Sentenza n. 353/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 3 della

legge 30 dicembre 1991, n. 411 (Conversione in legge, con

modificazioni, del decreto-legge 6 novembre 1991, n. 352, recante

proroga del termine di cui all'art. 3 della legge 18 ottobre 1961, n.

1048, relativo all'Ente autonomo per la bonifica, l'irrigazione e la

valorizzazione fondiaria nelle province di Arezzo, Perugia, Siena e

Terni), nella parte in cui sostituiscono, rispettivamente, l'art. 2,

n. 1, lett. a) e n. 2, e l'art. 4, n. 2, lett. c), della legge 18

ottobre 1961, n. 1048, nonché dell'art. 6 della stessa legge 30

dicembre 1991, n. 411, promosso con ricorso della Regione Toscana,

notificato il 29 gennaio 1992, depositato in cancelleria il 7

febbraio successivo ed iscritto al n. 17 del registro ricorsi 1992;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 2 giugno 1992 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi l'avv. Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana e l'avv. dello

Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Toscana, con ricorso notificato il 29 gennaio

1991, ha impugnato deducendone il contrasto con gli artt. 97, 117,

118 e 123 della Costituzione: l'art. 2, primo comma, lett. a) e

secondo comma della legge 18 ottobre 1961, n. 1048, come sostituito

dall'art. 2 della legge 30 dicembre 1991, n. 411; l'art. 3 di

quest'ultima legge, nella parte in cui ha sostituito l'art. 4,

secondo comma, lett. c) della suddetta legge n. 1048 del 1961; l'art.

6 della legge n. 411 del 1991.

Nel ricorso - premesso che la legge n. 411 del 1991 ha ad oggetto

la proroga del termine trentennale previsto dall'art. 3 della legge

18 ottobre 1961, n. 1048, relativa all'istituzione dell'Ente per

l'irrigazione della Valdichiana, delle valli contermini aretine, del

bacino idrografico del Trasimeno e dell'Alta valle del Tevere umbro-toscana, nonché la ristrutturazione di tale Ente - si deduce che

l'art. 2, comma primo, lett. a) suddetto, dispone che l'Ente provvede

"alla progettazione ed alla esecuzione di opere di accumulo,

adduzione e distribuzione delle acque a scopo prevalentemente

irriguo, nonché alla relativa gestione, esercizio e manutenzione,

nell'ambito delle competenze attribuite al ministero dell'agricoltura

e delle foreste dalla legislazione vigente". Tale norma sarebbe solo

apparentemente rispettosa delle competenze regionali in quanto, dopo

il trasferimento alle regioni delle competenze nella materia de qua,

quelle restate all'Ente sono state determinate con il d.P.R. 18

aprile 1979, il quale le ha circoscritte alla "progettazione ed

esecuzione delle opere idrauliche di seconda categoria di cui

all'art. 2, secondo comma, della legge 18 ottobre 1961, n. 1048, relative a bacini idrografici interregionali, individuati con il Decreto

del Presidente del Consiglio dei ministri 22 dicembre 1977, n. 13551,

previste dagli artt. 89 e 91 del d.P.R. n. 616 del 1977 o dall'art.

12 ultimo comma della legge 27 dicembre 1977, n. 984". Rispetto a

tale previsione residuano attualmente all'Ente le sole competenze ex

art. 12, ultimo comma, della legge 27 dicembre 1977, n. 984, per

essere state delegate alle regioni le altre funzioni a far data

dall'1 gennaio 1980, come prescritto dall'art. 89 del d.P.R. n. 616

del 1977. Tali residue competenze afferiscono esclusivamente "alle

opere di accumulo di acqua a prevalente scopo irriguo nonché alle

opere primarie di adduzione e riparto delle acque ad uso irriguo".

Ciò nonostante - come sopra si è visto - l'art. 2, comma primo,

lettera a), della legge n. 1048 del 1961, nel testo di cui all'art. 2

della legge n. 411 del 1991, prescrive che l'Ente provvede,

nell'ambito delle disposizioni di cui al d.P.R. 18 aprile 1979, "alla

progettazione e alla esecuzione di opere di accumulo, adduzione e

distribuzione delle acque a scopo prevalentemente irriguo". Ciò

comporterebbe - secondo la regione ricorrente - che all'Ente non

sarebbero più attribuite solo competenze in ordine alle opere

"primarie", già di competenza statale, ma anche ad altre opere.

2. - Quanto al secondo comma dell'art. 2 della legge n. 1048 del

1961, come sostituito dall'art. 2 della legge n. 411 del 1991, nel

ricorso si espone che esso - stabilendo che "l'Ente può provvedere

ad interventi in materia di realizzazione, manutenzione ed esercizio

di opere pubbliche irrigue, di bonifica idraulica ed

infrastrutturali, su incarico o concessione delle Regioni Umbria e

Toscana, nonché agli interventi che, nelle stesse materie, siano ad

esso affidati da enti locali territoriali" -, ha legiferato in

materia riservata alla legislazione regionale. Infatti, la materia

della bonifica, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione e del

d.P.R. n. 616 del 1977, è di competenza regionale e la regione

Toscana ha emanato in proposito la legge regionale 23 dicembre 1977,

n. 83 (e altre leggi di modifica). Al legislatore statale, pertanto,

competeva solo di emanare norme di principio e non anche norme di

dettaglio come quella dell'art. 2, comma secondo, impugnato.

3. - Riguardo all'art. 3 della legge n. 411 del 1991, nella parte

in cui sostituisce l'art. 4, n. 2, lett. c) della legge n. 1048 del

1961, nel ricorso si deduce che tale norma, al secondo comma (lett.

c) stabilisce che il Consiglio di amministrazione è composto, tra

gli altri, da "tre rappresentanti della Regione Toscana designati dal

Consiglio regionale, in modo che sia assicurata la presenza di almeno

un rappresentante delle minoranze". Questa previsione - secondo la

regione - lederebbe la sfera di competenza garantitale dall'art. 123

della Costituzione, ai sensi del quale "ogni regione ha uno Statuto

il quale, in armonia con la Costituzione e con le leggi della

Repubblica, stabilisce le norme relative all'organizzazione interna

della regione". Spetta infatti alla regione, per mezzo dello Statuto

e delle sue leggi, disciplinare il riparto delle competenze tra i

diversi organi e ciò anche relativamente alle nomine e designazioni

di rappresentanti regionali in enti terzi. La legge statale non

poteva quindi attribuire la suddetta competenza al Consiglio

regionale.

4. - Per quel che concerne l'art. 6 della legge n. 411 del 1991,

la regione espone che tale articolo denomina l'ex Ente autonomo per

la bonifica, l'irrigazione e la valorizzazione fondiaria nelle province di Arezzo, Perugia, Siena e Terni quale "Ente irriguo Umbro-

Toscano", assegnandogli così un ruolo strumentale, oltre che dello

Stato, delle due suddette regioni.

Ciò violerebbe sia l'art. 118 della Costituzione, sia l'art. 57

dello Statuto toscano, che definisce i presupposti, i requisiti e le

modalità operative degli enti dipendenti regionali, stabilendo che

la regione può attribuire ad enti regionali la cura di una

determinata materia solo quando la competenza in tale materia non sia

delegabile agli enti locali per la loro natura e dimensione. La via

ordinaria di esercizio delle funzioni regionali è, infatti, secondo

lo Statuto, quella della delega agli enti locali, in armonia con la

previsione dell'art. 118 della Costituzione, secondo il quale la

regione "esercita normalmente le sue funzioni amministrative

delegandole alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali, o

valendosi dei loro uffici". Pertanto, avendo la regione già

provveduto, nella materia regolata dalla legge n. 411 del 1991,

mediante la legge regionale n. 83 del 1977, a delegare le competenze

agli enti locali, sarebbeillegittima la istituzione, tanto da parte

dello Stato che delle stesse regioni, di un ente strumentale.

Al riguardo la regione conclude osservando che "le contraddizioni

di cui è permeata la legge impugnata altro non sono se non il

risvolto delle difficoltà incontrate dal legislatore nazionale di

trovare uno spazio operativo ad un soggetto istituzionale che, se

aveva una ragione di esistenza negli anni in cui prese vita (le

regioni non erano ancora istituite), oggi certamente è molto più

difficilmente ravvisabile". Da qui, l'incongruenza e la

irrazionalità della disciplina, con violazione dell'art. 97 della

Costituzione.

5. - Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato in parte inammissibile

e in parte infondato.

Nell'atto di costituzione si sostiene in proposito l'infondatezza

della censura relativa all'art. 2, primo comma, lett. a), in quanto

tale articolo espressamente limita l'attribuzione di competenze

all'Ente istituito dalla legge n. 1048 del 1961 a quelle riservate

allo Stato.

Quanto alla censura relativa al secondo comma dell'art. 2,

l'Avvocatura generale dello Stato sostiene che esso, prevedendo

l'utilizzabilità dell'Ente da parte degli enti locali territoriali,

oltre che delle Regioni Umbria e Toscana, non provoca alcuna

invasione delle competenze regionali, limitandosi ad offrire un

ulteriore strumento operativo oltre quelli già previsti dalla

legislazione regionale. Riguardo all'art. 4, comma secondo, lett. c),

nell'atto di costituzione si deduce che esso non interferisce

nel'organizzazione regionale, ma all'organizzazione dell'Ente

suddetto, che non è un ente regionale.

Quanto, infine, all'art. 6 della legge n. 411 del 1991, si deduce

che esso si limita a mutare la denominazione di un Ente preesistente,

cosicché la sua declaratoria d'illegittimità costituzionale sarebbe

priva di conseguenze giuridiche. Comunque, esso non avrebbe reso

l'Ente in questione un ente dipendente o strumentale delle regioni, e

la sua esistenza sarebbe giustificata da esigenze di bonifica nella

zona interessata, che richiedono interventi coordinati, tali da non

poter essere devoluti agli enti locali. Considerato in diritto

1. - La prima censura del ricorso proposto dalla Regione Toscana

investe l'art. 2, primo comma, lett. a) della legge 18 ottobre 1961,

n. 1048, così come sostituito dall'art. 2 della legge 30 dicembre

1991, n. 411, che demanda all'ente irriguo umbro-toscano la

progettazione, l'esecuzione di opere di accumulo, adduzione e

distribuzione delle acque a scopo prevalentemente irriguo, nonché la

relativa gestione, esercizio e manutenzione, "nell'ambito delle

competenze attribuite al ministero dell'agricoltura e foreste dalla

legislazione vigente".

La delimitazione delle attribuzioni - con riferimento all'organo

centrale dello Stato in materia di agricoltura e foreste - consente

di escludere agevolmente la violazione denunciata dalla regione circa

l'accrescimento delle competenze dell'ente irriguo, con diminuzione

di quelle spettanti alla regione stessa, anche a seguito

dell'evoluzione della legislazione nazionale contraddistinta

dall'incremento delle attribuzioni regionali nella materia.

È da aggiungere che il suddetto art. 2, nel primo comma,

statuisce che le attribuzioni devolute all'ente, di cui è questione,

si esplicano "nell'ambito delle disposizioni di cui al decreto del

Presidente della Repubblica 18 aprile 1979". Questo decreto determina

"le funzioni residue dell'ente" e tra esse include la progettazione e

l'esecuzione delle opere idrauliche di seconda categoria, relative a

bacini idrografici interregionali individuati con decreto del

Presidente del Consiglio dei ministri 22 dicembre 1977, n. 13551,

previste dagli artt. 89 e 91 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 o

dall'art. 12, ultimo comma, legge 27 dicembre 1977, n. 984.

Dal complesso delle norme ora indicate si desume: a) il passaggio

per delega alle Regioni dal 1° gennaio 1980 anche delle competenze

dello Stato circa le opere idrauliche relative ai bacini idrografici

interregionali, con il riconoscimento di talune attribuzioni

programmatiche allo Stato (artt. 89 e 91 cit.); b) la incidenza a

totale carico dello Stato - "applicandosi le norme relative alle

opere pubbliche statali per quanto attiene alla istruttoria dei

progetti e alle modalità di esecuzione delle opere" - delle opere di

accumulo di acqua a prevalente scopo irriguo, nonché delle opere

primarie di adduzione e riparto delle acque ad uso irriguo,

riconosciute, d'intesa con le regioni, di interesse nazionale (art.

12, ultimo comma, legge 27 dicembre 1977, n. 984).

In questo quadro normativo, al quale fa chiaro riferimento

l'impugnato art. 2 lett. a), non si realizza modificazione in majus

di competenza dell'ente irriguo al di fuori di quelle "attribuite al

ministero dell'agricoltura e delle foreste dalla legislazione

vigente". Tale richiamo è rispettoso sia dell'attribuzione primaria,

sia dei successivi trasferimenti alle regioni delle materie attinenti

alla difesa idraulica, alla bonifica e, nell'ambito di essa,

all'irrigazione.

Diventa a tal punto inutile soffermarsi sul problema se la lett.

a) dell'art. 2 della legge n. 1048 del 1961 come sostituito dall'art.

2 della legge n. 411 del 1991 concreti una norma di principio o di

dettaglio, dato che il contenuto di essa non determina, per quanto si

è detto, alcuna incidenza sulle competenze regionali.

2. - Quanto alla denuncia di illegittimità dell'art. 2, n. 2,

della già ricordata legge n. 1048 del 1961, come sostituito

dall'art. 2 della legge n. 411 del 1991, che prevede la possibilità

che all'ente siano affidati interventi ("può intervenire"), per

incarico o concessione della regione, o per affidamento da enti

locali territoriali, in materia di realizzazione, manutenzione ed

esercizio di opere pubbliche irrigue, di bonifica idraulica ed

infrastrutturali, osserva la Corte che si tratta di norma, nella sua

essenza, a carattere ricognitivo e facoltativo, che non altera le

attribuzioni regionali in materia di bonifica - anzi le presuppone

nel vasto ambito, già precisato - e non esplica alcun effetto sulle

competenze di cui alla legge regionale 23 dicembre 1987, n. 83 e successive modifiche.

Essendo l'eventuale conferimento di incarichi, previsti dal n. 2

dell'art. 2 rimesso alla piena discrezionalità della regione,

oltreché degli enti, titolari od affidatari in base alla legge

regionale, dei poteri in materia, la norma, alla ricognizione di tali

poteri, fa seguire, senza alcuna efficacia vincolante, la indicazione

dell'ente irriguo come possibile destinatario di affidamenti tecnici.

Diventa, quindi, ultronea la valutazione della intervenuta delega di

funzioni in materia ai comuni, come impeditiva di eventuali

conferimenti di attribuzioni all'ente irriguo.

3. - È fondata la censura relativa all'art. 3 della predetta

legge n. 411 del 1991, nella parte in cui, sostituendo l'art. 4 della

legge n. 1048 del 1961, prevede la nomina, nel consiglio di

amministrazione dell'ente di tre rappresentanti della Regione

Toscana, "designati dai rispettivi consigli regionali in modo che sia

assicurata la presenza di almeno un rappresentante delle minoranze".

Duplice è la violazione dell'art. 123 nella quale incorre la

norma: sia nell'individuazione dell'organo che provvede alla

designazione, sia nella determinazione del criterio di salvaguardia

della rappresentanza delle minoranze. Ferma, quindi, l'attribuzione

alla Regione Toscana della rappresentanza di tre membri in seno al

consiglio di amministrazione dell'ente irriguo, è devoluta alla

regione stessa, sulla base delle previsioni dello Statuto, la

determinazione dell'organo regionale, cui spetta il relativo potere

di designazione. La ripartizione delle competenze rientra nella

materia "organizzazione interna della Regione" che la Costituzione

(art. 123) riserva allo Statuto della regione stessa (cfr. Corte

cost. 18 luglio 1989, n. 407).

4. - Non fondata è, infine, la censura che investe l'art. 6 della

legge n. 411 del 1991. La norma modifica in "ente irriguo umbro-toscano" la precedente denominazione dell'ente per la bonifica,

l'irrigazione e la valorizzazione fondiaria delle province di Arezzo,

Perugia, Siena e Terni. La censura è dedotta in relazione agli artt.

118 della Costituzione e 57 dello Statuto della Regione Toscana, il

quale ultimo definisce i presupposti, i requisiti e i limiti delle

modalità operative degli enti regionali.

Si asserisce che, col mutamento di denominazione, l'ente verrebbe

ad assumere un ruolo strumentale della Regione, violandosi competenza

e criteri segnati dalla Costituzione e dallo Statuto regionale.

A parte il rilievo che il carattere pluriregionale dell'ente

legittimava la modifica della sua denominazione, la norma impugnata

svolge effetti molto limitati, in quanto fissa tale nuova

denominazione, fondandola sul predetto ambito pluriregionale della

sua attività, in sostituzione del criterio-base antecedente, fondato

invece, sull'ambito provinciale dell'attività stessa.

Nella sua trentennale vicenda la denominazione dell'ente fu

contrassegnata inizialmente da uno specifico criterio funzionale-territoriale (bonifica e irrigazione con indicazione dei territori;

valli e bacini; legge n. 1048 del 1961; legge n. 765 del 1964); poi,

da altro criterio, sempre funzionale-territoriale, ma ad ambito

provinciale (bonifica, irrigazione e valorizzazione fondiaria nelle

quattro province alle quali afferiscono le anzidette valli e bacini:

legge n. 504 del 1968 e legge n. 411 del 1991). Tali denominazioni,

se valsero a sottolineare l'oggetto ed i mutamenti dell'attività

dell'ente, non furono mai costitutive o ricognitive di rapporti

strumentali e di dipendenza regionali e provinciali; quella attuale,

oggetto dell'impugnativa, è del pari inidonea a produrre la lesione,

di cui si duole la Regione Toscana, perché non incide sulla

qualifica e sulle attribuzioni, legittimamente devolute all'ente e

non è idonea a produrre riflessi sulla posizione di esso.

Non è, infine, fondata la censura di violazione dell'art. 97

della Costituzione.

Considerate le funzioni spettanti all'ente, anche dopo la

costituzione delle regioni - funzioni che, come già si è precisato,

si esplicano "nell'ambito delle competenze attribuite al ministero

dell'agricoltura e delle foreste dalla legislazione vigente" -, la

disciplina relativa appare non priva di congruenza e di razionalità

in relazione al fine perseguito (cfr. Corte cost. sent. 24 marzo

1988, n. 331).