Sentenza n. 361/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 6,

della legge 30 dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia di

finanza pubblica), promosso con ordinanza emessa il 10 maggio 1995

dal Pretore di Parma nei procedimenti civili riuniti vertenti tra

Fochi Lamberto ed altri e l'I.N.P.S., iscritta al n. 782 del registro

ordinanze 1995 e pubbblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visti gli atti di costituzione di Tanzi Anna e dell'I.N.P.S.,

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 1 ottobre 1996 il giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi gli avv.ti Franco Agostini e Luciano Ventura per Tanzi Anna,

Carlo De Angelis per l'I.N.P.S. e l'avvocato dello Stato Plinio

Sacchetto per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di cinque procedimenti riuniti promossi da Lamberto

Fochi e altri contro l'INPS per ottenere la rivalutazione e gli

interessi su somme percepite a titolo di ratei arretrati di pensione,

il pretore di Parma, con ordinanza del 10 maggio 1995, ha sollevato,

in riferimento agli artt. 3 e 38 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 6, della legge 30

dicembre 1991, n. 412, nella parte in cui non prevede per i crediti

previdenziali, a differenza dei crediti di lavoro, il cumulo degli

interessi legali con la rivalutazione monetaria in caso di pagamento

ritardato.

Ad avviso del giudice rimettente, la disposizione impugnata, che ha

ripristinato per i crediti previdenziali la regola del non cumulo

della rivalutazione con gli interessi di mora, ripropone il contrasto

con gli artt. 3 e 38 della Costituzione che questa Corte, con la

sentenza n. 156 del 1991, aveva ravvisato nell'art. 442

cod.proc.civ., conseguentemente dichiarandone l'illegittimità nella

parte in cui, diversamente dall'art. 429, terzo comma, concernente i

crediti di lavoro, non prevedeva anche per i creditori di prestazioni

previdenziali il diritto di ottenere il maggior danno da svalutazione

monetaria in aggiunta agli interessi legali.

In punto di rilevanza si osserva che nei primi tre anni successivi

all'entrata in vigore della legge impugnata era prevalsa nella

giurisprudenza della Corte di cassazione l'interpretazione che,

ritenendo modificata dall'art. 16, comma 6, la stessa fattispecie

della responsabilità del debitore per ritardato pagamento, escludeva

l'applicabilità della nuova disciplina quando i presupposti della

responsabilità si fossero interamente verificati entro il 31

dicembre 1991, sul riflesso che la prestazione previdenziale deve

essere considerata unitariamente nella sua consistenza globale,

indipendentemente dal frazionamento in una pluralità di ratei. In

conformità di tale giurisprudenza, la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 16, comma 6, è stata più volte dichiarata

inammissibile per irrilevanza in casi in cui la fattispecie della

responsabilità dell'ente previdenziale risultava perfezionata prima

della data suddetta.

Questa giurisprudenza, ad avviso del giudice a quo, deve ritenersi

ormai superata dall'opposto orientamento che è venuto consolidandosi

a partire della sentenza della Corte di cassazione n. 8826 del 1994,

sicché la distinzione tra fattispecie perfezionatesi entro o dopo il

31 dicembre 1991 non è più un criterio di rilevanza della sollevata

questione di costituzionalità.

2.1. Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituita una delle parti private chiedendo la dichiarazione di

illegittimità costituzionale della norma impugnata in conformità

dell'ordinanza di rimessione.

In una memoria successiva la parte costituita richiama l'art. 22,

comma 36, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (non considerato dal

giudice a quo), secondo cui "l'art. 16, comma 6, della legge n. 412

del 1991 si applica anche ai crediti retributivi, previdenziali e

assistenziali, per i quali non sia maturato il diritto alla

percezione entro il 31 dicembre 1994, spettanti ai dipendenti

pubblici e privati in attività di servizio o in quiescenza". Si

osserva che, per i crediti previdenziali o assistenziali, è

difficile conciliare questa norma con la legge precedente del 1991

che aveva fissato la cessazione del beneficio del cumulo di interessi

e svalutazione allo scadere del 31 dicembre 1991, mentre la nuova

legge sembra averla spostata al 31 dicembre 1994 allineando i crediti

previdenziali e assistenziali ai crediti di lavoro.

In una ulteriore memoria la parte privata sostiene che la

collocazione del citato art. 22, comma 36, imporrebbe di intenderne

il riferimento ai "dipendenti privati" limitatamente ai lavoratori

assunti da pubbliche amministrazioni con contratti di diritto

privato, sicché la discriminazione censurata dal giudice rimettente

rimarrebbe ferma in rapporto ai crediti di lavoro nel settore

privato.

2.2. - Si è pure costituito l'INPS chiedendo che la questione sia

dichiarata inammissibile o, in subordine, infondata.

L'inammissibilità è eccepita sul rilievo che nella specie si

tratta di pensione riliquidata d'ufficio senza domanda da parte del

titolare, sicché, alla stregua della sentenza n. 156 del 1991 di

questa Corte, mancherebbe il presupposto del diritto agli interessi

di mora e alla rivalutazione.

Nel merito l'Istituto rileva che in materia previdenziale il cumulo

fra rivalutazione monetaria e interessi moratori non grava su un

datore di lavoro privato, ma sul bilancio pubblico, e questo dato fa

una rilevante differenza rispetto ai crediti di lavoro. Con l'art.

16, comma 6, della legge finanziaria per il 1992, orientata a una

più rigorosa programmazione di bilancio imposta dagli impegni

assunti col trattato di Maastricht, il Parlamento ha voluto limitare

l'incidenza degli oneri finanziari derivanti dalla sentenza n. 156

del 1991 senza copertura finanziaria. Il vincolo delle disponibilità

di bilancio, che condiziona l'attuazione dell'art. 38, secondo comma,

Cost., è stato più volte riconosciuto da questa Corte, in

particolare, con specifico riguardo alla legge n. 412 del 1991, dalla

sentenza n. 207 del 1994.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo una

dichiarazione di manifesta inammissibilità per irrilevanza.

Secondo l'interveniente, la giurisprudenza su cui si fonda il

precedente specifico di questa Corte, costituito dalla sentenza n.

394 del 1992, non può dirsi superata dalla sentenza della Corte di

cassazione n. 8826 del 1994 richiamata dal giudice rimettente,

considerato che l'originario orientamento è stato ribadito più

volte da sentenze successive. Considerato in diritto

1. - Il pretore di Parma ha sollevato, in riferimento agli artt.

3 e 38 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 16, comma 6, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 (legge

finanziaria per il 1992), nella parte in cui non prevede per i

crediti previdenziali, diversamente dai crediti di lavoro, il cumulo

degli interessi legali con la rivalutazione monetaria in caso di

pagamento ritardato.

2.1. - Preliminarmente va disattesa l'eccezione di inammissibilità

opposta dall'Avvocatura dello Stato. La giurisprudenza della Corte di

cassazione, prevalente fino al 1994, in conformità della quale

questa Corte ha dichiarato inammissibile la questione quando la

fattispecie della responsabilità del debitore per ritardo

dell'adempimento si fosse perfezionata anteriormente all'entrata in

vigore della legge n. 412 del 1991 (cfr. sentenza n. 394 del 1992,

seguita da una serie di ordinanze di manifesta inammissibilità, di

cui l'ultima è l'ordinanza n. 441 del 1995), deve ormai ritenersi

superata dopo la sentenza delle Sezioni unite n. 5895 del 1996. Pur

ribadendo che la portata della norma in esame non si esaurisce in una

semplice modificazione quantitativa degli effetti del ritardo, ma ha

mutato la natura del credito previdenziale rispetto

all'interpretazione dominante dell'art. 429, terzo comma, cod.proc.

civ., la sentenza ha però abbandonato l'altra premessa

dell'orientamento precedente, secondo cui la responsabilità per

ritardato pagamento si stabilisce con riguardo al rapporto

previdenziale unitariamente considerato, indipendentemente dal

frazionamento della prestazione in una pluralità di ratei. Secondo

la nuova giurisprudenza, invece, condivisa dall'ordinanza di

rimessione, le conseguenze del ritardo devono essere valutate in

rapporto alla scadenza dei singoli ratei, con conseguente

applicabilità del ius superveniens anche ai rapporti insorti prima

dell'entrata in vigore della legge, limitatamente ai ratei maturati

dopo.

Inaccoglibile è pure l'eccezione di inammissibilità avanzata

dall'INPS. Essa si fonda su una interpretazione della norma impugnata

- in ordine al requisito della domanda dell'interessato - contraria a

quella seguita dal giudice rimettente, dalla quale, essendo sostenuta

con argomenti non manifestamente implausibili, la Corte non ha

ragione di discostarsi ai fini della valutazione di rilevanza della

questione proposta.

2.2. - Il patrocinio della parte privata ha sollevato un problema

di coordinamento della norma impugnata con l'art. 22, comma 36, della

legge 23 dicembre 1994, n. 724, il quale, nell'estendere il campo di

applicazione dell'art. 16, comma 6, della legge n. 412 del 1991 "agli

emolumenti di natura retributiva ... spettanti ai dipendenti pubblici

e privati", menziona insieme con i crediti di lavoro anche i crediti

previdenziali e assistenziali, sebbene per questi il divieto di

cumulo della rivalutazione con gli interessi fosse operante già dal

1 gennaio 1992. Il problema, quale che ne sia la consistenza, è

irrilevante ai fini del giudizio a quo, nel quale si controverte di

ratei pensionistici maturati anteriormente all'entrata in vigore

della legge n. 724 del 1994 (1 gennaio 1995), onde si spiega

l'assenza nell'ordinanza di rimessione (ancorché emessa in data 10

maggio 1995) di riferimenti a questa legge.

3. - Nel merito la questione non è fondata.

L'illegittimità della norma denunziata è dedotta sul riflesso che

essa ha ripristinato "quella diversità di trattamento fra crediti

previdenziali e crediti di lavoro che la Corte ha giudicato

incostituzionale". L'argomento trascura alcuni dati di sicura

rilevanza differenziatrice.

L'analogia funzionale delle prestazioni previdenziali con i crediti

di lavoro, ravvisata dalla sentenza n. 156 del 1991, muove

implicitamente dalla premessa della diversità strutturale delle due

categorie di crediti. Ne discende il corollario, esplicitamente

affermato, della non applicabilità diretta dell'art. 36 della

Costituzione ai crediti di pensione: ad essi tale norma è riferibile

solo indirettamente, "per il tramite e nella misura dell'art. 38".

Ciò significa che l'interpretazione prevalsa dell'art. 429

cod.proc.civ., nel senso del cumulo di interessi e rivalutazione (poi

attenuata in ordine alla base di calcolo degli interessi), non è

trasferibile ai crediti previdenziali argomentando da una pretesa

identità di natura con i crediti di lavoro. Siffatto argomento è

estraneo alla citata sentenza n. 156, che ha fondato l'estensione

della regola del cumulo alle prestazioni previdenziali sul requisito

di adeguatezza alle esigenze di vita del lavoratore, enunciato

nell'art. 38, secondo comma, della Costituzione. Poiché la pensione

ha una funzione sostitutiva di un reddito di lavoro cessato, il detto

requisito richiama l'art. 36 come referente per la determinazione di

quelle esigenze.

Ma la commisurazione del trattamento pensionistico al reddito

percepito in costanza di rapporto di lavoro incontra un limite nel

necessario contemperamento della tutela del pensionato con le

disponibilità del bilancio pubblico, a carico del quale è

finanziato in buona parte il sistema previdenziale (cfr. sentenze nn.

220 del 1988 e 119 del 1991). Questa Corte ha più volte riconosciuto

che "l'art. 38 della Costituzione non esclude la possibilità di un

intervento legislativo che, per una inderogabile esigenza di

contenimento della spesa pubblica, riduca in maniera definitiva un

trattamento pensionistico in precedenza spettante" (sentenze nn. 240

del 1994 e 822 del 1988). Tanto più questa possibilità deve essere

ammessa per gli accessori del credito, in relazione a una normativa

che, in deroga al diritto comune dell'art. 1224 cod.civ., aggrava la

responsabilità dell'ente pubblico previdenziale attribuendo al

creditore il privilegio del coacervo della rivalutazione monetaria

con gli interessi.

Dopo la sentenza n. 156 dell'8 aprile 1991, in un contesto di

progressivo deterioramento degli equilibri della finanza pubblica, la

necessità di una più adeguata ponderazione dell'interesse

collettivo al contenimento della spesa pubblica è stata fatta valere

dal legislatore con la norma in esame, il cui inserimento nella legge

finanziaria mette in evidenza la "ratio autonoma", già rilevata

dalla sentenza n. 207 del 1994, che rende la disposizione esaminata

non ingiustificata.