, il quale dispone che il direttore

tecnico deve prestare la propria attività in una sola agenzia, o

filiale, a tempo pieno e con carattere di esclusività.

Ad avviso del remittente, tutte queste disposizioni sarebbero

illegittime per violazione: a) dell'articolo 117 della Costituzione,

come attuato dall'articolo 9 della legge 17 maggio 1983, n. 217

(Legge quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la

qualificazione dell'offerta turistica), in quanto contrasterebbero

con il principio fondamentale della materia, secondo il quale

l'agenzia di viaggio e turismo costituisce una impresa destinata ad

essere considerata unitariamente; b) dell'articolo 41 della

Costituzione, in quanto limiterebbero il nucleo essenziale della

libertà di iniziativa economica; c) dell'articolo 120 della

Costituzione, in quanto irragionevolmente assoggetterebbero alla

medesima disciplina agenzie già autorizzate da altre Regioni che

intendano operare nel territorio della Regione Lombardia.

Il remittente dubita, poi, della legittimità costituzionale della

disciplina posta dall'articolo 3, comma 3, della legge regionale,

secondo il quale l'attività delle agenzie di viaggio esercitate

presso i locali dei propri clienti può essere svolta solo se è

supportata esclusivamente da sistemi e mezzi informatizzati, con

esclusione di personale dipendente dell'agenzia stessa. La questione

è prospettata sia in riferimento all'articolo 41 della Costituzione,

sotto il profilo della indebita compressione dell'autonomia

imprenditoriale, sia in relazione all'articolo 3 della Costituzione,

sotto il profilo della diversità di trattamento riservata alle

imprese esercenti servizi pubblici di trasporto, alle quali non si

applicano le disposizioni della legge regionale.

Censure più particolari riguardano, inoltre, l'articolo 4, comma

6, che prevede per le agenzie che svolgono la propria attività

all'interno di strutture pubbliche o private, il requisito della

indipendenza dei locali da altre attività, della legittimità

costituzionale del quale il giudice remittente dubita in riferimento

agli articoli 117 e 41 della Costituzione, e l'articolo 20, il quale

attribuisce alla Regione, in via esclusiva, le funzioni di vigilanza

e controllo sulle agenzie di viaggio, della cui legittimità

costituzionale il giudice remittente dubita in riferimento

all'articolo 97 della Costituzione.

Un'ultima questione è prospettata, ma solo nel dispositivo della

ordinanza di remissione, in relazione alle disposizioni di cui

all'articolo 17, commi 1 e 2, della legge regionale, il quale esclude

dall'ambito di applicazione della legge stessa le imprese di viaggio

esercenti servizi pubblici di trasporto la cui attività si limiti

esclusivamente alla prenotazione e vendita dei propri biglietti

mediante l'apertura di propri uffici.

2. - Vanno preliminarmente respinte le eccezioni di

inammissibilità sollevate, sotto più profili, dalla Regione

Lombardia.

Privo di fondamento è, in primo luogo, l'addebito mosso

all'ordinanza di remissione circa l'assenza di qualsiasi motivazione

sulla rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale.

Seppure in maniera succinta, nella ordinanza si dà atto della

posizione delle ricorrenti quali imprese aventi sede anche in Regioni

diverse dalla Lombardia e dei motivi per i quali esse ritengono

lesive del loro interesse le varie prescrizioni contenute nella

delibera della Giunta regionale del 18 ottobre 1996, impugnata nel

giudizio a quo, concernente le modalità di presentazione delle

istanze di apertura e di estensione delle attività delle agenzie di

viaggio, nonché di variazione delle condizioni originali

dell'autorizzazione.

La rilevanza è motivata, in termini generali, allorché nella

ordinanza si riferisce che i vizi denunciati nei confronti della

deliberazione regionale riguardano l'illegittimità derivata, per

contrasto con parametri costituzionali puntualmente indicati, delle

disposizioni della legge regionale, della quale la deliberazione

della Giunta costituisce attuazione.

Non può essere condiviso neppure il rilievo secondo il quale la

disposizione che disciplina i terminali remoti, e cioè l'articolo 3,

comma 3, della legge regionale, non è ricompresa tra quelle per le

quali è sollevata questione di legittimità costituzionale. Anche se

non specificamente indicato nel dispositivo dell'ordinanza, una

corretta interpretazione di questa induce a ritenere che la censura

sia stata estesa all'articolo 3, là dove (a pagina 7, punto 3) si

prospetta una violazione della "autonomia imprenditoriale di ciascun

singolo operatore turistico autorizzato, al quale soltanto compete,

fermo il riscontro della conformità della stessa attività alle

diverse prescrizioni stabilite dall'articolo 3, di valutare se sia

opportuno o meno attrezzare la indicata dislocazione remota con

proprio personale".

Quanto, poi, alla eccezione secondo la quale dall'ordinanza di

remissione non risulterebbe l'esistenza di controversie concrete tra

le agenzie ricorrenti e la Regione a seguito della applicazione delle

singole disposizioni oggetto di censura, si deve osservare che la

natura dell'atto impugnato, che è atto generale, rende vana la

ricerca di controversie sugli eventuali atti applicativi. Il solo

problema che avrebbe potuto essere posto, nel giudizio a quo era se,

di fronte a un atto generale, la lesione lamentata dalle ricorrenti,

alla stregua dei criteri elaborati dal giudice amministrativo,

potesse dirsi attuale e non meramente ipotetica o se, al contrario,

perché sorgesse un interesse a ricorrere, fosse necessario attendere

l'adozione di un provvedimento applicativo. Ma si tratta di una

questione che non può essere affrontata da questa Corte, non

apparendo manifestamente implausibile che la delibera della Giunta

regionale, per il contenuto proprio delle sue prescrizioni, fosse

suscettibile di ledere immediatamente le posizioni soggettive dei

destinatari imponendo vincoli e divieti incidenti direttamente sulla

loro attività.

3. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma

1, della legge regionale lombarda è fondata. Correttamente il

giudice remittente rileva una contraddizione tra l'articolo 3 della

stessa legge regionale che definisce le agenzie di viaggio e turismo

come "imprese che esercitano attività di produzione, organizzazione,

prenotazione e vendita biglietti di viaggi e soggiorni", e il

successivo articolo 4 che assoggetta ad autorizzazione le eventuali

filiali, che non sono autonome imprese, comprendendovi anche le

agenzie che hanno la loro sede principale in altre Regioni. In

quest'ultima previsione è effettivamente ravvisabile una violazione

degli articoli 41, 117 e 120 della Costituzione.

La definizione delle agenzie di viaggio e turismo è contenuta

nell'articolo 9 della legge 17 marzo 1983, n. 217. Da questa

disposizione, che funge da principio al quale la legislazione

regionale, in forza dell'articolo 117 della Costituzione, è

vincolata ad attenersi, emerge una configurazione unitaria delle

agenzie. Queste sono definite, testualmente, imprese, termine dotato

di una attitudine qualificatoria non equivoca, che rimanda, per

l'ovvia esigenza di lettura sistematica della disposizione, alla

nozione di impresa desumibile dagli articoli 2082 e 2555 del codice

civile, riguardanti, rispettivamente, l'imprenditore e l'azienda: il

primo è colui che esercita professionalmente una attività economica

per la produzione o lo scambio di beni o servizi; la seconda è il

complesso dei beni organizzati dall'imprenditore per l'esercizio

dell'impresa. Le filiali, le sedi secondarie, o le altre

articolazioni territoriali della attività produttiva (uffici, punti

vendita, ecc.) non costituiscono, nel nostro ordinamento, entità

separate dall'azienda, né centro autonomo di imputazione di

interessi economici distinti da quelli che fanno capo

all'imprenditore.

Non si vuol dire che sarebbe inibito al legislatore nazionale

stabilire, avuto riguardo alle caratteristiche peculiari

dell'attività produttiva nei diversi settori economici e degli

interessi pubblici che siano in essi coinvolti, oneri o limitazioni

suscettibili di attenuare la configurazione unitaria dell'impresa

quale scaturisce dal diritto comune, ed attribuire autonoma

rilevanza, a determinati fini, alle singole unità produttive nelle

quali l'impresa sia strutturata. Ma non vi è alcun elemento

nell'articolo 9 della legge quadro che consenta di ritenere che il

legislatore statale, nel porre con esso un principio fondamentale

della materia del turismo, abbia inteso discostarsi, agli effetti

della definizione di impresa, dalle risapute nozioni del diritto

commerciale e che abbia voluto permettere che nelle singole

legislazioni regionali divenisse impresa una realtà più

circoscritta, diversa da quella prevista e regolata nell'ordinamento

generale. L'autorizzazione all'esercizio delle attività di

produzione e di intermediazione nei servizi turistici riguarda,

nell'articolo 9, l'impresa come entità unitaria e non le filiali o

le sedi secondarie che l'imprenditore abbia istituito o intenda

istituire.

4. - Non viene una indicazione contraria alla conclusione appena

raggiunta dal rilievo che, nel ripartire la competenza tra lo Stato e

le Regioni, in attuazione dell'art. 117 della Costituzione, il

legislatore abbia attribuito a queste la competenza a rilasciare,

previo accertamento del possesso dei requisiti professionali

stabiliti, l'autorizzazione all'esercizio dell'attività produttiva.

Dal carattere regionale dell'autorizzazione non può argomentarsi un

intento del legislatore di imporre alle agenzie una limitazione

territoriale di attività, nel senso che esse possano dedicarsi

soltanto alla erogazione di servizi turistici locali e sia loro

precluso l'accesso ad un mercato più ampio.

Più di un elemento nella legge quadro induce a ritenere che le

agenzie, sebbene autorizzate dalla Regione nella quale hanno sede,

siano legittimate ad operare sull'intero territorio della Repubblica.

Non è puro accidente che proprio in tale legge sia assente la

distinzione tra agenzie locali e agenzie nazionali, non sia

contemplata alcuna forma di autorizzazione statale e siano previste

soltanto agenzie autorizzate dalla Regione. Ciò non può

evidentemente significare che, nella visione del legislatore del

1983, il mercato delle agenzie turistiche sia popolato di sole

imprese operanti localmente e sia escluso un livello nazionale di

attività. Significa invece che l'ambito territoriale delle agenzie

di viaggio non è dirigisticamente imposto dallo Stato, ma è

interamente affidato alla capacità delle singole imprese di

diffondersi e di estendere la propria attività. Ne è indiretta

conferma il fatto che l'apposito elenco, tenuto e aggiornato dallo

Stato "sulla base delle comunicazioni relative alle autorizzazioni

rilasciate dalle Regioni", è definito, nel sesto comma dell'art. 9,

"elenco nazionale delle agenzie di viaggio"; e il fatto che allo

Stato, al quale appartiene la tutela dell'interesse nazionale, spetti

aggiornare annualmente l'anzidetto elenco e pubblicarlo nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica; e, ancora, il fatto che tale

elenco venga inserito in una apposita pubblicazione dell'ENIT da

diffondere in Italia e all'estero, come prevede il successivo comma.

Non è infine priva di rilievo la circostanza che, in occasione del

rilascio delle autorizzazioni, le Regioni siano tenute ad accertare

l'inesistenza di agenzie con denominazione uguale o simile già

operanti sul territorio nazionale. La ditta, quale segno distintivo

dell'impresa, deve essere non confondibile non solo con ditte locali,

ma con ogni altra ditta del settore esistente in Italia. È questa la

dimostrazione di quanto pregnante sia, nella legge quadro, l'istanza

di conformazione del mercato in senso unitario. Secondo le regole del

diritto comune, un obbligo di modificare o integrare la ditta con

indicazioni idonee a differenziarla dalla ditta uguale o simile di

altro imprenditore sussiste solo se l'impresa possa creare

confusione, oltre che per il suo oggetto, "per il luogo in cui questa

è esercitata" (art. 2564 cod. civ.): la confondibilità deve essere

effettiva e concreta e un obbligo di differenziarsi non grava

sull'imprenditore se di fatto le imprese svolgano la rispettiva

attività in ambiti territoriali diversi. Non così per le agenzie di

viaggio. Il tipo di servizio che esse erogano (intermediazione nei

viaggi e nel turismo) genera sempre, nella valutazione del

legislatore nazionale, potenziale confondibilità delle imprese che

abbiano una identica ditta ovunque sia ubicata la rispettiva sede,

poiché la clientela a cui le imprese si rivolgono è,

potenzialmente, clientela non locale, così come non locali sono i

servizi ai quali le agenzie di viaggio, in forza del provvedimento

autorizzatorio, sono abilitate.

5. - Una diversa interpretazione della legge quadro, che affermasse

per le agenzie di viaggio una limitazione territoriale allo

svolgimento dell'attività di impresa, si porrebbe oltretutto in

contrasto con gli articoli 41 e 120 della Costituzione, dai quali

emerge una nozione unitaria di mercato che non consente la creazione

di artificiose barriere territoriali all'espandersi dell'impresa e al

diritto di questa di calibrare le proprie strutture organizzative

sulla propria capacità produttiva.

Entrambi gli anzidetti parametri, nel fungere da criterio

interpretativo della legge quadro, esplicano poi, unitamente

all'articolo 117 della Costituzione, una efficacia invalidante

sull'articolo 4, comma 1, della legge della Regione Lombardia n. 27

del 1996, che subordina ad autorizzazione regionale l'apertura di

semplici filiali. L'articolo 120 della Costituzione impedisce,

infatti, alle Regioni di porre ostacoli allo svolgimento delle

attività professionali e vieta alle Regioni stesse di negare alle

agenzie di viaggio che abbiano ottenuto l'autorizzazione in altre

Regioni la natura di imprese e la loro vocazione ad intrattenere

rapporti con una utenza non territorialmente limitata. In base

all'articolo 41 della Costituzione, la decisione se mantenere

l'attività di impresa circoscritta all'ambito territoriale in cui è

sorta o se estenderla ed articolarla in un territorio più vasto,

all'interno di una stessa Regione o anche oltre i confini di questa,

è espressione della libertà organizzativa dell'imprenditore ed è

affidata esclusivamente alle sue valutazioni.

6. - Una volta dichiarata fondata la questione di legittimità

costituzionale dell'articolo 4, comma 1, nella parte in cui prevede

l'obbligo dell'autorizzazione per le filiali o sedi secondarie, si

devono dichiarare altresì fondate le questioni che hanno ad oggetto

disposizioni che tale obbligo di autorizzazione presuppongono:

l'articolo 5, comma 1, lettera f), il quale dispone che la domanda

per ottenere l'autorizzazione deve contenere l'indicazione della

qualità della agenzia, se principale o filiale; l'articolo 7, comma

2, il quale stabilisce che nell'autorizzazione viene annotato il

carattere di agenzia principale ovvero di filiale; l'articolo 7,

comma 6, in base al quale, fermo restando l'obbligo del pagamento di

una sola tassa di concessione nella misura prevista dalla

legislazione statale vigente, qualora si determini la necessità di

esercitare l'attività in sedi diverse, questa comporta

autorizzazioni distinte con l'indicazione della sede e della filiale;

l'articolo 11, comma 1, che assoggetta al pagamento della tassa di

concessione regionale prevista dalla legislazione vigente anche

l'apertura di filiali di agenzie di viaggio e turismo già

autorizzate; l'articolo 13, comma 1, il quale prevede che la

cauzione, in misura pari al doppio dell'entità della sanzione

amministrativa massima (40 milioni), deve essere prestata anche dalla

filiale.

7. - La illegittimità costituzionale, per violazione dell'articolo

117 della Costituzione, colpisce anche l'articolo 14, comma 4, della

legge regionale lombarda, il quale stabilisce che il direttore

tecnico deve prestare la propria attività in una sola agenzia o

filiale, a tempo pieno e con carattere di continuità ed

esclusività. Che il legislatore regionale fosse legittimato ad

imporre alle agenzie la presenza di un direttore tecnico per ciascuna

filiale o sede secondaria è da escludere in base all'interpretazione

testuale e logica del più volte citato articolo 9 della legge n. 217

del 1983, contenente i principi fondamentali della materia: questo

dispone al quarto comma che, qualora la persona fisica titolare

dell'autorizzazione non presti con carattere di continuità ed

esclusività la propria opera nell'agenzia, i requisiti previsti nel

secondo comma (conoscenza dell'amministrazione e dell'organizzazione

delle agenzie di viaggio, conoscenza della tecnica, della

legislazione e della geografia turistica, conoscenza di almeno due

lingue straniere) dovranno essere posseduti dal direttore tecnico. Il

termine "agenzia" che compare in questa disposizione non può non

essere inteso nel significato corrispondente alla definizione di

"agenzia di viaggio" contenuta nel primo comma: non quindi punto

vendita o sede secondaria o filiale ma, come si è già detto,

impresa in senso unitario, qualunque ne sia l'articolazione sul

territorio; sicché l'onere di nominare un direttore tecnico

sussiste, in base alla legge quadro, oltre che per le agenzie persone

giuridiche, per le persone fisiche che non esercitino l'attività di

agenzia (ossia di impresa) con carattere di continuità ed

esclusività.

In altre parole, la scelta del legislatore nazionale è di non

gravare l'impresa di vincoli organizzativi così penetranti quale

indubbiamente sarebbe l'onere di assumere un direttore tecnico per

ciascuna sede secondaria, ma di lasciare le agenzie turistiche libere

di giovarsi, nella direzione e nel coordinamento dell'attività dei

commessi, dei molteplici mezzi di comunicazione a distanza che la

tecnologia moderna può offrire. L'implicita premessa dalla quale

tale scelta procede è che, per lo svolgimento di un'attività

lavorativa che non richiede la frequentazione di corsi d'istruzione

superiore né il possesso di una cultura di livello accademico, le

regole economiche della concorrenza, integrate dalla prescrizione

giuridica di nominare un institore (il direttore tecnico) con

funzioni di coordinamento nei casi in cui se ne appalesa

effettivamente la necessità (persone giuridiche o persone fisiche

dedite anche ad altre attività), valgano ad orientare l'imprenditore

verso l'impiego di mezzi tecnici e di personale più confacente alla

propria posizione di mercato e alle aspettative dei consumatori. In

definitiva, l'ordine di idee sotteso alla disciplina posta dalla

legge quadro è che gli ampi margini di autonomia di organizzazione

che l'art. 9, quarto comma, lascia alle agenzie turistiche, non

collidano con l'esigenza di tutelare i consumatori o con altre

preminenti istanze di pubblico interesse, e che, semmai, oneri

ulteriori o limitazioni più pervasive, come quelli contenuti nel

censurato articolo 14 della legge regionale, comportino un sacrificio

inutile e comunque sproporzionato dell'interesse delle agenzie. Se

questa è la ponderazione che fa da sfondo alla scelta compiuta dalla

legge quadro, essa non appare irragionevole e non può pertanto

indurre ad una interpretazione diversa, non confacente al testo

dell'articolo 9. Non è infatti così evidente che il punto di

possibile frizione tra l'interesse delle agenzie e quello degli

utenti sia rinvenibile sul piano della ampiezza della libertà di

organizzazione delle prime e non piuttosto su quello della

adeguatezza delle garanzie patrimoniali che - in base peraltro alla

normativa di derivazione comunitaria - le agenzie turistiche devono

offrire al cliente per i casi di inadempienza ad esse imputabili.

8. - Illegittima, per violazione dell'articolo 41 della

Costituzione, è la disposizione dell'articolo 3, comma 3, della

legge regionale lombarda la quale impone alle agenzie di viaggio, che

abbiano propri terminali remoti presso clienti con esse

convenzionati, di avvalersi esclusivamente di sistemi informatizzati

ed automatizzati, con esclusione di personale dipendente dall'agenzia

medesima.

Con tale vessatorio divieto, è ancora la libertà di

organizzazione dell'impresa ad essere colpita. Peraltro, una volta

venuta meno la necessità dell'autorizzazione per l'apertura delle

sedi secondarie, la disciplina dei terminali remoti e del personale

ad essi addetto, risulta equiparata a quella delle altre

articolazioni territoriali dell'impresa, libera quest'ultima di

stabilire se adibire ad esse personale o avvalersi unicamente di

strumenti informatici.

Resta assorbita la censura, proposta solo nel dispositivo della

ordinanza di remissione, relativa all'articolo 17, commi 1 e 2, della

legge regionale n. 27 del 1996, che esonera dall'osservanza di tutte

le disposizioni della legge medesima le imprese esercenti servizi

pubblici di trasporto ferroviario, automobilistico, di navigazione

aerea, marittima, lacuale, fluviale, la cui attività si limiti

esclusivamente alla prenotazione e vendita di propri biglietti di

trasporto mediante l'apertura di propri uffici. La caducazione del

regime autorizzatorio delle sedi secondarie e delle prescrizioni ad

esso connesse, nonché della limitazione imposta alla installazione

di terminali remoti, determina il superamento della dedotta

disparità di trattamento.

9. - Non fondate sono, viceversa, le questioni di legittimità

costituzionale che investono, in riferimento agli articoli 41 e 117

della Costituzione, l'articolo 4, comma 6, e, in riferimento

all'articolo 97 della Costituzione, l'articolo 20 della legge della

Regione Lombardia n. 27 del 1996.

Per quanto riguarda l'articolo 4, il quale impone alle agenzie di

viaggio, che svolgano la loro attività all'interno di strutture

pubbliche o private alle quali il pubblico non abbia libero accesso,

il requisito di indipendenza dei locali da altre attività, la

previsione, lungi dal comportare una violazione della libertà di

impresa, appare non irragionevolmente preordinata alla salvaguardia

dell'affidamento dell'utente e del suo interesse ad una agevole

identificabilità del soggetto con il quale si accinge a concludere

un contratto e che assume la responsabilità del servizio offerto.

Né dai principi della legge quadro è desumibile un divieto a carico

del legislatore regionale di ampliare la tutela del consumatore fino

al punto di pretendere l'esclusività dei locali da adibire

all'esercizio dell'attività di agenzia.

Per quanto riguarda l'articolo 20, il quale attribuisce alla Giunta

regionale le funzioni di vigilanza e di controllo sulle attività

disciplinate dalla legge, la circostanza che l'attività istruttoria

sia rimessa alle Province e sia invece affidata alla Regione

l'attività di vigilanza e di controllo sulle attività delle agenzie

non comporta sotto alcun profilo la violazione del canone del buon

andamento della pubblica amministrazione, rilevando le opposte

considerazioni svolte sul punto dal giudice remittente solo sul piano

della opportunità della scelta compiuta dal legislatore regionale.