Sentenza n. 356/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 18, comma 2,

e 29, comma 2, del d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 109 (Attuazione delle

direttive 89/395/CEE e 89/396/CEE concernenti l'etichettatura, la

presentazione e la pubblicità dei prodotti alimentari), promosso con

ordinanza emessa il 7 ottobre 1995 dal giudice per le indagini

preliminari presso la Pretura di Asti nel procedimento penale a

carico di Dinaro Vincenzo, iscritta al n. 926 del registro ordinanze

1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3,

prima serie speciale, dell'anno 1996;

Udito nella camera di consiglio del 10 luglio 1996 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento penale a carico di un soggetto,

indagato della contravvenzione di cui all'art. 13 della legge 30

aprile 1962, n. 283 - per avere, nella qualità di titolare di

esercizio commerciale, posto in vendita arance con "l'impropria

denominazione di biologiche, tale da sorprendere la buona fede e da

indurre in errore gli acquirenti circa la loro qualità" - il giudice

per le indagini preliminari presso la Pretura circondariale di Asti

solleva, in riferimento all'art. 76 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale degli artt. 18, comma 2, e 29, comma 2,

del d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 109 (Attuazione delle direttive

89/395/ CEE e 89/396/CEE concernenti l'etichettatura, la

presentazione e la pubblicità dei prodotti alimentari), "nella parte

in cui abrogano (parzialmente) l'art. 13 della legge 30 aprile 1962,

n. 283, in contrasto con l'art. 2, punto d), della legge 29 dicembre

1990, n. 428".

Il giudice rimettente riferisce, in fatto, che presso l'esercizio

commerciale era stato prelevato un campione di arance, esposte in

vendita con un cartello collocato nella vetrina e recante la dicitura

"arance biologiche di produzione propria", e che all'analisi era

stata evidenziata la presenza nell'alimento di residui di imazalil,

principio attivo ad azione fungicida, in concentrazione superiore al

limite (0,010 mg/Kg) tollerato dall'ordinanza ministeriale 18 luglio

1990 e successive modificazioni.

Ravvisata quindi la configurabilità del reato di cui all'art. 13

citato, il giudice a quo dubita della vigenza della suddetta norma,

dal momento che il decreto legislativo n. 109 del 1992 ha introdotto

una fattispecie di illecito amministrativo (artt. 2, comma 1, e 18,

comma 2) "che pare adattarsi perfettamente" all'ipotesi sottoposta al

suo esame. Infatti di tale decreto l'art. 2, comma 1, stabilisce che

"l'etichettatura, la presentazione e la pubblicità dei prodotti

alimentari non devono indurre in errore l'acquirente sulle

caratteristiche del prodotto" (tali essendo, in particolare, la

natura, l'identità, la qualità, la composizione, la quantità, la

durabilità, il luogo di origine o di provenienza, il modo di

ottenimento o di fabbricazione del prodotto) e l'art. 18, comma 2,

punisce con una sanzione amministrativa pecuniaria (da lire 1,5 a

lire 9 milioni) la violazione di quel precetto.

Ritiene, quindi, che il contestato reato dovrebbe essere ormai

depenalizzato perché sostituito con la nuova sanzione

amministrativa, nonostante che parte della giurisprudenza sostenga la

tesi opposta.

In proposito ricorda che il previgente d.P.R. 18 maggio 1982, n.

322, relativo all'etichettatura dei prodotti alimentari,

introducendo, con l'art. 2, un divieto di pubblicità ingannevole

sanzionato in via amministrativa ai sensi del successivo art. 16,

aveva risolto ogni problema di interferenza con il precetto penale di

cui all'art. 13 della legge del 1962, mediante l'espressa clausola

di riserva penale ("salvo che il fatto costituisca reato") contenuta

nel primo comma dello stesso art. 16.

Analoga salvezza del precetto penale non si rinviene, invece,

nell'ipotesi in esame. Infatti nel decreto n. 109 del 1992, mentre

siffatta clausola è collocata in apertura al comma 1 dell'art. 18,

che contempla in generale l'illecito amministrativo derivante

dall'inosservanza delle nuove norme e ne indica le sanzioni

amministrative, la stessa formula di salvezza della fattispecie

penale non è ripetuta al comma 2 dello stesso art. 18, che reca la

sanzione specifica per la violazione del precetto di cui all'art. 2

del decreto medesimo.

D'altra parte, affermare la perdurante vigenza della norma penale

(art. 13 della legge n. 283 del 1962) significherebbe svuotare la

portata sanzionatoria della prima delle norme impugnate (art. 18,

comma 2) che verrebbe così limitata alle violazioni "meramente

formali" non riconducibili alla previsione del citato art. 13. Ma

ciò determinerebbe l'irragionevolezza del quadro normativo, perché

le infrazioni "formali" sarebbero punite dall'art. 18, comma 2,

impugnato, con una sanzione amministrativa pecuniaria di rilevante

entità (da lire 6 a lire 36 milioni), mentre le più gravi

infrazioni "sostanziali" attinenti al divieto di pubblicità

ingannevole sarebbero punite, dall'art. 13 citato, con l'ammenda da

lire 600.000 a lire 15 milioni, che rappresenta, pur nella permanenza

di un illecito penale - per il quale, peraltro, è ammessa

l'oblazione ex art. 162 del codice penale - una sanzione più lieve

in termini di "afflittività concreta, intesa come incidenza reale

sul patrimonio del responsabile".

Conclusivamente, ad avviso del giudice a quo, le norme impugnate

avrebbero determinato l'abrogazione implicita per incompatibilità

(così come prevede l'art. 29, comma 2, del decreto legislativo n.

109 del 1992) della fattispecie contravvenzionale di cui all'art. 13

della legge n. 283 del 1962, non essendo per di più invocabile,

nella specie, il particolare regime ricavabile dall'art. 9, comma 3,

della legge n. 689 del 1981 - per il quale ai fatti previsti dagli

artt. 5, 6, 9 e 13 della legge n. 283 del 1962 "si applicano in ogni

caso le disposizioni penali in tali articoli previste, anche quando i

fatti stessi sono puniti da disposizioni amministrative che hanno

sostituito disposizioni penali speciali" - nel senso in cui alcuni

l'hanno interpretato, come deroga al principio di specialità

(indicato nel primo comma dello stesso art. 9), valevole anche

rispetto alle fattispecie di illecito amministrativo introdotte

successivamente alla legge di depenalizzazione n. 689 del 1981.

Tutto ciò premesso, dovendosi applicare il principio di

specialità ex art. 9, primo comma, citato (e non operando invece la

deroga a detto principio enunciata nel terzo comma) al rapporto tra

la fattispecie penale di cui all'art. 13 della legge del 1962 e la

fattispecie di illecito amministrativo di cui all'art. 18 impugnato,

e dovendosi quindi ritenere implicitamente abrogata la prima di tali

norme per effetto della seconda, il giudice a quo formula le censure

ritenendo le norme impugnate - così come da lui interpretate - in

contrasto con l'art. 76 della Costituzione perché inosservanti della

legge 29 dicembre 1990, n. 428 che, nel conferire delega al Governo

per l'attuazione di direttive comunitarie, all'art. 2 autorizza

l'introduzione di sanzioni amministrative e penali "salve le norme

penali vigenti"; tra queste va certamente ricompreso anche l'art. 13

della legge del 1962.

2. - Quanto al requisito della rilevanza, il giudice rimettente

mostra di essere consapevole che, in caso di una pronuncia di

accoglimento della Corte, egli sarebbe comunque tenuto ad applicare

le norme più favorevoli, pur dichiarate incostituzionali, in virtù

del principio di irretroattività delle norme penali sfavorevoli

all'indagato. Ma osserva che, non potendo esistere nell'ordinamento

"zone franche" sottratte al controllo di costituzionalità, la

pronuncia della Corte potrebbe comunque incidere sulla formula di

proscioglimento o di archiviazione e sull'iter argomentativo della

decisione. Infatti, pur non mutando gli effetti pratici del

provvedimento da adottare nel giudizio a quo, e cioè l'accoglimento

della richiesta di archiviazione del pubblico ministero, "non vi

sarebbe però perfetta coincidenza tra i parametri normativi e i

passaggi argomentativi del decreto di archiviazione emesso senza

promuovere il giudizio incidentale di costituzionalità e quelli del

decreto di archiviazione emesso all'esito (favorevole) di tale

giudizio". Permarrebbe, pertanto, la rilevanza delle proposte

questioni di legittimità costituzionale. Considerato in diritto

1.1. - Il giudice per le indagini preliminari presso la Pretura di

Asti dubita della legittimità costituzionale degli articoli 18,

comma 2, e 29, comma 2, del d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 109

(Attuazione delle direttive 89/395/CEE e 89/396/CEE concernenti

l'etichettatura, la presentazione e la pubblicità dei prodotti

alimentari), in quanto essi, contrastando con l'art. 2, punto d),

della legge-delega 29 dicembre 1990, n. 428, violerebbero l'art. 76

della Costituzione.

1.2. - La vigente situazione normativa nella quale è posta la

presente questione di costituzionalità, attinente alla repressione

della pubblicità ingannevole in materia di commercio di sostanze

alimentari, può essere ricostruita sulla base di tre testi

normativi.

a) L'art. 13 della legge 30 aprile 1962, n. 283 (Modifica degli

artt. 242, 243, 247, 250 e 262 del testo unico delle leggi sanitarie

approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265: Disciplina

igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e

delle bevande) prevede come reato, sanzionato con la pena

dell'ammenda, il fatto di offrire in vendita o propagandare a mezzo

della stampa od in qualsiasi altro modo, sostanze alimentari,

adottando denominazioni, o nomi impropri, frasi pubblicitarie, marchi

o attestati di qualità o genuinità da chiunque rilasciati, nonché

disegni illustrativi tali da sorprendere la buona fede o da indurre

in errore gli acquirenti circa la natura, sostanza, qualità o le

proprietà nutritive delle sostanze alimentari stesse o vantando

particolari azioni medicamentose.

b) In attuazione di direttive comunitarie in materia, la legge 29

dicembre 1990, n. 428 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi

derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle comunità europee -

legge comunitaria per il 1990), attribuiva al Governo poteri

legislativi delegati, stabilendo all'art. 2, lettera d), quale

principio e criterio generale, che "saranno previste, ove necessario

per assicurare l'osservanza delle disposizioni contenute nei decreti

legislativi, salve le norme penali vigenti, norme contenenti le

sanzioni amministrative e penali, o il loro adeguamento, per le

infrazioni alle disposizioni dei decreti stessi, nei limiti,

rispettivamente, della pena pecuniaria fino a lire 100 milioni,

dell'ammenda fino a lire 100 milioni e dell'arresto fino a tre anni,

da comminare in via alternativa o congiunta".

c) L'art. 18, comma 2, del d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 109,

emanato in esecuzione della predetta delega legislativa, prevede la

sanzione amministrativa pecuniaria da lire sei milioni a lire

trentasei milioni di lire per le ipotesi indicate dall'art. 2 del

medesimo testo normativo, cioè (comma 1) per l'"etichettatura, la

presentazione e la pubblicità dei prodotti alimentari" che inducano

"in errore l'acquirente sulle caratteristiche del prodotto e

precisamente sulla natura, sulla identità, sulla qualità, sulla

composizione, sulla quantità, sulla durabilità, sul luogo di

origine o di provenienza, sul modo di ottenimento o di fabbricazione

del prodotto stesso". Infine, l'art. 29, comma 2, del medesimo

decreto legislativo n. 109 del 1992 dispone (oltre all'abrogazione

della precedente disciplina della materia contenuta nel decreto del

Presidente della Repubblica 18 maggio 1982, n. 322) l'abrogazione di

"tutte le disposizioni in materia di etichettatura, di presentazione

e di pubblicità dei prodotti alimentari e relative modalità,

diverse o incompatibili con quelle previste dal presente decreto, ad

eccezione di quelle contenute nei regolamenti comunitari e nelle

norme di attuazione di direttive comunitarie relative a singole

categorie di prodotti".

In questo quadro, il giudice rimettente ritiene che la normativa

richiamata in c) abbia abrogato la norma penale indicata in a), con

ciò violando il principio e criterio generale della salvaguardia

delle norme penali vigenti, salvaguardia disposta dalla legge-delega

menzionata in b). Su questa base - nella quale non entrano a far

parte elementi di diritto dell'Unione europea, le direttive disposte

dalla quale tacendo in ordine alla natura delle sanzioni nazionali da

prevedersi per il commercio dei prodotti non conformi alle direttive

stesse - si richiede, in base all'art. 76 della Costituzione, una

pronuncia d'incostituzionalità delle norme denunciate, nella parte

in cui esse abrogherebbero l'art. 13 della legge 30 aprile 1962, n.

283, in contrasto con l'art. 2, punto d), della legge 29 dicembre

1990, n. 428.

2. - La questione d'incostituzionalità così proposta è

inammissibile.

2.1. - L'argomentazione del giudice rimettente si incentra sulla

pretesa valenza abrogatrice propria delle norme impugnate, rispetto

alla norma penale contenuta nell'art. 13 della legge del 1962. I

dubbi di incostituzionalità sollevati stanno o cadono su questo

punto.

L'ordinanza che propone la questione, discostandosi da un opposto

orientamento pur presente nella giurisprudenza comune e largamente

prevalente in quello della Corte di cassazione, argomenta l'effetto

abrogativo anzidetto osservando innanzitutto che le ipotesi di

illecito previste dall'art. 2 del decreto legislativo del 1992, cui

rinvia l'impugnato art. 18 determinandone le sanzioni, si

sovrappongono in gran parte - e sicuramente con riguardo all'ipotesi

d'illecito che è oggetto del giudizio a quo - a quelle descritte

nell'art. 13 della legge del 1962. Si determinerebbe così un caso

di abrogazione secondo le regole generali e secondo il disposto

particolare dell'art. 29, comma 2, del medesimo decreto legislativo

del 1992, che dispone tale effetto per tutte le disposizioni "diverse

o incompatibili". Inoltre, si fa valere la circostanza che il comma

2 dell'art. 18, prevedendo la sanzione amministrativa per le

infrazioni alle disposizioni dell'art. 2, non ripete (a differenza di

quanto disposto dall'art. 16, comma 1, dell'abrogato d.P.R. n. 322

del 1982) la formula, contenuta invece nel primo comma dello stesso

articolo, "salvo che il fatto costituisca reato". Da tale omissione -

argomenta il giudice rimettente - devesi pertanto presumere la

volontà del legislatore di escludere la "riserva penale" per le

ipotesi previste, in relazione all'art. 2, dall'impugnato comma 2

dell'art. 18. A ciò si aggiunge la considerazione che, a voler

ritenere perdurante la vigenza della norma penale del 1962, si

svuoterebbe la portata del comma 2 dell'art. 18 del decreto

legislativo del 1992, il quale risulterebbe applicabile soltanto a

infrazioni meramente formali non riconducibili alla previsione della

norma anteriore, con conseguenze - oltretutto - incongrue circa

l'entità delle pene applicabili rispettivamente alle "violazioni

sostanziali" e a quelle esclusivamente "formali".

Da queste osservazioni, il giudice rimettente trae ragione per

ritenere che le violazioni in tema di pubblicità ingannevole di

prodotti alimentari e, in particolare, quella contestata nel giudizio

a quo, integrino oggi l'illecito amministrativo previsto dagli artt.

2 e 18, comma 2, del decreto legislativo del 1992, e non più il

reato previsto dall'art. 13, comma 2, della legge del 1962.

3. - Senonché, a tale ricostruzione normativa è possibile

contrapporne un'altra che conduce a esiti opposti - la perdurante

vigenza della norma penale dell'art. 13 della legge del 1962 - con

argomenti almeno altrettanto plausibili.

È vero che tra le norme del 1962 e del 1992 c'è una

sovrapposizione di fattispecie (peraltro non assoluta). Ma perché se

ne possa dedurre l'incompatibilità e affermare l'abrogazione della

norma più risalente a opera della più recente, occorrerebbe

innanzitutto presupporre l'esclusione del concorso, nel caso in

questione, di illecito penale e di illecito amministrativo (e quindi

delle norme che prevedono l'uno e l'altro). L'art. 9 della legge 24

novembre 1981, n. 689, che disciplina il concorso tra norme e tra

illeciti nell'ambito della "depenalizzazione" disposta da tale legge,

non risolve il problema con evidenza. La sua formulazione riflette le

perplessità del legislatore, documentate dai lavori preparatori, e

alimenta le divergenze dei commentatori sul problema: un problema

interpretativo la cui soluzione non spetta alla Corte costituzionale

e che - si potrebbe aggiungere - il giudice rimettente, chiedendo la

dichiarazione d'incostituzionalità delle norme impugnate non totale

ma soltanto "nella parte in cui abrogano" la precedente disciplina

penale, sembra implicitamente risolvere nel senso della possibilità

di concorso.

A ciò si aggiunga, da un lato, che la formula del terzo comma

dell'art. 9 della citata legge n. 689 - là dove stabilisce che, ai

fatti previsti da alcuni articoli della legge n. 283 del 1962 (tra

cui l'art. 13, che rileva nella presente questione), "si applicano in

ogni caso le disposizioni penali in tali articoli previste", anche

quando gli stessi fatti sono puniti da altre disposizioni con

sanzioni amministrative - è perfettamente compatibile con il

concorso degli illeciti, nonché con il cumulo delle sanzioni; e,

dall'altro, che lo stesso potrebbe dirsi in relazione, precisamente,

alla lettera della legge di delegazione (art. 2, lettera d), della

legge n. 428 del 1990) che si assume violata, là dove essa prescrive

che "si facciano salve le norme penali vigenti" e si delega il

Governo a stabilire sanzioni amministrative e penali "in via

alternativa o congiunta".

Un'altra possibilità - anch'essa nel senso della perdurante

vigenza della risalente norma penale - è offerta poi

dall'interpretazione complessiva dell'art. 18 (impugnato nel suo

secondo comma), potendosi sostenere che la clausola con la quale esso

si apre ("Salvo che il fatto costituisca reato") si riferisca non

solo alle ipotesi indicate al primo comma, ma a tutte quelle previste

in tale articolo, il quale determina esaustivamente il sistema delle

sanzioni alle infrazioni concernenti l'etichettatura, la

presentazione e la pubblicità dei prodotti alimentari. Secondo

questo modo di vedere, il primo comma stabilirebbe una norma di

portata generale, mentre il secondo - in relazione a ipotesi

specifiche, valutate dal legislatore come più gravi - non

delineerebbe un sistema alternativo, ma si limiterebbe a prevedere

pene amministrative più pesanti rispetto a quelle indicate nel primo

comma. Il silenzio della norma contenuta nel secondo comma circa la

clausola di "riserva penale" - silenzio che il giudice rimettente

giudica essere solida base per un'interpretazione a contrariis -

potrebbe apparire così un argomento privo di consistenza, valendo la

riserva affermata in generale nel primo comma. Perciò anche il

raffronto, operato dal giudice rimettente, con la diversa

formulazione dell'art. 16, primo comma, del d.P.R. n. 322 del 1982 -

che conteneva la clausola di riserva - non risulterebbe in alcun modo

probante. Tanto più, occorre aggiungere, che quest'interpretazione

complessiva dell'art. 18 corrisponderebbe all'indicazione contenuta

nella legge di delegazione, essendo principio di evidenza, tale da

non richiedere spiegazioni, che il decreto delegato debba essere

interpretato innanzitutto alla luce della delega del cui svolgimento

esso è il risultato.

Infine, assume rilievo anche la circostanza che questa conclusione

si porrebbe in linea col già ricordato art. 9 della legge n. 689 del

1981 il quale, dopo aver affermato il "principio di specialità"

nella concorrenza tra disposizioni penali e disposizioni che

prevedono sanzioni amministrative per la medesima infrazione, al

terzo comma stabilisce che "ai fatti puniti dagli artt. 5, 6, 9 e 13

della legge 30 aprile 1962, n. 283... si applicano in ogni caso le

disposizioni penali in tali articoli previste, anche quando i fatti

stessi sono puniti da disposizioni amministrative che hanno

sostituito disposizioni penali speciali". Tale disposizione vale a

indicare la volontà del legislatore di ribadire, anzi rafforzare il

rilievo della legge del 1962 nella tutela della veridicità

dell'informazione nel settore del commercio alimentare e nella

punizione degli illeciti relativi, rilievo che verrebbe negato, pur

in assenza di univoci elementi giustificativi, dall'interpretazione

abrogante assunta dal giudice rimettente per formulare la presente

questione di costituzionalità. Né varrebbe in contrario rilevare

che la disposizione del terzo comma dell'art. 9 citato dovrebbe

intendersi rivolta soltanto alla disciplina della collisione tra

norme anteriori alla legge n. 689 del 1981, poiché, altrimenti, le

si attribuirebbe l'efficacia di "norma sulle fonti" legislative,

dunque un'impropria efficacia superiore a quella tipica delle leggi

ordinarie. Assegnare a una norma legislativa il valore di elemento

interpretativo di una norma successiva, in mancanza di una sempre

possibile deroga o abrogazione da parte di altre leggi, non equivale

affatto ad attribuirle un rango diverso da quello che le è proprio

nel sistema delle fonti.

Ove si seguissero queste linee interpretative, infine, anche il

riferimento al denunciato art. 29, comma 2, del decreto legislativo

n. 109 del 1992, che dispone l'abrogazione di tutte le disposizioni

in materia di etichettatura, di presentazione e di pubblicità dei

prodotti alimentari e relative modalità, incompatibili ma anche

semplicemente diverse da quelle previste nel decreto stesso,

perderebbe di valore. L'art. 18, così interpretato in ordine alla

salvaguardia delle precedenti norme penali, costituirebbe deroga alla

regola abrogativa generale disposta in tale art. 29.

4. - Nel quadro delle norme e delle loro interpretazioni così

esposto, due posizioni si fronteggiano dunque: la prima - risultante

incidentalmente da una pronuncia della Corte di cassazione e assunta

dal giudice rimettente come premessa della presente questione

d'incostituzionalità - afferma l'avvenuta abrogazione dell'art. 13

della legge n. 283 del 1962 a opera degli artt. 18, comma 2, e 29,

comma 2, del decreto legislativo n. 109 del 1992; la seconda -

accolta da altra e più numerosa giurisprudenza, di merito e di

legittimità - ritiene viceversa la perdurante vigenza della prima

norma, pur in presenza di quelle successive, sottraendo così alla

questione d'incostituzionalità sollevata la sua premessa. Entrambe

queste posizioni, come si è mostrato, non mancano di argomenti

interpretativi a loro sostegno.

In questa situazione, la richiesta pronuncia d'incostituzionalità

risulta ingiustificata. In linea di principio, le leggi non si

dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile darne

interpretazioni incostituzionali (e qualche giudice ritenga di

darne), ma perché è impossibile darne interpretazioni

costituzionali. Ora, nel caso di specie, argomenti e precedenti

giurisprudenziali non mancano a dimostrazione che il risultato al

quale il giudice rimettente mira e ch'egli considera dovuto per

ragioni costituzionali - la perdurante vigenza della norma del 1962 -

può essere raggiunto sulla base dell'interpretazione delle norme

vigenti, senza involgere la questione di legittimità costituzionale

delle norme del 1992.

Il caso in esame presenta inoltre questa singolarità: di nascere

in presenza di un contrasto interpretativo interno alla

giurisprudenza comune, al di là del quale, però, vi è convergenza

sul risultato cui si mira e che è ritenuto conforme alla

Costituzione. La divergenza riguarda soltanto le vie da percorrere:

l'una richiede una previa declaratoria d'incostituzionalità; l'altra

implica semplici operazioni interpretative di norme legislative. La

questione di costituzionalità proposta tende così a configurarsi

come un improprio tentativo per ottenere dalla Corte costituzionale

l'avallo a favore di un'interpretazione, contro un'altra

interpretazione, senza che da ciò conseguano differenze in ordine

alla difesa dei principi e delle regole costituzionali, ciò in cui,

esclusivamente, consiste il compito della giurisdizione

costituzionale.