Sentenza n. 356/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale della legge 30 dicembre

1991, n. 412, recante "Disposizioni in materia di finanza pubblica",

promossi con ricorsi della Regione Friuli-Venezia Giulia, della

Provincia di Bolzano, delle Regioni Sicilia, Valle d'Aosta, Toscana e

Sardegna, della Provincia di Trento e della Regione Lombardia,

notificati rispettivamente il 29 ed il 30 gennaio 1992, depositati in

cancelleria il 3, 4, 5, 6 e 8 febbraio 1992 ed iscritti ai nn. 10,

11, 12, 13, 14, 15, 19 e 20 del registro ricorsi 1992;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 19 maggio 1992 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi gli avvocati Sergio Panunzio per le Regioni Friuli-Venezia

Giulia e Sardegna, Sergio Panunzio e Roland Riz per la Provincia di

Bolzano, Salvatore Pensabene Lionti e Francesco Tinaglia per la

Regione Sicilia, Gustavo Romanelli per la Regione Valle d'Aosta,

Alberto Predieri per la Regione Toscana, Valerio Onida per la

Provincia di Trento e la Regione Lombardia e l'avv. dello Stato

Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Cenni del fatto

1.1. - La Regione Friuli Venezia Giulia (ric. n. 10 del 1992) ha

impugnato gli artt. 4, undicesimo comma, 22 e 24, primo e terzo

comma, della legge 30 dicembre 1991 n. 412 (Disposizioni in materia

di finanza pubblica), assumendo la violazione di alcune norme del

proprio statuto di autonomia.

1.2. - Dopo aver ricordato che l'art.

19 della l. 28 dicembre 1989 n. 415 (Norme urgenti in materia di

finanza locale e di rapporti finanziari tra lo Stato e le regioni)

aveva apportato riduzioni alle assegnazioni di parte corrente del

fondo sanitario nazionale per le regioni a statuto speciale e le

province autonome, e che questa Corte con la sentenza n. 381 del 1990

aveva respinto l'impugnazione proposta da diverse regioni avverso

quella disposizione, sul presupposto che essa contenesse una misura

soltanto "provvisoria" in vista di definitivi aggiustamenti, la

Regione ricorrente censura l'art. 4, undicesimo comma, della legge n.

412 del 1991 che, nell'aumentare la riduzione delle assegnazioni alle

medesime destinatarie, oltre a disattendere e vanificare la citata

sentenza costituzionale, si porrebbe in contrasto con gli artt. da 4

a 8 e con il titolo IV dello statuto (Legge costituzionale 31 gennaio

1963 n. 1), che delimitano la potestà legislativa regionale, in

quanto l'ulteriore riduzione a danno della ricorrente

comprometterebbe il rapporto di corrispondenza che deve sussistere

tra bisogni regionali e mezzi finanziari per farvi fronte.

1.3. -

Lesivi delle attribuzioni regionali in materia di ordinamento degli

uffici e degli enti dipendenti (art. 4, n. 1, Statuto) sarebbero poi,

ad avviso della ricorrente: a) l'art. 22, che istituisce un albo dei

beneficiari di provvidenze di natura economica, imponendo oneri e

adempimenti specifici tali da non lasciare spazio al legislatore

regionale e riproducendo una norma statale (art. 19, legge n. 241 del

1990), dettata essa pure al fine di assicurare la trasparenza

dell'attività amministrativa, ma lasciando sempre spazio alla

potestà regionale di autoorganizzazione; b) l'art. 24, primo comma,

- nell'ipotesi che esso sia applicabile anche alla Regione Friuli-Venezia Giulia - il quale istituisce presso il Dipartimento della

funzione pubblica l'anagrafe nominativa degli incarichi dei pubblici

dipendenti, non compresi nei compiti d'ufficio, e dei relativi

compensi, violando l'autonomia regionale di organizzazione dei propri

servizi; c) l'art. 24, terzo comma, - sempre se riferibile alla

Regione Friuli-Venezia Giulia - il quale affida al Ministro per la

funzione pubblica di predisporre un piano pluriennale per la

riduzione della prassi degli incarichi, così interferendo con le

attribuzioni regionali.

2.1. - La stessa legge n. 412 del 1991 è

impugnata dalla Provincia autonoma di Bolzano (ric. n. 11 del 1992)

negli artt. 4, undicesimo comma, 9, 19 e 22, per violazione di

numerosi parametri costituzionali e statutari.

2.2. - Premette la

ricorrente che le regioni e le province autonome hanno il diritto di

disporre dei mezzi finanziari occorrenti per l'esercizio delle

proprie funzioni, diritto che per la Provincia di Bolzano si fonda,

oltreché sull'art. 119 della Costituzione, sul titolo VI dello

Statuto di autonomia (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), come modificato

e integrato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386. Richiamata ancora

la sentenza di questa Corte n. 381 del 1990, la Provincia ricorrente

censura l'art. 4, undicesimo comma, della legge n. 412 del 1991 che,

operando ulteriori riduzioni alle assegnazioni della parte corrente

del fondo sanitario nazionale (dal 20 al 28 per cento), porrebbe a

carico della Provincia nuovi oneri non correlati a nessun potere di

compressione della spesa sanitaria, subordinata a determinazioni

assunte nella sede centrale ovvero a leggi di mercato; ciò

determinerebbe la violazione degli artt. 8, 9 n. 10, 16, primo comma,

104, e del titolo VI dello Statuto, che tutelano le competenze nelle

materie attribuite alle province e l'autonomia finanziaria

provinciale, ed il contrasto con le relative norme di attuazione

(d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 e 26 gennaio 1980, n. 197). La stessa

norma impugnata contrasterebbe poi con il principio di ragionevolezza

(artt. 3 e 116 della Costituzione) nonché con il principio di

copertura finanziaria (art. 81, quarto comma, della Costituzione) -

di cui sarebbe espressione l'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n.

468, relativa a leggi che comportano oneri sotto forma di minori

entrate - principi, questi, che renderebbero altresì illegittima la

previsione, contenuta nella stessa norma censurata, della

possibilità per la Provincia di ricorrere a mutui a copertura delle

maggiori spese. Inoltre, ad avviso della Provincia ricorrente,

l'art. 4, undicesimo comma, cit. si porrebbe in contrasto con il

principio fondamentale stabilito dall'art. 5 della legge n. 386 del

1989 secondo cui, ad integrazione delle norme statutarie (titolo VI),

le province autonome partecipano alla ripartizione di fondi speciali

istituiti "per garantire livelli minimi di prestazioni in modo

uniforme su tutto il territorio nazionale".

2.3. - La Provincia di

Bolzano impugna ancora l'art. 9 della legge, il quale vieta agli enti

pubblici di ricorrere, a partire dal 1› luglio 1992, al lavoro

straordinario, qualora presso di essi non siano regolarmente operanti

strumenti o procedure idonei all'accertamento dell'effettiva durata

delle prestazioni di lavoro. Questa norma impone a regioni e province autonome di adeguare, entro lo stesso termine, le norme

regionali e provinciali al detto divieto, il quale tuttavia non

esprimerebbe, secondo la ricorrente, un principio fondamentale

dell'ordinamento dello Stato e perciò non potrebbe vincolare la

normazione delle regioni differenziate e delle province autonome. La

norma impugnata, pertanto, violerebbe gli artt. 8, n. 1, e 16, primo

comma, dello statuto e le relative norme di attuazione. La

ricorrente in proposito fa presente di aver già provveduto con

decreto del Presidente della Giunta provinciale 27 giugno 1991 n. 18,

dettato in materia di orario del personale degli uffici provinciali.

2.4. - Oggetto di impugnazione da parte della stessa Provincia di

Bolzano è anche l'art. 19 della legge, a norma del quale "le spese

sostenute dalle regioni, dalle province, dai comuni .. per acquisto,

gestione e manutenzione di autoveicoli adibiti al trasporto di

persone; spese postali e telefoniche; acquisti ed abbonamenti a

pubblicazioni; partecipazione a convegni, non potranno nell'anno 1992

superare quelle previste nel bilancio preventivo del 1991 per ciascun

ente". Questa disposizione, interferendo con la potestà legislativa

della Provincia in materia di finanza locale, contrasterebbe con gli

artt. 16, primo comma, e 80 dello Statuto, nonché con l'art. 1,

primo comma, del d.P.R. 28 marzo 1975 n. 473, recante norme di

attuazione dello statuto, sempre in materia di finanza locale. 2.5.

- La Provincia di Bolzano ritiene, infine, che l'art. 22 della legge,

che istituisce l'albo dei beneficiari di provvidenze economiche e che

impone alle regioni l'obbligo di trasmettere alla Presidenza del

Consiglio dei ministri copia dei provvedimenti di erogazione dei

benefici ed elenco dei destinatari, leda la propria potestà di

organizzazione degli uffici.

3. - La Provincia autonoma di Trento

impugna (ric. n. 19 del 1992) gli artt. 4, undicesimo comma, e 19

della legge n. 412 citata, per contrasto con gli artt. 3, 81, quarto

comma, e 119 della Costituzione, nonché con il titolo VI dello

Statuto speciale, come modificato dalla legge 30 novembre 1989 n.

386, con l'art. 5 di quest'ultima legge e con le norme di attuazione

(non indicate). Nei confronti della prima norma impugnata (art. 4,

undicesimo comma) la ricorrente svolge considerazioni analoghe a

quelle riportate nel ricorso della Provincia autonoma di Bolzano,

rilevando che l'ulteriore riduzione della quota del fondo sanitario

non è giustificata da un eventuale aumento di flussi finanziari

assegnati alla Provincia di Trento nel periodo successivo alla prima

riduzione dei trasferimenti del fondo sanitario operata con il

decreto-legge n. 415 del 1989 cit. La seconda norma (art. 19) - che

pone un "tetto" di spesa per gli enti locali territoriali in

relazione all'acquisto di autoveicoli, spese postali e telefoniche,

abbonamenti, partecipazione a convegni - è denunciata, nella ipotesi

della sua applicazione anche alla ricorrente, come lesiva

dell'autonomia legislativa, organizzativa e finanziaria della

Provincia medesima.

4. - L'art. 4, undicesimo comma, della legge n.

412 del 1991 è impugnato anche dalla Regione siciliana (ric. n. 12

del 1992), la quale sostiene che l'ulteriore riduzione dei

trasferimenti di risorse del Fondo sanitario nazionale si porrebbe in

contrasto: a) con gli artt. 3 e 32 della Costituzione, sotto il

duplice profilo che la materia in argomento, in quanto attinente al

diritto inalienabile alla salute, non può essere incisa da

prospettive di puro contenimento della spesa pubblica; b) con gli

artt. 81, quarto comma, e 119 della Costituzione e 36 dello Statuto

speciale, perché la norma comprimerebbe l'autonomia finanziaria

regionale senza indicare i mezzi per far fronte alle minori entrate

regionali, considerato che l'entità della spesa sanitaria è

determinata da decisioni assunte dallo Stato e non invece dalle

regioni che devono accollarsi l'onere delle prestazioni; c) con gli

artt. 3, 116 e 119 della Costituzione e 17, lett. b), 36 e 38 dello

Statuto speciale, perché gli oneri derivanti dalle minori

assegnazioni si ripercuoteranno sui cittadini dell'isola,

aggravandone il deteriore trattamento rispetto ai cittadini residenti

nel territorio delle regioni di diritto comune.

5. - La Regione

autonoma Valle d'Aosta (ric. n. 13 del 1992) chiede la dichiarazione

di illegittimità costituzionale dell'intera legge n. 412 del 1991 e

in particolare dell'art. 4, undicesimo comma, cit. per contrasto con

gli artt. 32, 38, terzo e quarto comma, 81, quarto comma, 116 e 119

della Costituzione nonché con gli artt. 3, lett. f), 4 e 12, terzo

comma, dello Statuto speciale (legge costituzionale 26 febbraio 1948,

n. 4). La norma impugnata si tradurrebbe, ad avviso della

ricorrente, in un ostacolo alla tutela del diritto alla salute,

produrrebbe uno squilibrio nella finanza regionale e sarebbe lesiva

del principio di eguaglianza nel trattamento riservato alle regioni a

statuto speciale rispetto a quelle a statuto ordinario. Inoltre,

poiché la spesa sanitaria attiene ad una funzione che non è propria

della Regione ricorrente (diversamente dalle altre regioni), vi

sarebbe anche la violazione della norma statutaria (art. 12, terzo

comma) che impone allo Stato di assegnare sufficienti finanziamenti

onde provvedere a scopi determinati non rientranti nelle funzioni

normali della Valle.

6. - La Regione autonoma della Sardegna (ric.

n. 15 del 1992) impugna gli artt. 4, undicesimo comma, 9 e 22 della

legge n. 412 del 1991 citata, svolgendo considerazioni strettamente

analoghe a quelle contenute nel ricorso della Provincia autonoma di

Bolzano. Con riferimento alla prima norma impugnata (art. 4,

undicesimo comma) la ricorrente sostiene la propria censura

lamentando la violazione degli artt. 3, 4, primo comma, lett. i), 5,

6 e del titolo terzo dello Statuto speciale di autonomia (legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), delle relative norme di

attuazione (non indicate) e degli artt. 3, 81, 116 e 119 della

Costituzione. L'art. 9 della legge, che reca norme in materia di

lavoro straordinario, sarebbe lesivo delle competenze esclusive della

ricorrente riconosciute dagli artt. 3, lett. a), e 6 dello Statuto,

tanto più che analoga disciplina è stata già adottata dalla

Regione con l'art. 20, ultimo comma, del decreto del Presidente della

giunta regionale 7 giugno 1990, n. 116, emanato ai sensi dell'art. 2,

secondo comma, n. 5 della legge regionale 25 giugno 1984, n. 33.

L'art. 22, infine, istituendo l'albo dei beneficiari di provvidenze

economiche ed imponendo taluni adempimenti in proposito, sarebbe

invasivo delle competenze regionali in materia di ordinamento degli

uffici (art. 3, lett. a), Statuto) nonché delle competenze nelle

varie materie interessate dalle "erogazioni" (art. 3, 4, 5 e 6 dello

Statuto) cui fa riferimento la norma censurata.

7.1. - Anche due

regioni a statuto ordinario hanno rivolto censure avverso talune

norme della legge n. 412 del 1991.

7.2. - La Regione Toscana (ric.

n. 14 del 1992) rileva che l'art. 4, quinto comma, della legge

attribuisce alle regioni il potere di ricorrere alla propria

capacità impositiva in caso di spesa sanitaria superiore a quella

parametrica (fissata dal Governo) correlata ai livelli obbligatori

uniformi stabiliti nel primo comma dello stesso art. 4 e non

compensata da minori spese in altri settori. Il medesimo quinto comma

attribuisce alle regioni, in alternativa, il potere adottare le altre

misure di contenimento della spesa previste nell'art. 29 della legge

28 febbraio 1986 n. 41 (legge finanziaria per il 1986), ossia

l'assistenza sanitaria indiretta, la maggiorazione delle quote di

partecipazione a carico dei cittadini, la temporanea abolizione di

alcune prestazioni. Ad avviso della ricorrente la disposizione

sarebbe lesiva della propria autonomia finanziaria, garantita dallo

art. 119 della Costituzione, considerando che l'impossibilità di

contenere la spesa con gli strumenti di cui al citato art. 29 rende

inevitabile il ricorso alla imposizione tributaria, escludendo così

ogni possibilità di scelta. La Regione impugna anche l'art. 19

della legge poiché esso, introducendo un blocco irragionevole a diverse spese degli enti locali, contrasterebbe coi principi di buona

amministrazione (art. 97 della Costituzione) e di ragionevolezza

(art. 3 della Costituzione) e sarebbe lesivo dell'autonomia regionale

garantita dagli artt. 117 e 119 della Costituzione. Censurato è

pure l'art. 23 della legge, secondo cui il Presidente del Consiglio

dei ministri emana, entro sei mesi, un decreto che disciplini la

partecipazione dei dipendenti pubblici a convegni, conferenze e

tavole rotonde, comportanti a carico dell'ente organizzatore spese

per ospitalità ed emolumenti di qualsiasi natura. Questa

disposizione sarebbe in contrasto con l'autonomia organizzativa e

finanziaria della regione (artt. 117 e 119 della Costituzione). 7.3.

- La Regione Lombardia (ric. n. 20 del 1992) nell'atto introduttivo

del giudizio premette che il controllo sugli atti degli istituti di

ricovero e cura di carattere scientifico nonché sugli enti di cui

all'art. 41 della legge 23 dicembre 1978 n. 833 (istituti sanitari

eroganti assistenza pubblica) era attribuito, prima dell'entrata in

vigore della legge n. 412 del 1991, ai comitati regionali di

controllo integrati da un esperto in materia sanitaria e da un

rappresentante del Ministero del tesoro, ai sensi dell'art. 42 della

legge n. 833 del 1978. Il controllo degli istituti di ricovero e cura

a carattere scientifico, per quanto atteneva alle deliberazioni

sull'assunzione di personale, sulla stipulazione dei contratti di

ricerca, sull'istituzione di borse di studio, sul trattamento

economico del personale e sulle alienazioni ed acquisti immobiliari

nonché sulle transazioni, era attribuito alle regioni dall'art. 19

del d.P.R. 31 luglio 1980 n. 617. La Regione Lombardia aveva affidato

detto controllo al comitato regionale con la legge regionale 8

febbraio 1982 n. 12 (art. 1). Ciò premesso, la Regione ricorrente

osserva che l'art. 4, ottavo comma, della legge impugnata sopprime il

controllo del co.re.co nei confronti degli istituti di ricovero e

cura di carattere scientifico ed estende il controllo del Ministero

della sanità, di cui agli artt. 16-18 del d.P.R. n. 617 del 1980, ad

atti concernenti l'attività assistenziale di competenza regionale.

In queste modificazioni del sistema di controllo, a danno del

co.re.co, e quindi di un organo regionale, la ricorrente ravvisa una

violazione dell'art. 130 della Costituzione, oltreché la lesione di

proprie attribuzioni in materia finanziaria (artt. 117, 118, 119

della Costituzione).

7.4. - La Regione impugna anche il quindicesimo

comma dell'art. 4 della legge, il quale dispone che gli istituti di

ricovero e cura a carattere scientifico, i policlinici universitari a

diretta gestione, gli istituti zooprofilattici sperimentali e

l'Istituto superiore di sanità possono essere ammessi direttamente a

beneficiare degli interventi di cui all'art. 20 della legge 11 marzo

1988 n. 67, su un'apposita quota di riserva determinata dal CIPE,

dietro proposta del Ministro della sanità e previo conforme parere

della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e

le province autonome di Trento e di Bolzano, in sede di definizione

della disponibilità per i mutui. Secondo la Regione ricorrente il

finanziamento diretto di questi istituti sottrarrebbe i relativi

investimenti alla programmazione regionale in materia di edilizia

ospedaliera, ciò che integrerebbe, ancora, una violazione

dell'autonomia regionale (artt. 117, 118, 119 della Costituzione).

7.5. - La Regione Lombardia impugna, in via cautelativa, anche l'art.

6, primo comma, della legge, il quale stabilisce che tutte le piante

organiche degli "enti pubblici" definite prima dell'avvio del

processo di informatizzazione e, in ogni caso, prima del 31 dicembre

1989, debbano essere riviste in diminuzione sulla base dei carichi

funzionali e sottoposte all'approvazione formale della Presidenza del

Consiglio dei ministri. Nell'ipotesi che questa disposizione si

riferisca anche alle regioni, la ricorrente la ritiene lesiva della

propria autonomia legislativa e organizzativa (artt. 117 e 118 della

Costituzione).

7.6. - La stessa Regione impugna infine l'art. 19

della legge che, limitando le spese degli enti locali, comprimerebbe

ancora la sua autonomia legislativa, organizzativa e finanziaria in

quanto le spese in questione attengono all'ordinato funzionamento

dell'apparato regionale e la loro determinazione consegue a precisi

criteri organizzativi degli uffici regionali. La ricorrente svolge

le medesime considerazioni contenute nel ricorso della Provincia

autonoma di Trento, con conseguente richiamo anche all'art. 3 della

Costituzione.

8.1. - La Presidenza del Consiglio dei ministri si è

costituita in tutti i giudizi, presentando due memorie, l'una

riferita alle impugnative delle Regioni a statuto speciale e delle

province autonome e l'altra concernente i ricorsi delle due regioni a

statuto ordinario.

8.2. - Per quanto attiene al primo gruppo di

ricorsi, l'Avvocatura generale dello Stato osserva, anzitutto ed in

linea generale, che le misure contenute nella legge n. 412 del 1992,

tutte dettate dall'urgenza di contenimento della spesa pubblica, sono

caratterizzate, per quanto attiene al settore della sanità (art. 4),

dalla provvisorietà, in attesa della approvazione del riordinamento

del Servizio sanitario nazionale e del Piano sanitario per il

triennio 1992-1994. Aggiunge quindi che talune delle censure mosse

dalle ricorrenti debbono essere valutate anche alla luce del

sedicesimo comma dell'art. 4 della legge, il quale, prevedendo la

costituzione di una commissione tecnica di verifica degli andamenti

di spesa nelle singole regioni, serve ad attenuare, eventualmente, le

misure che nel corso del 1992 si rivelino troppo gravose per le

singole regioni.

Quanto all'art. 4, undicesimo comma, della legge, la parte

resistente nota che la riduzione quantitativa dei trasferimenti di

risorse dal Fondo sanitario nazionale rientra nella discrezionalità

del legislatore ordinario, insindacabile da questa Corte, e che la

detta riduzione per tutte le ricorrenti regioni e province

differenziate è compensata dalla partecipazione delle medesime al

maggior gettito tributario dello Stato.

La lesione delle attribuzioni regionali sarebbe inoltre esclusa,

secondo l' Avvocatura generale dello Stato, dal fatto che la

disposizione impugnata, che anticipa le linee di riorganizzazione del

settore sanitario, esprime principii di riforma economico-sociale.

La stessa disposizione, poi, non stabilirebbe nuove o maggiori

spese, onde infondato sarebbe anche il riferimento all'art. 81,

quarto comma, della Costituzione; né potrebbe attribuirsi rango

costituzionale, così da indicarlo quale norma-parametro nel presente

giudizio, all'art. 27 della legge n. 468 del 1978. Tale carattere non

si potrebbe ravvisare neppure, quanto ai ricorsi delle province

autonome di Trento e di Bolzano, nella legge statale n. 386 del 1989.

Quanto all'art. 9 della legge, la Presidenza del Consiglio osserva

che esso, attraverso la limitazione del lavoro straordinario dei

dipendenti pubblici, esprime un principio generale già contenuto

nella legge quadro del pubblico impiego n. 93 del 1983.

E, sempre ad avviso della resistente, mentre gli artt. 19 e 24

della legge non si applicano alle regioni ad autonomia speciale e

alle province autonome, il succesivo art. 22, con l'istituzione di un

albo dei beneficiari di provvidenze pubbliche, esprimerebbe anch'esso

un principio fondamentale dell'ordinamento, attinente alla

pubblicità e alla trasparenza dell'azione amministrativa e quindi al

buon andamento della pubblica amministrazione, nonché alla leale

cooperazione fra Stato e regioni.

8.3. - Per quanto attiene alle impugnative delle Regioni a statuto

ordinario, la Presidenza del Consiglio dei ministri precisa che:

il quinto comma dell'art. 4 della legge non comprime l'autonomia

legislativa ed amministrativa delle regioni, le quali non sono

obbligate a far ricorso alla loro capacità impositiva poiché

possono anche contenere la spesa sanitaria con i mezzi di cui alla

legge n. 41 del 1986;

l'ottavo e il quindicesimo comma dell'art. 4 cit. perseguono un

più razionale assetto della funzione di controllo, riconducendone

l'esercizio ad un'unica sede (centrale), nel presupposto che trattasi

di atti che, pur pertinenti all'attività di assistenza, non si

esauriscono in essa e che, sotto il profilo finanziario, investono la

globale gestione degli istituti di ricovero e cura, i cui scopi

prevalenti restano quelli della ricerca scientifica;

l'art. 6, primo comma, concernente la revisione delle piante

organiche del personale di Ministeri, enti pubblici ed enti

economici, in conseguenza dell'avvio del processo di

informatizzazione, non è applicabile alle Regioni, dovendosi

pertanto considerare superate le relative censure;

l'art. 19, commisurando il limite di talune spese degli enti

locali alle somme indicate nel bilancio dell'esercizio precedente,

non è privo di ragionevolezza e presuppone pur sempre valutazioni e

stime operate in sede regionale;

l'art. 23 della legge, infine, non può intendersi riferito alle

regioni e perciò non dà luogo ad alcuna controversia tra queste e

lo Stato.

In prossimità dell'udienza di discussione tutte le ricorrenti

hanno depositato memorie, nelle quali sviluppano ulteriormente i

proposti profili di censura.

Le ricorrenti in particolare ribadiscono: 1) l'impossibilità di

considerare la previsione legislativa in esame come norma di riforma

economico sociale della Repubblica; 2) la violazione dell'art. 81

della Costituzione, e dell'art. 27 della legge 468 del 1978, la

quale, anche se sfornita di "valenza costituzionale", esplicita

ulteriormente il parametro costituzionale suddetto (memorie Regione

Sicilia, Province di Trento e di Bolzano, Regione Friuli-Venezia

Giulia, Regione Sardegna; 3) l'erroneità della tesi secondo cui la

partecipazione al gettito tributario consentirebbe "un costante

allineamento nel tempo delle entrate regionali", perché, se ciò

fosse vero, non sarebbe necessario prevedere che gli enti di

autonomia speciale ricorrano all'accensione di mutui per la copertura

dei maggiori oneri previsti nelle norme impugnate; 4) il fine della

sicurezza sociale (art. 38 della Costituzione), nel cui ambito

rientra la tutela della salute, è un obbligo costituzionale dello

Stato il quale è il solo tenuto a reperire i necessari mezzi

finanziari, specie in una regione, come la Valle d'Aosta, che non ha

competenza primaria in materia di "assistenza sanitaria e

ospedaliera"; 5) il fatto che il finanziamento statale per

l'assistenza sanitaria sia definito "in rapporto alla popolazione

residente" non giustifica alcuna decurtazione, pena l'ingiustificata

compressione della autonomia finanziaria delle province autonome

(memoria provincia di Trento).

Quanto all'art. 9 (sui limiti del lavoro straordinario) la

Provincia autonoma di Bolzano e la Regione Sardegna ne contestano la

natura di norma di indirizzo o di norma fondamentale di riforma

economico sociale, perché tali caratteri non possono rinvenirsi in

una legge di manovra temporanea di finanza pubblica.

Dal canto suo la Regione Toscana insiste sull'illegittimità

dell'art. 4, quinto comma, che imporrebbe parametri irragionevoli e

contraddittori, lesivi dell'autonomia finanziaria regionale, specie

considerando che i "limiti obbligatori uniformi" (previsti nel primo

comma) di prestazioni sanitarie, il cui superamento determina il

ricorso a misure di risparmio o di autofinanziamento mediante

l'imposizione tributaria da parte della regione medesima, non sono

ancora stati fissati dallo Stato; il che rende, in concreto,

impossibile l'adozione di qualsiasi misura a copertura delle minori

entrate.

Eguale irragionevolezza la Regione riscontra poi nell'art. 19,

poiché talune delle spese degli enti locali ivi previste, come le

spese postali, telefoniche e di trasporto, sarebbe sempre

strettamente strumentale alle funzioni regionali.

Infine la Regione Lombardia, nella sua memoria, sostiene

l'illegittimità dei commi 8 e 15 dell'art. 4 che sottrarrebbero alle

regioni loro competenze (rispettivamente, di controllo nonché di

programmazione e di gestione), per accentrarle di nuovo nello Stato,

in materia di istituti di ricovero e cura a carattere scientifico che

svolgono in maniera prevalente attività di assistenza sanitaria di

competenza regionale e solo di riflesso attività di ricerca,

riservata alla competenza centrale. Considerato in diritto

1. - I giudizi, per identità o comunque connessione delle

questioni sollevate con i rispettivi ricorsi, possono essere riuniti

e definiti con unica sentenza.

2. - La legge n. 412 del 1991, recante disposizioni in materia di

finanza pubblica, è stata impugnata, in alcune sue norme, dalle

Regioni a statuto speciale Friuli-Venezia Giulia, Sicilia, Sardegna,

Valle d'Aosta, dalle Province autonome di Trento e di Bolzano nonché

dalle Regioni a statuto ordinario Toscana e Lombardia.

Tutte le ricorrenti ad autonomia speciale hanno impugnato l'art.

4, undicesimo comma - che riduce ulteriormente nei loro confronti le

quote di parte corrente del fondo sanitario nazionale, già ridotte

per effetto dell'art. 19 del d.-l. n. 415 del 1989 sulla finanza locale e i rapporti con lo Stato - deducendo la violazione sia dei

parametri statutari che attribuiscono alle regioni e alle province

autonome competenze nella materia, sia dei principi in tema di

autonomia finanziaria regionale e provinciale, sia, ancora, degli

artt. 3, 32, 81, quarto comma, 116 e 119 della Costituzione.

L'ulteriore riduzione dei finanziamenti solo a carico delle

ricorrenti (e non anche delle regioni di diritto comune) in un

settore, quale quello sanitario, caratterizzato da una spesa rigida

in quanto volta alla tutela del diritto alla salute e non compensata

da altre assegnazioni di somme, creerebbe un ingiustificato

squilibrio nelle finanze regionali e provinciali. Dal momento che le

prestazioni sanitarie sono comunque non comprimibili, si sostiene che

gli oneri relativi conseguirebbero a scelte riconducibili alla sede

centrale o alle leggi di mercato, onde gli enti di autonomia

sarebbero costretti a ricorrere a mutui a copertura delle minori

entrate.

Inoltre tutte le ricorrenti osservano che questa Corte con la

sent. n. 381 del 1990 disattese i ricorsi proposti contro la

precedente riduzione della spesa sanitaria (art. 19 del d.-l. n. 415

del 1989) esclusivamente sul presupposto che essa si configurasse

come misura urgente e provvisoria, in quanto preparatoria rispetto a

futuri aggiustamenti nel rapporto tra i flussi finanziari esistenti

tra lo Stato e gli enti ad autonomia differenziata, e le funzioni

esercitate da questi ultimi.

Il rinnovato intervento "contingente" dello Stato nello specifico

settore non troverebbe pertanto alcuna giustificazione proprio alla

luce dei principi espressi dalla stessa giurisprudenza

costituzionale.

3. - La censura, considerata nei suoi diversi profili, non è

fondata.

L'art. 4 della legge n. 412 del 1991 contiene numerose

disposizioni finanziarie nella materia della sanità, tutte intese a

ridurre la relativa spesa e così ad assicurare, insieme alle altre

disposizioni della stessa legge, il successo della manovra di

risanamento della finanza pubblica per il triennio 1992-1994. La

finalità perseguita, in altre parole, è quella di contenere con

urgenza il perdurante, ed anzi notoriamente accresciuto, disavanzo

della spesa pubblica, anche per corrispondere alle richieste delle

Autorità comunitarie.

La disposizione denunciata risulta poi caratterizzata, oltre che

ispirata, dall'urgenza e dalla provvisorietà, essendo stata

approvata dal Parlamento - come risulta dalla relazione che ha

accompagnato il disegno di legge al Senato (IX legislatura, Atto n.

3004) - in attesa dell'emanazione della legge di riordino del

Servizio sanitario nazionale (SSN). Inoltre, le misure finanziarie

ivi contenute sono dettate in previsione dell'emanazione del decreto

del Presidente del Consiglio dei ministri, che dovrà indicare i

livelli assistenziali, gli standards organizzativi ed i criteri di

riparto del fondo nazionale (art. 4, primo comma), il che esclude che

si sia venuta a determinare una condizione di sfavore per le

ricorrenti.

È poi il caso di ricordare che il sedicesimo comma di detto art.

4 istituisce nell'ambito della Conferenza permanente Stato-regioni

una commissione tecnica per la verifica, entro il 31 luglio 1992,

dell'andamento di spesa delle regioni, in attuazione di quanto

previsto nello stesso articolo della legge.

Ciò premesso in linea generale, occorre osservare che, secondo

quanto ricordano le stesse Regioni e Province ricorrenti, le

disposizioni contenute nell'undicesimo comma dell'art. 4 confermano

un precedente orientamento legislativo, riducendo ulteriormente, nei

confronti delle regioni differenziate e delle due province autonome,

le assegnazioni di parte corrente del fondo sanitario nazionale, già

ridotte per effetto dell'art. 19, primo comma, del d.-l. 28 dicembre

1989, n. 415 convertito in legge 28 febbraio 1990, n. 38.

Questo specifico precedente normativo ha già superato il vaglio

di questa Corte, che con la sentenza n. 381 del 1990 ha dichiarato

non fondate le censure - mosse da alcune regioni e dalle province

autonome - nella considerazione che esso non aveva stabilito, per le

ricorrenti, un nuovo e definitivo rapporto tra entrate e spese. Si

rilevava difatti che la norma allora censurata conteneva soltanto

misure provvisorie e faceva salvi i futuri aggiustamenti, da

apportare a seguito di trattative del Governo con le singole regioni

ad autonomia differenziata (o province autonome) e nell'ambito di una

riconsiderazione complessiva della materia, basata su più

approfondite analisi del rapporto tra i flussi finanziari esistenti

fra lo Stato e le regioni (e le province autonome) e le funzioni

esercitate da queste ultime. In considerazione di tale carattere di

provvisorietà la Corte escluse che la norma impugnata ledesse

l'autonomia finanziaria delle regioni, anche perché essa non

alterava il preesistente collegamento automatico di una parte delle

entrate spettanti alle ricorrenti con il gettito dei tributi erariali

riscossi dalle medesime.

Orbene, data la notoria permanenza della congiuntura economica

sfavorevole e delle esigenze di risanamento che appaiono ispirare il

contesto normativo nel quale la disposizione ora impugnata si

colloca, le considerazioni già formulate dalla Corte conservano

validità anche relativamente alle censure di incostituzionalità

proposte nei confronti dell'ultima disposizione, le cui misure

appaiono anch'esse caratterizzate dall'urgenza e provvisorietà - in

attesa della definitiva legge di riordino della materia - e quindi

compatibili con le autonomie regionali ancorché recanti ulteriori

compressioni di queste (sent. n. 505 del 1989) mediante la

reiterazione di precedenti misure (sent. n. 307 del 1983) analoghe ed

incidenti sulla stessa materia.

Né può condividersi la tesi delle ricorrenti, che, sostenendo il

carattere rigido delle risorse finanziarie da destinare alla spesa

sanitaria, reputano detta misura fonte di ingiustificato squilibrio

nella finanza regionale e provinciale, in quanto tale da alterare il

necessario rapporto di corrispondenza tra bisogni regionali e mezzi

finanziari per farvi fronte.

Osserva al riguardo la Corte che la disposizione impugnata si

inquadra in una manovra complessiva caratterizzata da una riduzione

della spesa in tutti i settori, a fronte della obbiettiva diminuzione

delle disponibilità finanziarie del Paese e nella prospettiva del

risanamento del bilancio nazionale, anche in ragione dei vincoli

posti dall'ordinamento comunitario. Essa destina perciò alla spesa

sanitaria le risorse possibili nel quadro di una redistribuzione

delle entrate rispetto ai vari bisogni da soddisfare. La tesi delle

ricorrenti, secondo cui i mezzi finanziari per far fronte alle spese

sanitarie avrebbero carattere rigido e quindi sarebbero

insuscettibili di riduzione, muove da una logica rovesciata rispetto

a quella propria delle regole economiche perché, in presenza di una

inevitabile limitatezza delle risorse, non è pensabile di poter

spendere senza limite, avendo riguardo soltanto ai bisogni, quale ne

sia la gravità e l'urgenza. È viceversa la spesa a dover essere

commisurata alle effettive disponibilità finanziarie, le quali

condizionano la quantità ed il livello delle prestazioni sanitarie,

da determinarsi previa valutazione delle priorità e delle

compatibilità e tenuto ovviamente conto delle fondamentali esigenze

connesse alla tutela del diritto alla salute, certamente non

compromesse con le misure ora in esame, come risulterà meglio in

prosieguo.

4. - Parimenti non fondato è il motivo di ricorso dedotto dalle

Regioni Sicilia, Val d'Aosta e Sardegna, secondo le quali il più

volte citato undicesimo comma, riservando alle ricorrenti un

trattamento deteriore nei confronti delle regioni a statuto ordinario

e considerando il diritto alla salute sacrificabile per fini di puro

contenimento della spesa pubblica, si porrebbe in contrasto con gli

artt. 3, 32 e 116 della Costituzione.

Anzitutto occorre tener presente che per le regioni ad autonomia

differenziata è previsto un sistema di finanziamento diverso da

quello vigente per le regioni a statuto ordinario, il quale risulta

in concreto più favorevole perché le prime, pur non utilizzando

attualmente una propria leva fiscale, partecipano del gettito dei

tributi erariali e di ulteriori assegnazioni, libere o a destinazione

vincolata, complessivamente in misura superiore rispetto alle regioni

ordinarie. Situazione questa che è già stata posta in evidenza

nella richiamata sentenza n. 381 del 1990 e che risulta, tra l'altro,

dalle leggi 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione dell'ordinamento

finanziario della Regione Val d'Aosta) e 30 novembre 1989, n. 386

(Norme per il coordinamento della finanza della Regione Trentino-Alto

Adige e delle Province autonome di Trento e di Bolzano) nonché dal

decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello

statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza

regionale e provinciale).

Tale crescente andamento della partecipazione delle regioni

differenziate e delle province autonome al gettito tributario per gli

anni 1989 e successivi risulta anche dai dati forniti a questa Corte

dal Ministero del tesoro e portati a conoscenza delle ricorrenti.

A ciò si aggiunga che, come questa Corte ha più volte ripetuto

(sentt. nn. 381 del 1990, 245 del 1984, 307 del 1983), dall'autonomia

finanziaria regionale non derivano vincoli di carattere specifico che

impongano al legislatore statale di assegnare alle regioni

determinati tributi o quote di tributi erariali.

Il trasferimento alle regioni ed alle province autonome dei mezzi

finanziari necessari per il perseguimento delle loro finalità non è

difatti definito da norme di livello costituzionale in termini

quantitativi per il fondo sanitario e, quindi, deve costantemente

adeguarsi nel tempo alle concrete esigenze di espletamento delle

funzioni regionali, entro i limiti di compatibilità con i vincoli

generali nascenti dalle altre complessive esigenze della finanza

pubblica.

Ciò rientra nella linea di una razionale politica economica,

dovendo le entrate e le uscite del bilancio dello Stato, delle

aziende autonome e degli enti pubblici collegati alla finanza statale

(sent. n. 64 del 1987), essere adeguate alle mutevoli contingenze, il

che giustifica aumenti o riduzioni delle risorse destinate alle

funzioni regionali, con il solo limite di non pregiudicare queste

gravemente ed in modo definitivo.

Sempre per quel che riguarda il servizio sanitario, la Corte ha

affermato nella sent. n. 245 del 1984 che la parte essenziale della

spesa ospedaliera deve gravare sullo Stato per assicurare livelli

assistenziali uniformi. In relazione a tale tipo di prestazione,

diretta a soddisfare nel suo più essenziale aspetto il diritto alla

salute, è perciò evidente che spetta allo Stato il potere di

definire la relativa manovra finanziaria, senza tuttavia escludere il

coinvolgimento delle regioni (sent. n. 283 del 1991) per una

responsabile compartecipazione nel quadro delle loro attribuzioni.

5. - Le Regioni Sicilia, Valle d'Aosta e Sardegna e le Province

autonome di Trento e di Bolzano impugnano lo stesso art. 4,

undicesimo comma, per contrasto con l'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, in relazione all'art. 27 legge 5 agosto 1978 n. 468

(quest'ultimo invocato solo dalla Regione Sardegna), in quanto non

indicherebbe i mezzi per far fronte alla diminuzione di entrate,

sopportata dalle stesse ricorrenti.

La censura non è fondata, avendo più volte questa Corte

precisato (sentt. nn. 478 del 1987, 320 del 1989, 75 del 1992) che

non può ravvisarsi una violazione dell'art. 81, quarto comma, Cost.

quando il legislatore non sia in grado di definire esattamente e

preventivamente l'onere finanziario imposto, affidandosi per gli

aggiustamenti conseguenti alle diminuzioni di entrate alla potestà

attuativa delle regioni, mentre, per quel che riguarda l'art. 27

della legge n. 468 del 1978, esso non si riferisce alle medesime e,

quindi, non può essere assunto come parametro nell'attuale giudizio

di costituzionalità.

5.2. - Le Province autonome di Trento e di Bolzano impugnano

altresì sotto altro profilo il medesimo art. 4, undicesimo comma, e

cioè per violazione dell'art. 5 legge 30 novembre 1989, n. 386, in

cui si prevede la partecipazione delle dette Province "alla

ripartizione dei fondi speciali istituiti per garantire livelli

minimi di partecipazione in modo uniforme in tutto il territorio

nazionale".

Anche questa censura non è fondata.

È vero che l'invocato art. 5 della legge n. 386 del 1989,

approvata con la procedura rinforzata di cui all'art. 104, primo

comma, dello statuto regionale previa "concorde richiesta del Governo

e delle due Province", è insuscettibile di essere derogato da norme

successive non adottate con il medesimo procedimento. È altresì

vero che il decreto legislativo 16 marzo 1992 n. 268 (contenente

norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige

in materia di finanza regionale e provinciale), nell'art. 1 considera

gli artt. da 1 a 12 della legge n. 386 integrativi dello Statuto

stesso. Tuttavia l'art. 5 cit. non contiene alcuna disposizione che

vincoli il legislatore statale da un punto di vista quantitativo,

onde non si profila un contrasto con esso dell'art. 4, undicesimo

comma, oggetto del ricorso in esame, che, nel quadro di una manovra

complessiva intesa a ridurre spese anche in altri settori in ragione

della reale previsione delle entrate, apporta variazioni percentuali

in diminuzione rispetto a risorse economiche già previste.

6. - Non fondata è altresì la censura rivolta dalla Regione

Valle d'Aosta nei confronti dell'art. 4, undicesimo comma, della

legge n. 412 del 1991, con la quale si sostiene che detta norma,

autorizzando le regioni a statuto speciale ad assumere mutui per il

finanziamento degli oneri a carico dei propri bilanci, conseguenti

alle suddette riduzioni statali, violerebbe l'autonomia finanziaria

ed amministrativa assicurata alla Regione stessa rispettivamente

dagli artt. 4, primo comma, e 3, lett. f), dello Statuto.

Ad avviso della Corte l'autonomia finanziaria ed amministrativa

delle regioni non può ritenersi violata da una norma che, come nella

specie, si limita ad autorizzare le regioni e le province autonome a

contrarre mutui, qualora esse intendano discostarsi dai livelli di

assistenza assicurati con criteri uniformi dallo Stato. Trattandosi

dunque di un'autorizzazione, la norma lascia del tutto integra la

discrezionalità, propria degli enti dotati di autonomia, di

avvalersi o meno di tale fonte di finanziamento, il che esclude ogni

violazione dei parametri statutari invocati.

6.1. - La Regione Sicilia sostiene poi che lo stesso art. 4,

undicesimo comma, riducendo le assegnazioni statali e

conseguentemente le prestazioni assistenziali, violi gli artt. 3, 116

e 119 della Costituzione e gli artt. 17, lett. b), 36 e 38 dello

statuto, i quali prevedono la potestà legislativa regionale in

materia di sanità pubblica e di autonomia finanziaria.

Analoga censura, riferita però soltanto alla violazione dell'art.

3 della Costituzione (principio di eguaglianza), è svolta dalla

Regione Valle d'Aosta.

Anche queste censure devono essere disattese essendo sufficiente

richiamare, in relazione ai profili che attengono all'asserita

violazione dell'autonomia finanziaria, le considerazioni svolte

finora ed, inoltre, per quel che riguarda la violazione del principio

di eguaglianza, bastando il rilievo secondo cui lo Stato, come si è

già osservato, trasferisce alle regioni e alle province autonome, in

modo da garantire livelli uniformi di assistenza, i mezzi finanziari

di cui è in grado di disporre. Ciò non esclude che tali enti di

autonomia, qualora si manifestino specifici bisogni nei rispettivi

territori, debbano provvedervi con risorse proprie, senza che in ciò

possa ravvisarsi violazione del suddetto principio sotto il profilo

dell'eguale trattamento di situazioni diseguali. Difatti in una

visione globale della spesa, tendenzialmente diretta a garantire

livelli di assistenza uniformi, sarebbe estremamente arduo tenere

specificamente conto, regione per regione, di tutte le marginali

situazioni diversificate, onde appare giustificato che sia ciascuna

delle regioni medesime a colmare eventuali lacune. Per di più è da

notare che nessuna delle ricorrenti ha precisato i termini entro i

quali dette divergenze si manifestino, essendosi limitata soltanto ad

indicare generiche ed ipotetiche diseguaglianze, senza far menzione

della circostanza che esse, come si è rilevato, godono, sia pure

sotto altri aspetti, di condizioni più favorevoli rispetto alle

regioni a statuto ordinario.

7.2. - La Regione Valle d'Aosta impugna a sua volta l'art. 4,

undicesimo comma, cit. per la violazione dell'art. 12, terzo comma,

dello statuto di autonomia, il quale stabilisce che "per provvedere a

scopi determinati, che non rientrino nelle funzioni normali della

Valle, lo Stato assegna alla stessa, per legge, contributi speciali".

Tra detti scopi, per la ricorrente, andrebbe compresa l'assistenza

sanitaria e ospedaliera, non inclusa tra le sue competenze, a

differenza di quanto avviene per le altre regioni a statuto

differenziato.

Che la doglianza sia infondata è desumibile dalla considerazione

che la disposizione impugnata non contiene alcun divieto di

assegnazione di contributi del tipo di quelli previsti dal parametro

statutario invocato, che non può quindi ritenersi violato.

Quanto all'altro parametro, parimenti invocato, ossia l'art. 38,

terzo e quarto comma, della Costituzione, che riguarda l'assistenza

sociale agli inabili ed ai minorati ed affida allo Stato

l'istituzione degli enti di previdenza ed assistenza, esso è

palesemente estraneo alla normativa impugnata e, quindi, anche sotto

questo profilo la questione non può trovare accoglimento.

8. - La Regione Toscana impugna l'art. 4, quinto comma, della

legge, il quale prevede che "in caso di spesa sanitaria superiore a

quella parametrica correlata ai livelli obbligatori uniformi" fissati

dal governo, "non compensata da minori spese in altri settori", siano

le regioni a decidere se far ricorso alla propria autonoma capacità

impositiva oppure se adottare, con criteri di uniformità all'interno

della regione, le altre misure di contenimento previste dall'art. 29

della legge n. 41 del 1986 (relative alla erogazione in forma

indiretta della prestazione sanitaria; alle maggiorazioni delle quote

di partecipazione dei cittadini al costo delle prestazioni; alla

temporanea eliminazione di alcune di queste). Ad avviso della

ricorrente la norma impedirebbe alla regione ogni possibilità di

scelta "perché l'attuazione dell'art. 119 della Costituzione anche

dopo la legge n. 158 del 1990 e l'impossibilità di attuare il

contenimento previsto dalle leggi ricordate, rende il ricorso

all'utilizzazione dei proventi tributari l'unica via, sostanzialmente

imposta, con lesione dell'autonomia".

Tale generica censura è più ampiamente argomentata nella memoria

di udienza, in cui si sostiene che la legge impugnata è stata

pubblicata il 31 dicembre 1991 e quindi nell'immediata vigilia del

1992, entro il cui esercizio dovrebbe essere attuata dalla Regione la

manovra di contenimento della spesa o il ricorso alla potestà

impositiva. Poiché però non erano all'epoca definiti da parte del

Governo i livelli di assistenza nonché l'entità della "spesa

sanitaria parametrica correlata a tali livelli", si sostiene che le

regioni non sarebbero in grado di studiare e preventivare le misure

da adottare per l'esercizio 1992, iniziato soltanto il "giorno

successivo all'entrata in vigore della legge", d'onde

l'irragionevolezza della norma denunciata.

Osserva, in primo luogo, la Corte che per quel che riguarda il

profilo dell'"irragionevolezza", e cioè del contrasto con l'art. 3

della Costituzione, la censura non può essere presa in

considerazione, in quanto tale profilo è stato dedotto per la prima

volta nella memoria di udienza, mentre la ricorrente nel ricorso

introduttivo si è limitata a lamentare la violazione dell'art. 119

della Costituzione.

Ma, anche così circoscritta, la censura è ugualmente infondata

perché l'entrata in vigore della legge n. 412 del 1991 solo alla

vigilia del 1992, anno a cui la manovra finanziaria si riferisce, non

è sufficiente per sostenere l'impossibilità di attuare la manovra

stessa gradualmente, nel corso dell'anno, adeguando le relative

misure ai livelli nel frattempo fissati dal Governo, mediante misure

di contenimento della spesa, nei limiti in cui esse siano possibili,

oppure mediante ricorso alla potestà impositiva.

Né d'altronde può ritenersi violata l'autonomia finanziaria

delle regioni (art. 119 della Costituzione), sia perché i limiti di

questa sono pur sempre definiti dalla legge dello Stato, sia perché

le regioni rimangono in ogni caso libere di scegliere se superare o

meno "i livelli obbligatori uniformi", ovviamente dal momento in cui

siano in grado di conoscerli, e di provvedere ad una ragionevole e

preventiva manovra di contenimento, ove escludano di far ricorso alla

potestà impositiva.

Ciò comunque non senza ricordare che l'art. 4, primo comma,

prevede espressamente che i livelli di assistenza sono determinati

dal governo "d'intesa con la conferenza permanente per i rapporti tra

lo Stato, le regioni e le province autonome".

In questi termini la norma impugnata non può perciò dirsi lesiva

dell'autonomia delle regioni, giacché tende a sollecitare la loro

collaborazione nell'impegno di contenimento della spesa, così

corresponsabilizzandole nell'attuazione della manovra.

La previsione del ricorso alternativo alla potestà impositiva,

lungi dal porre obblighi alle regioni, lascia invece ad esse un

margine di scelta, ferma comunque restando la finalità di ridurre,

pur nei limiti imposti dalla materia, prestazioni eccessivamente

onerose.

9. - La Regione Lombardia solleva questione di legittimità

costituzionale dell'art. 4, ottavo comma, della legge n. 412 del

1991, che sopprime il controllo del co.re.co. sugli istituti di

ricovero e cura di carattere scientifico, estendendo il controllo del

Ministro della sanità già disposto dagli artt. 16-18 d.P.R. 31

luglio 1980, n. 617, previsto solamente per gli atti relativi ad

attività non assistenziali e di ricerca scientifica, anche

relativamente ad atti che riguardano l'assistenza sanitaria e che

sarebbero per questo riservati alla regione dagli artt. 117 e 118

della Costituzione.

Diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, l'estensione

del controllo dello Stato ai "provvedimenti riguardanti i programmi

di spesa pluriennali e quelli per la disciplina e l'attribuzione dei

contratti e delle convenzioni" posti in essere dagli istituti in

parola, anche se incide inevitabilmente sull'attività di assistenza

sanitaria in senso stretto, svolta dagli istituti scientifici e di

ricerca, non può considerarsi lesiva delle competenze regionali in

questa materia. Difatti il carattere strumentale dell'attività di

assistenza sanitaria svolta da detti istituti, rispetto allo studio e

alla ricerca, giustifica, in ragione della rilevata connessione

funzionale, la concentrazione nel medesimo organo del controllo su

ogni loro attività.

10. - Le considerazioni che precedono inducono a ritenere

infondata anche la censura prospettata dalla Regione Lombardia nei

confronti dell'art. 4, quindicesimo comma, della legge n. 412 del

1991, il quale ammette gli istituti di ricovero e cura di carattere

scientifico ed i policlinici universitari a diretta gestione a

beneficiare direttamente dei finanziamenti su una quota loro

riservata.

A parte che per l'erogazione di quei contributi la norma impugnata

prevede una articolata procedura, coinvolgente anche le Regioni

addirittura con un parere vincolante della Conferenza Stato-regioni,

le peculiari finalità degli organismi in esame giustificano

pienamente il rapporto diretto fra essi e lo Stato quanto

all'erogazione di speciali contributi. Se, come sembrerebbe sostenere

la ricorrente, tutti i flussi finanziari destinati a questi istituti

dovessero essere compresi nella programmazione locale, l'attività

dei medesimi verrebbe ad essere condizionata per intero dalle

regioni, che, al contrario, sono prive di competenze proprie in

riferimento alle finalità scientifiche, preminenti, come si è

detto.

Ma se anche, in ipotesi, in conseguenza delle contribuzioni

speciali dello Stato, l'attività di assistenza sanitaria compiuta da

detti istituti risultasse, nell'immediato, qualitativamente migliore

rispetto a quella posta in essere dagli organismi del servizio

sanitario nazionale, ciò non potrebbe certo essere considerato come

un'anomalia per l'evidente effetto di ricaduta, in prospettiva, dei

risultati dello studio e della ricerca sull'intero sistema. Non è

perciò censurabile il bilanciamento degli interessi operato dal

legislatore, in tale prospettiva, una volta considerato che

l'eventuale differenza di livello dell'assistenza fornita da detti

istituti è giustificata dalla rilevata strumentalità della funzione

assistenziale rispetto a quella scientifica, i cui contenuti spetta

allo Stato di determinare, là dove la partecipazione alla procedura

di erogazione dei contributi consente alle regioni di far valere il

relativo punto di vista, in riferimento alle materie di loro

spettanza.

11. - La Regione Lombardia impugna altresì l'art. 6, primo comma,

legge n. 412 del 1991, che impone la diminuzione delle piante

organiche degli "enti pubblici" in dipendenza dell'avvio del processo

di informatizzazione. La stessa ricorrente, invero, dichiara di

formulare la censura in via cautelativa, ossia nella eventualità che

il riferimento agli "enti pubblici" debba ritenersi comprensivo delle

regioni.

Osserva la Corte che la locuzione adoperata dalla norma impugnata

esclude che le regioni possano ritenersi comprese nella previsione in

questione. Ciò anzitutto in base ad una interpretazione d'ordine

testuale-sistematico, in quanto il secondo comma dello stesso

articolo 6 contiene un'altra norma in tema di informatizzazione e

considera espressamente gli enti pubblici e le regioni, così

palesando che la legge in esame, quando menziona solo gli enti

pubblici, non intende includervi le regioni. In secondo luogo la

norma, cautelativamente impugnata, prevede che le piante organiche

"riviste in diminuzione" debbano essere sottoposte all'approvazione

del Presidente del Consiglio dei ministri, il quale come è noto non

ha poteri sul personale delle regioni.

Tuttavia è da sottolineare l'importanza della norma in esame, la

quale, ancorché formulata in modo da vincolare direttamente i

soggetti e gli organi il cui personale è disciplinato dalle leggi

dello Stato, ha valore di norma di grande riforma economico-sociale

per le regioni differenziate e le province autonome, con la

conseguenza di vincolarle alla propria osservanza in occasione della

emanazione di leggi riguardanti il processo di informatizzazione.

Questo, secondo quanto risulta dalla ratio della norma in esame, non

potrà d'ora in poi essere attuato se non previa revisione in

diminuzione delle piante organiche, in armonia con l'obiettivo di

razionalizzazione del loro assetto, da adeguare alle esigenze reali e

non da ancorare ad obbiettivi di politica occupazionale estranei alle

funzioni regionali.

Tenuto conto del notevole impiego di risorse richiesto dal

processo di informatizzazione e della esuberanza di personale che

questo inevitabilmente comporta, sarebbe contrario alla regola del

buon andamento, di cui all'art. 97 della Costituzione, dare l'avvio a

quel processo senza contemporaneamente provvedere alla riduzione

delle piante organiche, anche in funzione del reperimento delle

risorse necessarie per diffondere l'uso degli elaboratori

elettronici.

12. - La Provincia di Bolzano e la Regione Sardegna

impugnano l'art. 9 della legge n. 412 del 1991, che vieta agli enti

pubblici di consentire il lavoro straordinario ai propri dipendenti,

quando non siano operanti strumenti idonei ad accertare l'effettiva

durata delle prestazioni di lavoro ordinario. La Provincia deduce la

violazione delle norme statutarie in materia di ordinamento dei

propri uffici e soggiunge, peraltro, di aver già provveduto in

merito con proprie leggi.

Al riguardo deve anzitutto sottolinearsi che la norma è in

armonia con i principi della legge 29 marzo 1983, n. 93 (legge quadro

sul pubblico impiego), ed in particolare con quello che, come

espressamente dispone l'art. 1 della stessa legge, costituisce, per

le regioni a statuto speciale e per le province autonome, norma

fondamentale di riforma economico-sociale della Repubblica (sentt.

nn. 219 del 1984 e 407 del 1989). Il principio che interessa è

insito nell'art. 3 della legge n. 93 ed è espressione di quello

costituzionale del buon andamento della pubblica amministrazione

(art. 97 della Costituzione); esso comporta una proficua ed economica

organizzazione temporale del lavoro dei dipendenti, attraverso la

configurazione di procedimenti volti ad assicurare il rispetto

dell'orario ordinario, ed a consentire il ricorso a quello

straordinario solo in conseguenza di accertate insufficienze del

primo, nei suoi livelli ottimali di rendimento, alle ordinarie

incombenze dell'amministrazione.

Ciò premesso, deve comunque rilevarsi che l'impugnato art. 9, nel

porre il divieto di ricorrere a lavoro straordinario prima di rendere

operanti strumenti o procedure idonei all'accertamento dell'effettiva

durata della prestazione di lavoro, non pretende di sostituirsi alla

legislazione né delle regioni a statuto differenziato né delle

province autonome cui rinvia, in quanto prevede che esse "adeguano,

entro lo stesso termine (10 luglio 1992) le norme regionali e

provinciali" al suddetto principio. Il che fa escludere qualsiasi

illegittima compressione delle autonomie delle ricorrenti, le quali,

peraltro, in base al principio di leale cooperazione, sono tenute ad

uniformarvisi nel termine precisato dalla norma impugnata, da

considerarsi ragionevolmente congruo in relazione alla entrata in

vigore di essa.

13.1. - L'art. 19 legge n. 412 del 1991, che limita le spese degli

enti locali territoriali per acquisto di autoveicoli, postali,

telefoniche, per abbonamenti a pubblicazioni, per partecipazione a

convegni, limitandone la misura a quella dell'esercizio precedente,

è oggetto di ricorso da parte delle Province autonome di Trento e di

Bolzano.

Queste dichiarano di denunciare la norma in via cautelativa,

lamentando - nell'ipotesi della sua applicabilità anche nei loro

confronti - la compressione della propria autonomia organizzativa e

finanziaria, la interferenza con la potestà legislativa in materia

di finanza locale, nonché l'illegittimo pari trattamento

sanzionatorio tra regioni o province autonome indipendentemente

dall'essere o meno "dissestate".

Osserva la Corte che, ad escludere l'applicabilità della norma

impugnata alle Province ricorrenti, come sostiene la stessa

interveniente Presidenza del Consiglio, è risolutivo l'argomento

d'ordine testuale-sistematico. Da tutte le altre disposizioni

contenute nella legge in esame risulta che il legislatore, quando ha

inteso riferirsi anche alle province autonome, le ha espressamente

menzionate, mentre nell'art. 19 non vi ha fatto alcun riferimento.

13.2. - Lo stesso art. 19 è impugnato altresì dalle Regioni

Toscana e Lombardia, le quali sostengono che esso contrasterebbe sia

con i principi di buona amministrazione e di ragionevolezza - dal

momento che il blocco coinvolge spese di natura diversa, non

suscettibili di identica valutazione - sia con le attribuzioni

regionali garantite dagli artt. 117 e 119 della Costituzione.

La censura deve essere disattesa perché la norma appare parimenti

giustificata dalle finalità proprie della manovra anticongiunturale

e già più volte poste in risalto, imponendo un contenimento di

spese di gestione (per il funzionamento degli uffici e dei servizi)

ai livelli dell'esercizio precedente. Tenuto conto delle pari

esigenze degli uffici amministrativi in generale e del tasso di

inflazione prevedibilmente ancora contenuto, la norma appare non solo

non irragionevole ma conforme a regole di economicità e quindi di

buona amministrazione.

D'altronde la diversità dei generi di spesa da essa toccati

esclude l'illegittima compressione delle autonomie delle regioni, che

rimangono libere di sacrificare in parte l'una o l'altra esigenza, in

modo da assecondare i reali bisogni e compensare spese

inevitabilmente rigide con la riduzione di altre più flessibili.

Considerazione quest'ultima che toglie fondamento a quanto

sostenuto in particolare nella memoria di udienza della Regione

Toscana, la quale ritiene che la previsione verrebbe a comprimere il

settore del pubblico trasporto, dovendo escludersi che l'art. 19 si

riferisca alla riduzione di servizi essenziali, quali quelli di

trasporto collettivo.

14. - La Regione Friuli-Venezia Giulia impugna

l'art. 22 legge n. 412 del 1991, che, nell'istituire gli albi dei

beneficiari di ogni provvidenza economica a carico dei bilanci

regionali, impone alle regioni oneri ed adempimenti specifici. Si

sostiene dalla ricorrente che la norma, senza lasciare spazio alcuno

al legislatore regionale, violerebbe l'autonomia organizzativa

regionale, garantita dall'art. 4, n. 1, dello Statuto. Lo stesso

art. 22 è impugnato anche dalla Provincia di Bolzano per gli stessi

motivi, riferiti agli artt. 8, 9 e 16 del proprio statuto. Anche

queste censure non sono fondate. La previsione della istituzione di

albi dei beneficiari di provvidenze economiche che gravino sui

bilanci pubblici corrisponde ad esigenze di economicità e di

trasparenza che trovano considerazione nell'art. 1 legge 7 agosto

1990, n. 241 (in materia "di procedimenti amministrativi e di diritto

all'accesso a documenti amministrativi"), espressivo di un principio

di grande riforma economico-sociale, al quale sono tenute anche le

regioni a statuto speciale e le province autonome. Per di più la

norma dell'art. 22 cit. serve ad esigenze di coordinamento collegate

ad un interesse nazionale, quale quello della pianificazione

finanziaria da parte dello Stato, mediante la raccolta di dati

informativi su tutto il territorio nazionale. Si è dunque in

presenza di compiti diretti ad acquisire informazioni per esigenze di

interesse nazionale e ciò, come è stato affermato anche di recente

da questa Corte (sentt. n. 49 del 1991 e n. 961 del 1988), appare

conforme al più volte affermato principio di cooperazione fra Stato

e regioni, escludendo l'asserita violazione dei principi di

autonomia. D'altronde se pure, come si sostiene dalla ricorrente

Provincia, l'art. 29, secondo comma, della citata legge n. 241 del

1990 impone alle regioni a statuto speciale soltanto un dovere di

adeguarsi alle norme fondamentali della legge medesima, ciò non

esclude tuttavia che, in relazione a talune pressanti esigenze, come

quelle verificabili nel caso di specie e relative alla raccolta di

dati e di informazioni, possa la legge dello Stato direttamente

imporre adempimenti più immediati anche agli enti ad autonomia

differenziata (sentt. n. 49 del 1991 e n. 85 del 1990).

15. - La

lesione della propria autonomia, con riferimento agli artt. 117 e 119

della Costituzione, è sostenuta ancora dalla Regione Toscana, in

relazione alla previsione, contenuta nell'art. 23 della legge n. 412

del 1991, dell'emanazione di un decreto del Presidente del Consiglio

che disciplini la partecipazione dei dipendenti pubblici a convegni,

conferenze, tavole rotonde, ecc., comportanti spese a carico

dell'ente organizzatore. Conformemente alla tesi espressa

dall'Avvocatura generale dello Stato nell'atto di intervento, la

norma non può ritenersi riferita alle regioni, non essendo il

Presidente del Consiglio dei Ministri - come si è già detto -

titolare di attribuzioni nei confronti del personale delle regioni

onde non sussiste la lamentata lesione delle autonomie regionali. È

da sottolineare tuttavia l'importanza anche di detta previsione

legislativa, che tende ad indirizzare le pubbliche risorse a reali

esigenze di pubblico interesse allo scopo di evitare sprechi, il che

induce a formulare l'auspicio che dagli enti di autonomia vengano

adottate analoghe misure idonee a conferire effettiva utilità a tale

tipo di iniziative.

16. - La Regione Friuli-Venezia Giulia impugna,

infine, l'art. 24 legge n. 412 del 1991, che istituisce l'anagrafe

degli incarichi per i pubblici dipendenti (primo e secondo comma) ed

affida al Ministro per la funzione pubblica di stabilire gli

obiettivi annuali per la riduzione del numero degli incarichi (terzo

comma); la ricorrente sostiene che tali disposizioni lederebbero il

potere di autoorganizzazione ad essa attribuito dall'art. 4, n. 1,

dello statuto. In proposito si deve osservare che il terzo comma

dell'art. 24 non riguarda le regioni in quanto assegna il compito di

cui sopra al Ministro per la funzione pubblica, che non ha

attribuzioni relativamente al personale delle regioni. Diversamente

deve ritenersi per il primo e secondo comma del medesimo art. 24, che

non contengono alcuna specificazione di soggetti destinatari, così

riferendosi a tutti i pubblici dipendenti, ma senza per questo ledere

le autonomie regionali. Dette disposizioni assolvono infatti ad

esigenze di informazione al fine del contenimento della spesa nel

pubblico impiego, che, come già rilevato in precedenza (punto 14),

giustifica la raccolta di dati in un'anagrafe centrale, all'uopo

istituita presso un organo dello Stato.