Sentenza n. 350/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'intero art. 1 del

decreto-legge 25 maggio 1994, n. 313 (Disciplina dei pignoramenti

sulle contabilità speciali delle prefetture, delle direzioni di

amministrazione delle Forze armate e della Guardia di finanza),

convertito, con modificazioni, nella legge 22 luglio 1994, n. 460,

promosso con ordinanza emessa il 21 novembre 1996 dal pretore di

Avellino nel procedimento civile vertente tra Giuseppe Adamo e il

Ministero dell'interno ed altra, iscritta al n. 16 del registro

ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 5 - prima serie speciale, dell'anno 1997.

Visti gli atti di costituzione di Giuseppe Adamo e della Banca

d'Italia, nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 27 gennaio 1998 il giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Uditi gli avvocati Alfonso Luigi Marra per Giuseppe Adamo, Pier

Luigi Lorenti per la Banca d'Italia e l'avvocato dello Stato Maria

Gabriella Mangia per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 21 novembre 1996 nel corso di un

giudizio promosso da un creditore che, avendo notificato atto di

pignoramento presso terzi in danno del Ministero dell'interno alla

Banca d'Italia servizio di tesoreria provinciale di Avellino, e non

essendo questa comparsa a rendere dichiarazione sulla esistenza di

quali somme destinate alla prefettura si trovasse in possesso, aveva

chiesto che si procedesse ad accertare l'esistenza di somme dovute

dalla tesoreria alla prefettura, il pretore di Avellino ha sollevato,

in riferimento agli artt. 3, 24, 25, 28 e 113 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'intero art. 1 del

decreto-legge 25 maggio 1994, n. 313 (Disciplina dei pignoramenti

sulle contabilità speciali delle prefetture, delle direzioni di

amministrazione delle Forze armate e della Guardia di finanza),

convertito, con modificazioni, nella legge 22 luglio 1994, n. 460.

La norma denunciata prevede che i pignoramenti sui fondi di

contabilità speciale a disposizione delle prefetture, destinati a

servizi e finalità di protezione civile, di difesa nazionale e di

sicurezza pubblica, al rimborso delle spese anticipate dai comuni per

l'organizzazione delle consultazioni elettorali, nonché al pagamento

di emolumenti e pensioni a qualsiasi titolo dovuti al personale

amministrativo, non sono soggetti ad esecuzione forzata (comma 1). La

stessa disposizione prevede: che i pignoramenti ed i sequestri aventi

ad oggetto le somme affluite nelle contabilità speciali delle

prefetture, come pure ogni altro atto consequenziale, si eseguono

esclusivamente, a pena di nullità rilevabile d'ufficio, con atto

notificato al direttore di ragioneria responsabile presso le

prefetture nella cui circoscrizione risiedono i soggetti privati

interessati; che il funzionario di prefettura, cui sia stato

notificato atto di pignoramento o di sequestro, è tenuto a vincolare

l'ammontare, sempre che esistano sulla contabilità speciale fondi la

cui destinazione sia diversa da quelle indicate al comma 1 (commi 2 e

4). Inoltre la stessa disposizione prevede che non sono ammessi atti

di sequestro o di pignoramento presso le sezioni di tesoreria dello

Stato, a pena di nullità rilevabile anche d'ufficio (comma 3).

Il pretore di Avellino ritiene che questa disciplina introduca

nuovamente la regola della impignorabilità delle somme di denaro e

dei crediti pecuniari dello Stato, basata sulla discrezionalità

della pubblica amministrazione nell'uso delle proprie risorse

patrimoniali e sulla destinazione ad un pubblico servizio delle somme

che, con l'iscrizione nel bilancio, sarebbero vincolate sia per

l'amministrazione che per i terzi. Il principio della divisione dei

poteri non consentirebbe ingerenze nell'azione amministrativa

mediante l'azione esecutiva, che incontrerebbe perciò un limite

nello stanziamento di bilancio e nella emissione del titolo di spesa;

in tal modo l'amministrazione rimarrebbe arbitra nella scelta dei

crediti da soddisfare. Questa concezione ricorda il giudice

rimettente sarebbe da tempo superata, giacché è stata affermata

l'ammissibilità della condanna della pubblica amministrazione al

pagamento di somme di denaro, e di conseguenza anche l'esecuzione per

espropriazione; mentre il vincolo di destinazione ad un pubblico

servizio, che rende i beni non disponibili e non suscettibili di

esecuzione forzata, dovrebbe essere specificatamente accertato.

Il giudice rimettente richiama la giurisprudenza costituzionale che

ha affermato la necessità di individuare i limiti di pignorabilità

in relazione alla natura ed alla destinazione dei beni dei quali di

volta in volta si chiede l'espropriazione (sentenza n. 138 del 1981).

L'art. 1 del decreto-legge n. 313 del 1994 tenderebbe, invece, a

realizzare una impignorabilità generalizzata, sul presupposto, prima

richiamato ed oramai superato, che sia esclusa l'esecuzione forzata

nei confronti della pubblica amministrazione. La disposizione

denunciata finirebbe così con il tutelare il soggetto e non già la

funzione pubblica, con la conseguenza che l'amministrazione non

sarebbe più tenuta al principio per il quale il debitore risponde

dell'adempimento delle sue obbligazioni con tutti i suoi beni

presenti e futuri, e che verrebbe anche meno la parità di condizioni

dei creditori. Inoltre la deroga alla competenza territoriale ed il

divieto di utilizzare i comuni strumenti processuali dell'esecuzione

forzata sarebbero in contrasto con gli artt. 3, 24 e 25 della

Costituzione.

2. - Si è costituito in giudizio il creditore che procedeva alla

esecuzione nel giudizio principale, ribadendo e sviluppando le

argomentazioni dell'ordinanza che ha sollevato la questione di

legittimità costituzionale e sostenendo che l'art. 1 del

decreto-legge n. 313 del 1994 ripristinerebbe la discrezionalità

dell'amministrazione nell'adempimento in sede esecutiva.

Difatti la capillare classificazione dei cespiti qualificati come

non soggetti ad esecuzione tenderebbe a realizzare una

impignorabilità generalizzata, riproponendo principi oramai superati

dalla giurisprudenza costituzionale.

Inoltre la possibilità di procedere all'esecuzione solo nella

circoscrizione nella quale risiede il creditore, travolgerebbe le

regole della competenza territoriale e limiterebbe la responsabilità

del debitore, che risponderebbe soltanto con i beni che si trovano in

quella circoscrizione.

Infine contenere l'attività dell'ufficiale giudiziario entro la

sola notifica del pignoramento, lasciando al funzionario di

prefettura la verifica dell'esistenza di fondi pignorabili,

affiderebbe ad un'attività amministrativa del debitore, al di fuori

del controllo giurisdizionale, la valutazione se vincolare o meno le

somme delle quali si chiede il pignoramento.

3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia

dichiarata inammissibile o, nel merito, infondata.

L'inammissibilità è dedotta per più profili. La questione di

legittimità costituzionale non sarebbe rilevante nel giudizio

principale, giacché nella fase di passaggio tra il processo

esecutivo e quello di cognizione, destinato all'accertamento del

debito del terzo per il quale era stato chiesto il pignoramento, il

giudice non avrebbe dovuto fare applicazione della disciplina

denunciata, potendo solo dar corso al giudizio di accertamento, se

competente per valore, o rimettere altrimenti gli atti al giudice

competente.

Inoltre l'ordinanza di rimessione, pur denunciando l'intero art. 1

del decreto-legge n. 313 del 1994, sarebbe motivata soltanto con

riferimento al primo comma, che stabilisce l'impignorabilità delle

somme iscritte nelle contabilità speciali di alcune amministrazioni,

destinate a specifici fini pubblici di particolare rilevanza. La

stessa ordinanza non motiverebbe affatto sugli altri commi della

stessa disposizione, che riguardano le modalità dei pignoramenti, da

effettuare sostanzialmente nella forma del pignoramento diretto, ed

escludono il pignoramento presso le sezioni di tesoreria dello Stato.

La questione di legittimità costituzionale sarebbe pertanto

inammissibile per la parte che investe queste norme. Ma sarebbe

inammissibile anche con riferimento al primo comma, perché sarebbe

stato necessario preliminarmente accertare che esistevano soltanto

fondi di contabilità speciale presso la tesoreria a disposizione

della prefettura e destinati alle finalità che li rendono

impignorabili; inoltre la questione avrebbe potuto essere sollevata

solo subordinatamente a quella che investe i commi successivi.

Ad avviso dell'Avvocatura, le questioni sollevate con riferimento

ai commi 2 e 3 della disposizione denunciata sarebbero in ogni caso

infondate, giacché non contraddice al principio di ragionevolezza

(art. 3 Cost.) una diversa disciplina processuale del pignoramento di

speciali somme di pertinenza di determinate amministrazioni

pubbliche, con esclusione del ricorso al pignoramento presso terzi.

Il creditore non sarebbe privato di tutela giudiziaria (art. 24

Cost.), né vi sarebbe deroga al principio del giudice naturale (art.

25 Cost.), che spetta alla legge precostituire.

Anche la questione di legittimità costituzionale riferita al primo

comma della stessa disposizione è, ad avviso dell'Avvocatura,

infondata. L'impignorabilità riguarderebbe solo i fondi di

contabilità speciale di un limitatissimo numero di soggetti

pubblici, tra i quali le prefetture, sempreché destinati a

specifiche finalità essenziali di preminente interesse pubblico

(servizi di protezione civile, di difesa nazionale e di sicurezza

pubblica) o per spese obbligatorie ed inderogabili. La disciplina

speciale è dettata non per una tutela privilegiata del soggetto, ma

per assicurare il perseguimento di specifiche finalità pubbliche

essenziali. Ricorrerebbero, quindi, le condizioni che la

giurisprudenza costituzionale indica per consentire

l'impignorabilità di somme destinate a specifiche finalità

pubbliche (sentenza n. 138 del 1981). Non sussisterebbe, inoltre, la

denunciata violazione degli art. 24 e 113 della Costituzione, non

essendo in discussione la tutela giurisdizionale, una volta affermata

dal legislatore la indisponibilità di determinati beni che non

possono essere sottratti alla loro destinazione.

Infine, ad avviso dell'Avvocatura, sarebbe incomprensibile il

richiamo all'art. 28 della Costituzione, indicato nel dispositivo

dell'ordinanza di rimessione, ma del quale non vi è cenno nella

motivazione.

4. - Ha depositato memoria di costituzione e di intervento la Banca

d'Italia, anche quale sezione di tesoreria provinciale dello Stato di

Avellino, concludendo per l'inammissibilità della questione di

legittimità costituzionale e, nel merito, per la manifesta

infondatezza.

La Banca d'Italia sostiene di essere legittimata ad intervenire nel

giudizio incidentale di legittimità costituzionale, pur non essendo

ancora parte processuale nel giudizio principale, giacché potrebbe

essere considerata potenzialmente e virtualmente parte in causa, e

l'interesse all'intervento nascerebbe solo a seguito dell'ordinanza

di rimessione.

Inoltre la Banca d'Italia, nell'esercizio del servizio di

tesoreria, affidatole per legge (n. 104 del 1991) ed in base ad una

convenzione con il Ministero del Tesoro (17 gennaio 1992), dovrebbe

essere considerata organo dello Stato, il cui diritto ad intervenire

nei giudizi di legittimità costituzionale troverebbe fondamento

nell'art. 20, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87. Infine

la Banca d'Italia, avendo interesse nella contestazione, potrebbe

intervenire nel giudizio in base all'art. 37 delle norme del

regolamento di procedura innanzi al Consiglio di Stato in sede

giurisdizionale (regio decreto 17 agosto 1907, n. 642), da applicare

nei giudizi di legittimità costituzionale in forza del richiamo

operato dall'art. 22 della legge n. 87 del 1953.

5. - In prossimità dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei

Ministri ha depositato una memoria per ribadire l'eccezione di

inammissibilità della questione, sostenendo che essa è meramente

ipotetica, essendo stata sollevata nel corso della procedura di

esecuzione presso terzi, quando il terzo non era comparso per rendere

la dichiarazione, mentre la questione potrebbe essere rilevante solo

nel giudizio di accertamento.

Nel merito l'Avvocatura ribadisce che la norma denunciata non tende

a realizzare una impignorabilità generalizzata, giacché le somme

escluse dall'esecuzione sono solo quelle destinate a necessità

essenziali per l'esercizio di funzioni primarie dello Stato

(protezione civile, difesa nazionale e sicurezza pubblica), e le

prefetture dispongono di altri fondi con diversa destinazione,

suscettibili di pignoramento con le modalità previste dalla

disposizione denunciata, la cui capienza non è posta in discussione

e che sono solitamente adeguati alle corrispondenti pretese

creditrici. Il contenimento dell'azione esecutiva nell'ambito della

prefettura della circoscrizione di residenza degli interessati

risponderebbe a principi di buon andamento e la notifica al direttore

di ragioneria responsabile presso tale prefettura consentirebbe una

adeguata organizzazione delle procedure di pagamento, seguendo

l'ordine cronologico degli atti esecutivi e senza possibilità di

arbitrio. L'Avvocatura ritiene, inoltre, impropriamente invocati i

principi costituzionali enunciati dagli artt. 24, 25, 28 e 113,

giacché dalla disposizione denunciata non deriverebbe alcuna

limitazione del diritto di difesa, non vi sarebbe alcuna incidenza

sul giudice naturale precostituito per legge e sarebbe persino

difficile ipotizzare quali siano le supposte lesioni degli artt. 28 e

113. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale investe la

disciplina dei pignoramenti sulle contabilità speciali delle

prefetture, dettata dall'art. 1 del decreto-legge 25 maggio 1994, n.

313, convertito, con modificazioni, nella legge 22 luglio 1994, n.

460. Secondo questa disciplina, i fondi di contabilità speciale a

disposizione delle prefetture e destinati a determinati servizi e

finalità (protezione civile, difesa nazionale e sicurezza pubblica,

organizzazione delle consultazioni elettorali, pagamento di

emolumenti e pensioni al personale) non sono soggetti, salvo casi

particolari, ad esecuzione forzata (comma 1). I pignoramenti ed i

sequestri che hanno per oggetto somme affluite nelle contabilità

speciali, come pure ogni altro atto consequenziale, si eseguono

esclusivamente, a pena di nullità rilevabile d'ufficio, con atto

notificato al direttore di ragioneria delle prefetture nella cui

circoscrizione risiedono i privati interessati; il funzionario è

tenuto a vincolare l'ammontare sui fondi che hanno destinazioni

diverse da quelle prima indicate (commi 2 e 4). Non sono ammessi atti

di sequestro o pignoramento sui fondi di contabilità speciale presso

le sezioni di tesoreria dello Stato, a pena di nullità rilevabile

d'ufficio (comma 3).

Il pretore di Avellino - giudice dell'esecuzione al quale il

creditore che procedeva ad espropriazione forzata presso terzi aveva

chiesto di disporre il giudizio per accertare le somme che la Banca

d'Italia, quale sezione di tesoreria provinciale dello Stato, terzo

non comparso per rendere dichiarazione del debito, avesse disponibili

per la prefettura del luogo - ritiene che questa disciplina sia in

contrasto con gli artt. 3, 24, 25, 28 e 113 della Costituzione,

giacché da essa deriverebbe l'impignorabilità generalizzata delle

somme di denaro dello Stato, con una tutela che riguarderebbe il

soggetto e non la funzione pubblica, mentre i creditori non

verrebbero in alcun modo garantiti, potendo agire esecutivamente solo

presso la prefettura del luogo di loro residenza e senza poter

utilizzare gli ordinari strumenti del processo esecutivo.

2. - L'intervento nel giudizio di legittimità costituzionale della

Banca d'Italia, quale tesoreria provinciale dello Stato, non è

ammissibile.

Nel processo principale, di espropriazione presso terzi, la Banca

d'Italia ha veste di terzo chiamato dal creditore pignorante a

dichiarare di quali somme fosse debitore nei confronti

dell'espropriato. In tale veste non è comparsa all'udienza stabilita

per fare la dichiarazione, né può essere considerata parte del

procedimento esecutivo, divenendo tale solo nel giudizio di

accertamento che eventualmente si instauri ad istanza del creditore

che procede all'esecuzione. Ciò che accadrebbe solo a seguito della

citazione o della notifica del verbale d'udienza con l'istanza del

creditore che ha chiesto di procedere al giudizio di cognizione nei

confronti, appunto, oltre che del debitore sottoposto ad esecuzione,

anche del terzo (cfr. ordinanza allegata alla sentenza n. 263 del

1996).

Neppure può essere accolta la pretesa della Banca d'Italia di

intervenire nel giudizio di legittimità costituzionale, pur non

essendo parte del giudizio principale, quale organo dello Stato,

invocando l'art. 20, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.

87. Questa disposizione stabilisce che gli organi dello Stato (e

delle Regioni) hanno diritto di intervenire in giudizio, nel contesto

della disciplina della rappresentanza e della difesa dinanzi alla

Corte costituzionale, affidata, per il Governo, all'Avvocato generale

dello Stato (terzo comma) e, per le altre parti, ad avvocati

abilitati al patrocinio innanzi alla Corte di cassazione (primo

comma). Anche quella relativa agli organi dello Stato è, dunque, una

regola che riguarda la rappresentanza e difesa nel giudizio, giacché

si stabilisce che non è richiesta, per tali organi, una difesa

professionale. Ciò, tuttavia, non riguarda, né vale quindi a

modificare, la disciplina della legittimazione ad essere parte o ad

intervenire in giudizio.

Tuttavia anche se, come vorrebbe la Banca d'Italia, si attribuisse

all'art. 20, secondo comma, della legge n. 87 del 1953 il significato

del più ampio riconoscimento di un diritto di qualsiasi organo

statale ad intervenire in qualsiasi giudizio, egualmente l'intervento

della Banca d'Italia sarebbe inammissibile, perché ad essa, quale

esercente il servizio di tesoreria provinciale, non può essere

attribuita l'asserita qualifica di organo dello Stato. Difatti, la

gestione del servizio di tesoreria è affidata alla Banca d'Italia

quale ente concessionario di pubblico servizio ed i rapporti con

l'amministrazione dello Stato sono disciplinati, in base alla legge,

mediante apposite convenzioni (v. legge 28 marzo 1991, n. 104), senza

che in ragione della gestione di tale servizio l'ente venga a

configurarsi come organo dello Stato.

3. - La questione di legittimità costituzionale, riferita

all'intero art. 1 del decreto-legge n. 313 del 1994, comprende due

distinti complessi di prescrizioni normative che, pur collegati,

devono essere esaminati separatamente.

Il primo, essenzialmente riferibile al terzo comma, non ammette

atti di sequestro o di pignoramento sui fondi delle contabilità

speciali delle prefetture presso le sezioni di tesoreria dello Stato.

Tali atti sono nulli e non determinano alcun obbligo di

accantonamento né sospendono l'accreditamento delle somme nelle

contabilità speciali intestate alle prefetture. In corrispondenza al

divieto di pignoramento o sequestro presso la tesoreria, l'esecuzione

può e deve essere effettuata direttamente presso le prefetture, con

atto notificato al direttore di ragioneria responsabile, cui è

affidata la gestione contabile dei fondi.

Il secondo complesso di prescrizioni normative, riferibile agli

altri commi dello stesso art. 1, stabilisce l'impignorabilità o

insequestrabilità dei fondi che hanno le destinazioni indicate dalla

stessa disposizione e disciplina le operazioni che deve compiere il

funzionario responsabile, al quale i pignoramenti o i sequestri che

hanno per oggetto somme affluite nelle contabilità speciali vanno

notificati con le modalità previste per l'espropriazione mobiliare

presso il debitore.

3.1. - La prima delle due questioni è ammissibile, ma nel merito

non è fondata.

Nel giudizio principale, la nullità, rilevabile d'ufficio, del

pignoramento presso la sezione di tesoreria dello Stato, stabilita

dalla disposizione denunciata, impedisce di dare ingresso al giudizio

di cognizione, richiesto dal creditore che procede all'esecuzione

forzata per accertare di quali somme del debitore il terzo, quale

tesoriere, sia in possesso. La questione è, dunque, rilevante.

Essa è, tuttavia, non fondata, giacché la disciplina stabilita

per i pignoramenti sulle contabilità speciali non configura una

procedura tale da determinare l'impignorabilità dei fondi assegnati

alle prefetture, ma tende invece ad adeguare la procedura di

esecuzione forzata alle particolari modalità di gestione contabile

dei fondi stessi ed alla impignorabilità di quella parte di essi che

risulti già destinata a servizi qualificati dalla legge come

essenziali.

Questa disciplina, uniformandosi a quanto già previsto in altri

casi nei quali opera il sistema delle contabilità speciali (art.

1-bis, comma 4-bis, aggiunto dall'art. 11 del decreto-legge 18

gennaio 1993, n. 8 alla legge 29 ottobre 1984, n. 720), esclude il

pignoramento presso il tesoriere dei fondi gestiti con questa

particolare procedura e prevede, invece, il pignoramento presso il

funzionario direttamente responsabile della gestione contabile dei

fondi ed in grado di conoscerne l'ammontare e la disponibilità, come

pure di verificare se e quali vincoli di destinazione siano imposti e

per quali somme vi siano cause di impignorabilità. In questo

contesto è giustificato disporre che gli atti di pignoramento delle

somme affluite nelle contabilità speciali siano notificati al

direttore di ragioneria responsabile, il quale, senza esercitare

alcun potere discrezionale, è tenuto a vincolare l'ammontare

pignorato assumendone la correlativa responsabilità, con atti non

sottratti a verifica o accertamento giurisdizionale.

3.2. - La questione di legittimità costituzionale degli altri

commi dello stesso art. 1 è inammissibile.

La questione è stata sollevata in una procedura di espropriazione

presso terzi, a seguito di atto di pignoramento notificato alla

tesoreria.

Ritenuto non fondato il dubbio di legittimità costituzionale della

norma che non ammette, a pena di nullità da rilevare d'ufficio, tale

forma di pignoramento per i fondi affluiti nelle contabilità

speciali, prevedendo invece quello presso il funzionario responsabile

della gestione contabile dei fondi, non trova alcuna applicazione nel

giudizio principale la disciplina relativa sia alla impignorabilità

di quella parte delle somme affluite nelle contabilità speciali che

hanno una specifica destinazione prevista dalla legge, sia alla

determinazione della prefettura competente, individuata in quella

nella cui circoscrizione risiede il privato interessato.