Sentenza n. 35/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 44, legge 14

aprile 1975, n. 103 (Nuove norme in materia di diffusione radiofonica e

televisiva) promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 7 novembre 1977 dal pretore di Porretta

Terme nel procedimento penale a carico di Cesarini Mario ed altri,

iscritta al n. 6 del registro ordinanze 1978 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 74 dell'anno 1978;

2) ordinanza emessa il 15 marzo 1984 dal tribunale di Alessandria

nel procedimento civile vertente tra s.r.l. Teleradiocity e s.p.a.

Propagazione Audiovisivi, iscritta al n. 452 del registro ordinanze

1984 e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 273

dell'anno 1984.

Visto l'atto di costituzione della s.p.a. Propagazione Audiovisivi,

nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'8 gennaio 1986 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

udito l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - La legge 14 aprile 1975, n. 103, recante "Nuove norme in

materia di diffusione radiofonica e televisiva", dopo avere

assoggettato a preventiva autorizzazione del Ministero delle poste e

telecomunicazioni l'installazione di "nuovi" impianti ripetitori di

programmi sonori e televisivi esteri (art. 38) o della concessionaria

del servizio pubblico nazionale italiano (art. 43), dispone, all'art.

44, primo comma, che i titolari degli impianti di cui ai suddetti

articoli "già installati" sul territorio nazionale devono presentare,

entro 60 giorni dalla data di pubblicazione del regolamento di

esecuzione della legge, domanda di autorizzazione corredata dalle

indicazioni delle caratteristiche tecniche degli impianti; stabilisce

inoltre, nel secondo comma, che il funzionamento in via provvisoria

degli impianti suddetti è consentito fino al rilascio

dell'autorizzazione, a condizione che sia stata presentata nei termini

la domanda di cui al comma precedente, non vengano modificate le

caratteristiche tecniche operative degli impianti e, per i ripetitori

di programmi esteri, non siano diffusi messaggi pubblicitari esteri o

nazionali; prevede infine, nel terzo comma, che, ove sia accertato che

l'impianto non risponde ai requisiti stabiliti dalla legge e dal

relativo regolamento di esecuzione, l'autorizzazione non può essere

rilasciata ed il Ministero, previa diffida ad adeguare l'impianto entro

tre mesi, in difetto di adempimento ne dispone la disattivazione, da

eseguirsi anche d'ufficio; sono soggetti a disattivazione, ai sensi del

quarto comma, anche gli impianti per i quali non sia stata presentata

la domanda nel termine di cui al primo comma.

2. - Il Pretore di Porretta Terme, con ordinanza emessa il 7

novembre 1977 nel corso del procedimento penale a carico di Cesarini

Mario ed altri, denunciati dal Ministero delle poste e

telecomunicazioni per avere installato impianti ripetitori via etere di

programmi televisivi esteri o nazionali senza aver chiesto e ottenuto

l'autorizzazione prevista dalla legge n. 103 del 1975, ha sollevato

d'ufficio questione di legittimità costituzionale, in riferimento

all'art. 3 Cost., del già citato art. 44, in quanto esclude dalla

facoltà di esercizio provvisorio i titolari di impianti "già

installati" al momento dell'entrata in vigore della legge n. 103 del

1975 (quali sono gli imputati), che abbiano presentato la domanda di

autorizzazione oltre il termine fissato, ovvero non l'abbiano

presentata affatto.

Quanto alla rilevanza della questione, osserva l'ordinanza che essa

sussiste, poiché, in forza della disposizione impugnata, dovrebbe

essere disposta la disattivazione degli impianti, avendo alcuni

imputati presentato la domanda fuori termine.

La questione è ritenuta non manifestamente infondata sulla base

delle seguenti considerazioni:

a) la prefissione del termine per la proposizione della domanda di

autorizzazione sarebbe irragionevole, perché inutile, in relazione

alla pratica impossibilità - per carenza nell'amministrazione di

strutture adeguate, e in ogni caso in relazione alla mancanza di

volontà politica - di effettuare i controlli presupposto

dell'autorizzazione o del diniego di essa e in tal caso della

disattivazione, cui è preordinato l'adempimento;

b) la prefissione del termine (recte: la sanzione ad essa

collegata) darebbe luogo a disparità di trattamento fra gli esercenti

che abbiano presentato la domanda tempestivamente e quelli che

l'abbiano presentata tardivamente o non l'abbiano presentata affatto,

disparità ingiustificato in relazione all'inutilità dell'adempimento

dovuta sia all'impossibilità, sopra indicata, del raggiungimento dello

scopo, sia alla possibilità per il Ministero delle poste e

telecomunicazioni di raggiungere lo scopo altrimenti e cioè

procurandosi aliunde (particolarmente dalla RAI) i dati (da indicare

nella domanda di autorizzazione e quindi) necessari ai controlli.

Non vi è stata costituzione di parti private. È intervenuto il

Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato dall'Avvocatura

dello Stato.

Osserva l'interveniente che, in sostanza, il giudice a quo

richiede, inammissibilmente, alla Corte costituzionale una verifica che

riguarda il merito della norma impugnata, non la sua conformità a

precetti costituzionali.

Siffatta censura è comunque infondata, in quanto non tiene conto

della ratio dell'art. 44 della l. n. 103 del 1975, che è quella di

regolarizzare precedenti situazioni di fatto (legittimate dalla Corte

con la sentenza n. 225 del 1974), inserendole nell'ambito della nuova

regolamentazione, che subordina l'installazione di nuovi impianti ad

autorizzazione ministeriale (artt. 38 e 43). Non poteva quindi

prescindersi dall'imposizione di una domanda di autorizzazione entro un

determinato termine anche ai titolari di impianti già installati che

intendessero conseguire la facoltà di esercizio provvisorio (fino al

rilascio dell'autorizzazione, ricorrendone le condizioni), onde

assicurare un ordinato passaggio dal regime di fatto a quello legale,

ed evitare ingiustificato discriminazioni in danno dei titolari di

nuovi impianti.

3. - Nel corso del procedimento civile instaurato dalla emittente

televisiva locale Teleradiocity s.r.l. nei confronti della Propagazione

Audiovisivi S.p.a., esercente un impianto ripetitore di programmi

esteri, per conseguire la cessazione delle trasmissioni della

convenuta, in quanto produttive di interferenze per effetto del

sopravvenuto potenziamento dell'impianto da 200 a 10.000 Watt, il

Tribunale di Alessandria, con ordinanza emessa il 15 marzo 1984, ha

sollevato, su istanza di parte, questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 21 e 41 Cost., dell'art.

44 della l. 14 aprile 1975, n. 103, nella parte in cui subordina il

funzionamento in via provvisoria degli impianti ripetitori di programmi

televisivi esteri, già installati sul territorio nazionale, alla

condizione che, una volta proposta la domanda di autorizzazione, non

vengano modificate le caratteristiche tecnico-operative degli impianti.

In punto di rilevanza osserva il giudice a quo che la convenuta,

dopo aver tempestivamente proposto domanda di autorizzazione

all'esercizio del ripetitore, già installato al momento dell'entrata

in vigore della legge, ai sensi del suddetto art. 44, aveva modificato

le caratteristiche tecnico- operative dell'impianto (incremento di

potenza), ponendo Così in essere un'attività costituente reato, che

non può ricevere tutela dall'ordinamento e che dovrebbe quindi essere

inibita, con conseguente accoglimento della domanda.

La questione è ritenuta non manifestamente infondata sulla base

delle seguenti considerazioni:

a) l'imposizione della condizione in parola per l'esercizio

provvisorio dei ripetitori porrebbe gli esercenti in posizione

ingiustificatamente deteriore rispetto agli esercenti impianti di

diffusione di programmi televisivi propri in ambito locale, non

sottoposti alla stessa condizione o ad altra analoga (salvo il rispetto

dei diritti quesiti altrui);

b) l'imposizione costituirebbe un limite "innaturale" alla libertà

di manifestazione del pensiero ed alla libertà d'impresa.

Si è costituita la Società Propagazione Audiovisivi S.p.a.,

sollecitando la dichiarazione di illegittimità costituzionale.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, rilevando che la questione

appare inammissibile, o, in subordine, infondata.

Circa la pretesa violazione dell'art. 3 Cost., osserva l'Avvocatura

dello Stato che non può essere posta a raffronto la situazione delle

emittenti locali con quella degli impianti ripetitori, in quanto per le

prime manca una disciplina legislativa (che doveva essere adottata a

seguito della sentenza n. 202 del 1976 della Corte costituzionale); in

ogni caso, si tratta di situazioni oggettivamente diverse.

Per quanto concerne, poi, l'asserito contrasto con gli artt. 21 e

41 Cost., rileva l'interveniente che la censura appare inammissibile,

in quanto volta a sindacare nel merito una norma di polizia dell'etere,

oltretutto con carattere di provvisorietà, e comunque infondata,

poiché nel settore delle telecomunicazioni la Corte costituzionale ha

ripetutamente ravvisato non solo opportuno, bensl' necessario (sentt.

n. 202 del 1976 e n. 148 del 1981), un regime di autorizzazione

nell'ambito del quale libertà private e potestà pubbliche possano

coesistere ed armonizzarsi tra loro. Considerato in diritto :

1. - Le due ordinanze indicate in epigrafe sollevano entrambe,

ciascuna per un distinto aspetto, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 44 della legge 14 aprile 1975, n. 103 (Nuove

norme in materia di diffusione radiofonica e televisiva).

I relativi giudizi possono pertanto essere riuniti e definiti con

unica sentenza.

2. - La legge n. 103 del 1975 regola la materia delle trasmissioni

radiotelevisive a seguito dell'intervento di questa Corte, che ha

fissato i criteri ai quali la disciplina del monopolio statale avrebbe

dovuto rispondere per essere considerata costituzionalmente legittima

(sent. n. 225 del 1974), ed ha escluso dalla riserva allo Stato

l'esercizio dei ripetitori di stazioni trasmittenti estere e degli

impianti televisivi via cavo (sentt. nn. 225 e 226 del 1974).

La sentenza n. 225 del 1974, in particolare, nel riconoscere

l'illegittimità del monopolio statale quanto ai ripetitori di stazioni

trasmittenti estere, ha osservato che, "senza apprezzabili ragioni,

l'esclusiva statale sbarra la via alla libera circolazione delle idee,

compromette un bene essenziale della vita democratica, finisce con il

realizzare una specie di autarchia nazionale delle fonti di

informazione".

Ha tuttavia ammesso la Corte, con la suindicata pronuncia, che

l'impianto e l'esercizio di siffatti ripetitori "debbano essere

sottoposti ad una disciplina legislativa in considerazione della

salvaguardia di pubblici interessi", la cui tutela "può realizzarsi

con un regime di autorizzazione".

3. - Il titolo III della legge n. 103 del 1975 riguarda gli

impianti ripetitori di programmi radiotelevisivi esteri (art. 38) e

nazionali (art. 43) e detta, con l'impugnato art. 44, norme transitorie

per quelli già installati al momento di entrata in vigore della legge.

La normativa prevede anzitutto che l'installazione e l'esercizio

dei nuovi impianti ripetitori di programmi sonori o televisivi esteri

sono assoggettati a preventiva autorizzazione del Ministero delle poste

e telecomunicazioni, al quale spetta il potere di coordinare tutti i

sistemi di radiocomunicazione nel rispetto delle esigenze prioritarie

dei servizi pubblici nazionali e del loro sviluppo, e di assegnare le

frequenze di funzionamento (art. 38, primo comma). Stabilisce,

inoltre, che i suddetti impianti ripetitori non devono interferire con

le reti del servizio pubblico nazionale di radiodiffusione circolare,

né con gli altri servizi di telecomunicazioni (artt. 38, secondo

comma, e 41, primo comma), e devono essere conformi alle norme tecniche

stabilite dal regolamento di esecuzione della legge, previsto dall'art.

26 (art. 38, terzo comma).

Analoga disciplina è prevista anche per l'installazione e

l'esercizio di impianti ripetitori privati dei programmi della RAI

(art. 43).

L'art. 44 dispone che i titolari degli impianti ripetitori (sia di

programmi esteri che di programmi nazionali) già installati al momento

dell'entrata in vigore della legge sono autorizzati al funzionamento in

via provvisoria, purché presentino, entro un certo termine (sessanta

giorni dalla pubblicazione del regolamento), domanda di autorizzazione

corredata dalle indicazioni relative alle caratteristiche tecniche

degli impianti, e purché non modifichino le dette caratteristiche (una

terza condizione, dettata per i ripetitori di programmi esteri, e cioè

il divieto di diffusione di messaggi pubblicitari, è venuta meno per

effetto della sent. di questa Corte n. 231 del 1985). La mancata

presentazione della domanda nei termini è sanzionata con la

disattivazione degli impianti, Così come la non rispondenza di questi

ultimi ai requisiti stabiliti dalla legge e dal regolamento.

Connotato della disciplina è il, riconoscimento, al Ministero

delle poste e telecomunicazioni, del "governo tecnico" dell'etere, e

cioè del potere generale di coordinare tutti i sistemi di

radiotelecomunicazione al fine di assicurarne la reciproca

compatibilità, con i connessi poteri strumentali di assegnare le

frequenze, e di prescrivere le caratteristiche tecniche degli impianti,

nonché di vigilare sull'osservanza delle prescrizioni date, sia

subordinando alla medesima l'autorizzazione sia intervenendo in caso di

interferenze.

4. - Il Pretore di Porretta Terme denuncia il suindicato art. 44

in riferimento all'art. 3 Cost. in quanto: a) la prefissione del

termine per la proposizione della domanda sarebbe irragionevole,

perché inutile, in relazione alla concreta impossibilità per

l'amministrazione - per carenza di adeguate strutture e mancanza di

volontà politica - di effettuare i controlli, presupposto

dell'autorizzazione, ai quali è preordinato l'adempimento; b) la

prefissione del termine (recte: la sanzione ad essa collegata) darebbe

luogo a disparità di trattamento tra gli esercenti di impianti già

installati che abbiano presentato nei termini la domanda, e quelli che

l'abbiano presentata fuori dei termini o non l'abbiano presentata

affatto, disparità ingiustificato in relazione all'inutilità

dell'adempimento, dovuta sia alla già rilevata impossibilità del

raggiungimento dello scopo al quale esso è preordinato, sia alla

possibilità per l'amministrazione di raggiungere lo scopo altrimenti,

cioè procurandosi aliunde i dati necessari ai controlli.

5. - La questione non è fondata.

Il giudice a quo non ravvisa violazione del principio di

eguaglianza nell'avere la legge assoggettato al descritto regime

autorizzatorio gli esercenti impianti ripetitori già installati

malgrado una supposta diversità di situazione fra essi e gli

(aspiranti) esercenti nuovi impianti. Censura, invece, la prefissione

di un termine perentorio per la presentazione della domanda di

autorizzazione da parte degli esercenti impianti già installati

siccome ingiustificato, e altresl' siccome ingiustificatamente

discriminatoria fra esercenti impianti già installati a seconda che

osservino o che non osservino il termine.

Ma la censurata prefissione di termine per un verso è coerente ad

esigenze di attuazione del regime autorizzatorio (regime in sé,

ripetesi, non censurato) nei confronti degli esercenti impianti già

installati: autorizzarli ex lege in via generale, sia pure formalmente

soltanto all'esercizio provvisorio, ma - come auspicato - sine die per

la presentazione della domanda di autorizzazione all'esercizio

definitivo, avrebbe importato in pratica esonerarli dal regime

suindicato, che si sostanze dell'emanazione di atti amministrativi

singolari, da porre in essere sulla base dell'accertata ricorrenza dei

presupposti e dei requisiti (anche tecnici) di legge. Per altro verso

la censurata prefissione di termine è coerente all'esigenza di

parificare nell'assoggettamento al regime autorizzatorio (parificazione

in sé, ripetesi, non contestata) gli esercenti impianti già

installati e gli esercenti impianti nuovi: autorizzare quelli nel modo

come sopra auspicato avrebbe importato collocarli in posizione di

privilegio rispetto a questi, sottoposti ad autorizzazione preventiva,

e Così realizzare una disparità di trattamento effettivamente

ingiustificato e in ogni caso più grave di quella (fra esercenti

impianti già installati) che qui è lamentata, disparità di

trattamento quest'ultima la cui ingiustificatezza è discutibile (in

relazione alla reale diversità di situazione fra chi osserva un

termine e chi non l'osserva) e sarebbe comunque assai meno grave.

Né varrebbe obbiettare che la prima delle due esigenze - ma in

ogni caso non la seconda - avrebbe potuto essere ugualmente soddisfatta

anche senza la prefissione del termine, in quanto sarebbe stato

sufficiente disporre la cessazione o la revoca dell'autorizzazione

provvisoria in caso di accertamento negativo - da operare quando alla

pubblica amministrazione fosse stato possibile o parso opportuno -

della ricorrenza dei presupposti e dei requisiti prescritti dalla legge

per l'autorizzazione definitiva: ritenuta non ingiustificato la

soluzione adottata dal legislatore, non può questa Corte valutare se e

quale altra soluzione sarebbe stata egualmente, o per avventura ancor

più, coerente o adeguata alle esigenze avute di mira.

6. - Il Tribunale di Alessandria censura l'art. 44 della legge n.

103 del 1975 nella parte in cui subordina il funzionamento provvisorio

degli impianti ripetitori di programmi televisivi esteri già

installati alla condizione che, successivamente alla presentazione

della domanda di autorizzazione, non vengano modificate le

caratteristiche tecnico-operative degli impianti.

Ad avviso del giudice a quo sarebbe in tal modo violato l'art. 3

Cost., in quanto la suddetta condizione porrebbe gli esercenti degli

impianti ripetitori in posizione ingiustificatamente deteriore rispetto

agli esercenti impianti di diffusione di programmi propri in ambito

locale, non sottoposti ad analoga limitazione.

Sarebbero inoltre lesi gli artt. 21 e 41 Cost., in quanto la

condizione in parola costituirebbe un limite "innaturale" alla libertà

di manifestazione del pensiero ed alla libertà di impresa.

Neppure queste censure sono fondate.

Quanto alla violazione dell'art. 3 Cost., il giudice a quo pone a

raffronto il regime degli impianti ripetitori, dettato dalla legge n.

103 del 1975, con quello, che assume più favorevole, delle emittenti

televisive in ambito locale. Ma, come è noto, vi è in tale ultimo

settore una situazione di carenza legislativa, non essendosi provveduto

alla regolamentazione positiva che questa Corte, con la sent. n. 202

del 1976, mentre ha negato la legittimità della riserva allo Stato

dell'emittenza di portata non eccedente l'ambito locale, ha nondimeno

ritenuto indispensabile, riconoscendo fra l'altro l'esigenza di un

regime autorizzatorio al fine di assicurare, secondo i criteri

prescelti, il coordinamento fra la detta emittenza e tutti gli altri

servizi e le altre attività di radiotelediffusione.

Ne deriva l'evidente infondatezza della questione, atteso che il

principio di uguaglianza viene invocato in senso inverso a quello

proprio, assumendosi una situazione normativa anomala quale parametro

di legittimità di una norma, che da un lato fa parte di una

regolamentazione positiva, dall'altro, concorrendo a istituire un

regime autorizzatorio analogo a quello vigente per tutte le altre

attività di diffusione radiotelevisiva, riflette un aspetto generale

dell'ordinamento della intera materia (cfr. in tal senso la sent. di

questa Corte n. 237 del 1984).

Circa la lesione degli artt. 21 e 41 Cost., va rilevato che il

Tribunale di Alessandria non denuncia come limitativo delle libertà

con essi garantite il regime autorizzatorio adottato dal legislatore,

regime connotato dal conferimento, sopra posto in evidenza, alla

pubblica amministrazione, del governo tecnico dell'etere, al fine di

assicurare, anche attraverso la prescrizione per regolamento di date

caratteristiche tecniche degli impianti e la verifica in sede di

autorizzazione dell'osservanza di esse, la compatibilità reciproca fra

le varie attività di diffusione radiotelevisiva.

Senza dire che tale compatibilità rende possibile la pluralità

delle fonti di informazione radiotelevisive, sicché essa

compatibilità dovrebbe ritenersi comunque un limite pienamente

apponibile tanto all'esercizio della libertà di manifestazione del

pensiero, quanto (o tanto più) all'esercizio della libertà di

iniziativa economica, che nella materia delle attività di

radiotelediffusione è strettamente collegato al primo (la sentenza n.

231 del 1985 ha ravvisato la configurabilità di un'autonoma

compressione del secondo solo rispetto alla diffusione di messaggi

pubblicitari ed ha comunque ritenuto che anche in tal caso, se è

illegittima la compressione consistente nell'assoluto divieto di

effettuare tali messaggi per i ripetitori esteri, non sono illegittime

le limitazioni imposte al fine di assicurare il pluralismo delle fonti

di informazione).

Ciò posto, non si vede come possa ritenersi autonomamente

limitativo, e in ogni caso come possa ritenersi indebitamente

limitativo, delle libertà suindicate il divieto di modificazione delle

caratteristiche tecniche degli impianti ripetitori già installati, che

è strettamente funzionale al sistema come sopra adottato e alle

finalità di esso.

È infatti evidente che l'indiscriminata modificabilità delle

caratteristiche tecniche degli impianti in regime provvisorio - nel

senso, chiaramente postulato dal giudice a quo, del loro potenziamento

- potrebbe dar luogo a interferenze, prima non sussistenti, fra

ripetitori ed altre fonti di diffusione radiotelevisiva, e più in

generale pregiudicare l'effettività della disciplina regolamentare dei

ripetitori e Così quella compatibilità reciproca fra le varie

attività di diffusione radiotelevisiva, che il governo tecnico

dell'etere è teso a garantire.