Sentenza n. 348/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 12, 15,

16 e 17, del decreto-legge 5 dicembre 1991, n. 386, convertito in

legge 29 gennaio 1992, n. 35, recante (Trasformazione degli enti

pubblici economici, dismissione delle partecipazioni statali ed

alienazione di beni patrimoniali suscettibili di gestione economica),

promossi con ricorsi delle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Emilia-Romagna e della Provincia autonoma di Trento, notificati il 28

febbraio 1992, depositati in cancelleria il 3, 5 e 9 marzo 1992 ed

iscritti ai nn. 23, 24 e 25 del registro ricorsi 1992;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 20 aprile 1993 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi l'avv. Renato Fusco per la Regione Friuli-Venezia Giulia,

l'avv. Alberto Predieri per la Regione Emilia-Romagna, l'avv. Valerio

Onida per la Provincia autonoma di Trento e l'avv. dello Stato Franco

Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con il ricorso n. 23 del 1992 la Regione Friuli-Venezia

Giulia denuncia le disposizioni contenute nei commi 16 e 17 dell'art.

2 del decreto-legge 5 dicembre 1991 n. 386 (Trasformazione degli enti

pubblici economici, dismissione delle partecipazioni statali ed

alienazione di beni patrimoniali suscettibili di gestione economica),

convertito nella legge 29 gennaio 1992 n. 35, come lesive della sfera

di competenza assegnata alla regione dagli artt. 4 e 5 dello statuto

speciale di autonomia (legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1) e

dalle norme di attuazione (non espressamente indicate).

Il detto art. 2 traccia uno schema procedimentale semplificato per

l'alienazione dei beni immobili dello Stato e per la gestione di

quelli suscettibili di gestione economica. Al comma 15 stabilisce,

per tale finalità, che il Ministro delle finanze convoca una

"conferenza" cui partecipano tutti i rappresentanti delle

amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici "comunque tenuti ad

adottare atti di intesa, nonché a rilasciare pareri, autorizzazioni,

approvazioni, nulla-osta previsti da leggi statali o regionali".

I commi 16 e 17 disciplinano compiti, attività e relative procedure, della conferenza ed in particolare:

a) il comma 16 prevede che essa - nel valutare "i programmi di

alienazione, di gestione e di valorizzazione dei beni immobili" e gli

"eventuali progetti esecutivi" - può apportarvi, ove occorra, "le

opportune modifiche senza che ciò comporti la necessità di

ulteriori deliberazioni per quanto concerne gli interventi dell'ente

locale, in deroga a quanto stabilito dall'art. 27, comma 5, della

legge 8 giugno 1990 n. 142".

La previsione sarebbe lesiva della sfera di competenze della

regione nelle materie in cui incidono le "ulteriori deliberazioni",

perché avrebbe l'effetto di abrogare le norme regionali che quelle

"ulteriori deliberazioni" prescrivono, con conseguente intromissione

dello Stato in spazi amministrativi e normativi riservati alla

regione, specie in materia urbanistica, per la quale l'art. 32 della

legge regionale Friuli-Venezia Giulia 19 novembre 1991, n. 52 sulla

pianificazione territoriale e urbanistica prevede, per la variante al

piano regolatore generale, una serie di adempimenti di vari organi

comunali e regionali molto articolata e puntuale. Di tali adempimenti

ben poco rimarrebbe, una volta che venga applicato il detto comma 16,

che espressamente esclude le "ulteriori deliberazioni".

b) il comma 17 stabilisce che "l'approvazione assunta

all'unanimità", da parte della conferenza, dei programmi di

alienazione, gestione e valorizzazione dei beni immobili e degli

eventuali progetti esecutivi:

sostituisce, ad ogni effetto, tutti gli atti di partecipazione

al procedimento amministrativo (intese, pareri, autorizzazioni,

approvazioni, nulla osta etc.) previsti da leggi statali o regionali;

comporta, per quanto occorra, "variazione anche integrativa

agli strumenti urbanistici e ai piani territoriali .. senza

necessità di ulteriori adempimenti".

La illegittimità costituzionale di entrambe le previsioni sarebbe

determinata sia dal fatto che il legislatore statale trasferisce a

una conferenza (pur se vi partecipi un rappresentante regionale)

poteri che sono propri della regione, attribuendo alle deliberazioni

dell'organo di nuova istituzione valenza sostitutiva di prescrizioni

imposte da leggi regionali; sia perché l'"approvazione" dei

programmi, senza necessità di ulteriori adempimenti, comporta la

disapplicazione delle leggi della regione che hanno disciplinato le

materie oggetto dei programmi anzidetti e rappresenta una invasione

della sfera di attribuzioni costituzionalmente ad essa riservata.

1.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio

dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che il ricorso sia respinto.

La difesa dello Stato sostiene l'infondatezza della prima

doglianza, relativa al comma 16 dell'art. 2, in quanto non si avrebbe

la lamentata abrogazione delle norme regionali che prescrivono "le

ulteriori deliberazioni", ma al contrario esse conserverebbero

integra la loro vigenza, essendosi la disposizione denunziata

limitata a prevedere una circoscritta "semplificazione

amministrativa" (cfr.art. 14 della legge 7 agosto 1990 n. 241) per la

"valutazione" e l'"approvazione" di programmi e progetti esecutivi

che riguardano unicamente "beni patrimoniali dello Stato" (art. 2,

comma 1), nei confronti dei quali la regione non potrebbe rivendicare

proprie competenze. Non vi sarebbe neppure la denunciata ingerenza

dello Stato nelle funzioni amministrative proprie della regione, dal

momento che le "ulteriori deliberazioni" riguardano solo gli

"interventi dell'ente locale" e non della regione, che non è certo

legittimata a dolersi di una normativa concernente l'autonomia

comunale. Dovrebbe poi ritenersi infondata anche la seconda

doglianza, relativa al comma 17 dell'art. 2, che concerne l'istituto

della conferenza già disciplinato dal menzionato art. 14 della legge

7 agosto 1990, n. 241, e la cui previsione, ai sensi dell'art. 29,

comma 1, di quest'ultima legge, esprime un principio generale

dell'ordinamento giuridico, da valere come limite anche per le

legislazioni delle regioni a statuto speciale nelle materie di

competenza esclusiva.

2.1. - Con il ricorso n. 24 del 1992, la regione Emilia-Romagna

denunzia anch'essa l'art. 2 della legge statale sopra ricordata, in

particolare nei commi 12, 15, 16 e 17, per violazione degli artt. 3,

5, 97, 117, 118, 119 e 128 della Costituzione.

Dopo aver rilevato che tutto il sistema procedimentale introdotto

da questo articolo è caratterizzato da una consecuzione non molto

ordinata, la ricorrente sostiene, con argomenti in parte analoghi a

quelli già esaminati per il precedente ricorso n. 23 del 1992, che

le norme impugnate violerebbero le competenze regionali perché:

a) sostituiscono alle competenze proprie di organi collegiali

regionali, in materia di strumenti urbanistici e piani regionali, la

competenza di un rappresentante della regione, che, quale che sia la

sua carica (presidente di giunta o di consiglio, assessore, etc.),

non ha istituzionalmente la capacità di concentrare in sé la

potestà decisionale regionale, come disciplinata dallo statuto e

dalle leggi della regione;

b) utilizzano il metodo delle "conferenze che decidono

all'unanimità", che, pur giustificato in passato da urgenze

particolari (vedi legge n. 205 del 1989 sugli interventi strutturali

per le opere interessate dai campionati mondiali di calcio 1990), non

lo sarebbe nel caso di specie, in cui nessun termine è previsto né

per l'alienazione dei beni né per la loro valorizzazione, e si

sarebbe dovuto perciò fare ricorso alle competenze ordinarie

previste dall'ordinamento regionale;

c) recano una disciplina derogatoria rispetto alle previsioni

contenute nella legge n. 142 del 1990, in violazione dell'art. 128

della Costituzione e della norma interposta costituita dall'art. 1,

comma 3, della stessa legge n. 142 cit., secondo la quale "ai sensi

dell'art. 128 della Costituzione, le leggi della Repubblica non

possono introdurre deroghe ai principi della presente legge se non

mediante espressa modificazione delle sue disposizioni". Non potendo

dunque una legge speciale sostituire una normativa di carattere

generale, che per la Costituzione è la sola abilitata a regolare i

rapporti fra lo Stato, le regioni e gli enti locali, ne deriva la

lesione delle competenze regionali quali espressamente riconosciute

dagli artt. 3 e 27 della legge n. 142 del 1990.

d) il comma 12 sarebbe del pari lesivo perché, prevedendo che

per le valutazioni urbanistiche il comitato tecnico sia integrato dal

sindaco del comune e dal rappresentante all'urbanistica della regione

nel cui territorio sono dislocati i beni immobili, avrebbe

"attribuito funzioni consultive ad un assessore regionale".

2.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio

dei ministri. L'Avvocatura generale dello Stato deduce l'infondatezza

di tutti i motivi del ricorso, con argomentazioni analoghe a quanto

sostenuto per la precedente impugnativa (reg. ric. n. 23 del 1992),

ed osserva che l'invocato art. 1, comma 3, della legge n. 142 del

1990 non è norma interposta rispetto all'art. 128 della

Costituzione, limitandosi esso a prevedere solo una "fissità",

peraltro relativa, delle altre disposizioni della legge medesima,

senza considerare poi che questa asserita "norma interposta" prevede

proprio la "espressa modificazione" e quindi anche la possibilità di

deroga, purché essa sia, come nel caso, espressa.

La difesa dello Stato sostiene poi che la legge denunciata, per

gli interessi coinvolti e l'incidenza nelle strutture economiche,

reca norme di riforma economico-sociale, che operano come limite alle

competenze regionali.

Quanto infine alla partecipazione, prevista dal comma 12, di un

rappresentante regionale al comitato tecnico, l'Avvocatura obietta

che spetta al legislatore statale disciplinare la provvista dei

componenti di un organo dello Stato, quale è quello in esame.

3.1. - Con il ricorso n. 25 del 1992 anche la Provincia autonoma

di Trento ha impugnato i commi 15, 16 e 17 dell'art. 2 della legge in

questione per motivi analoghi a quelli dei ricorsi già illustrati,

adducendo la violazione degli artt. 8, nn. 3, 5 e 6; 9 n. 10; e 16

dello Statuto speciale (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e delle relative norme di attuazione (non espressamente indicate).

Osserva la ricorrente che la prevista conferenza - abilitata a

decidere definitivamente sui programmi e progetti esecutivi, con

poteri di modifiche in deroga al procedimento di cui all'art. 27,

comma 5, della legge n. 142 del 1990 e le cui deliberazioni, da

assumere nel termine di 15 giorni dalla sua convocazione,

sostituiscono "ad ogni effetto" gli atti di intesa, i pareri, etc.

previsti dalle leggi - è molto più di quello che dovrebbe essere, e

cioè uno strumento di realizzazione del principio di leale

cooperazione tra Stato e provincia autonoma.

Il procedimento indicato, infatti, non consente un serio ed

efficace esercizio delle competenze provinciali sia perché in ogni

caso il termine (quindici giorni) è troppo breve, specie per le

deliberazioni di particolare complessità, sia perché nessuna

incidenza a tutela dell'autonomia della provincia può attribuirsi

alla partecipazione di un suo rappresentante in seno alla conferenza.

Se infatti le competenze della provincia nella materia sono affidate

dal suo ordinamento ad organi collegiali, è evidente l'inidoneità

di tale partecipazione individuale a sostituire l'esercizio di

competenze di quegli organi; se poi sono competenze esercitabili da

parte di organi monocratici, la sede "contestuale" della conferenza e

la eccessiva brevità del termine non consentono né l'osservanza

delle procedure interne previste, né l'assunzione di determinazioni

che riflettano la volontà della provincia e siano in grado di

sostituire adeguatamente l'esercizio ordinario delle competenze di

questa.

Né va dimenticato che la facoltà, attribuita sempre alla

conferenza, di modificare d'ufficio i programmi e i progetti fa sì

che questa possa esser chiamata a pronunziarsi "definitivamente" su

atti diversi da quelli inizialmente ad essa sottoposti: con la

prevedibile eventualità che non si potranno in ogni caso attivare le

procedure interne previste e che la provincia non sarà in grado di

esercitare le sue potestà di indirizzo, direttiva e controllo sul

proprio rappresentante, la cui opinione espressa nella conferenza

finirà così per non riflettere adeguatamente la volontà

dell'organo provinciale competente.

Non può essere invocato il precedente, rappresentato dalla

"conferenza regionale" di cui all'art. 3 della legge 5 giugno 1990,

n. 135, concernente gli interventi per la lotta all'AIDS, che la

Corte, con la sentenza n. 37 del 1991, ha ritenuto adeguato strumento

di realizzazione del principio di leale cooperazione fra Stato e

regioni, perché le differenze sono molteplici.

Difatti, nel caso della legge n. 135 del 1990 cit., la conferenza

si esprimeva sulla compatibilità, con le esigenze ambientali,

territoriali, paesaggistiche e culturali, di interventi per

l'esecuzione di opere pubbliche eccezionalmente urgenti in relazione

a un interesse pubblico ben determinato, quello della lotta all'AIDS.

Nel caso presente, invece, si tratta di programmi di interventi

edilizi e di trasformazione urbanistica, che, se pur attinenti a

immobili del patrimonio dello Stato, sono destinati, proprio per

effetto dei programmi da approvare, ad essere alienati a privati o

affidati a questi per una gestione di tipo imprenditoriale:

destinati, dunque, non al diretto soddisfacimento di interessi

pubblici, ma a fini tipicamente privati, residuando l'interesse dello

Stato solo nell'acquisizione dei proventi dell'alienazione o della

gestione del bene.

Se dunque per la lotta all'AIDS, e per le opere pubbliche ad essa

destinate, si può ammettere la semplificazione dei procedimenti e la

sostituzione dell'esercizio ordinario delle competenze con

l'attività di un organo misto, altrettanto non può farsi nel caso

di beni destinati ad esser utilizzati da privati per scopi

tipicamente privatistici. Inoltre, per la legge sull'AIDS, gli

interventi erano tipizzati e circoscritti (costruzione o

ristrutturazione di edifici ospedalieri) e quindi il procedimento

semplificato e derogatorio poteva configurarsi come strumento idoneo,

mentre nel caso di specie i programmi e i progetti da approvare

possono essere i più vari e la conferenza è chiamata ad esaminare

le problematiche tecniche, edilizie e urbanistiche le più diverse;

il che non giustifica più l'alterazione del normale esercizio delle

competenze.

Ancora, diversamente da quanto disposto dalla legge sull'AIDS, ove

la conferenza è promossa dal Ministro della Sanità "d'intesa con

ciascuna Regione", ora l'iniziativa per la convocazione è rimessa

esclusivamente al Ministro delle finanze (art. 2, comma 15); infine,

mentre l'approvazione da parte della conferenza prevista dalla legge

sull'AIDS non aveva effetti di variazione o di deroga rispetto agli

strumenti urbanistici, all'uopo (art. 3, comma 3, della legge n. 135

del 1990) richiamandosi l'applicazione delle "disposizioni di cui ai

commi primo, quarto e quinto dell'art. 1 della legge 3 gennaio 1978,

n. 1 e successive modificazioni", le norme ora denunciate invece non

contemplano alcun ulteriore adempimento dopo l'approvazione della

conferenza, che, comportando variazione anche integrativa agli

strumenti urbanistici e ai piani territoriali (art. 2 comma 17),

consegue effetti ben più incisivi sulle competenze provinciali.

Per quanto poi riguarda specificamente gli effetti di "deroga

automatica" agli strumenti urbanistici e ai piani territoriali,

riconosciuti all'approvazione da parte della conferenza (comma 16),

la ricorrente ricorda che l'art. 27 della legge n. 142 del 1990, pur

recando una disciplina semplificata in tema di accordo di programma

per gli interventi degli enti locali, ne ricollegava comunque gli

effetti di variazione sugli strumenti urbanistici e di sostituzione

della concessione edilizia esclusivamente all'approvazione

dell'accordo con decreto del presidente della regione (o della

provincia autonoma), ed alla convalida da parte del consiglio

comunale dell'assenso espresso dal sindaco in seno alla conferenza,

con ciò salvaguardando l'esercizio delle competenze regionali, o

provinciali, oltre che comunali, in ordine al controllo sulla

destinazione urbanistica del territorio. Il comma 16 dell'art. 2

denunciato esclude, invece, ogni intervento dell'ente locale e quindi

anche ogni possibilità di intervento e di controllo della provincia

riguardo alla modifica deliberata dalla conferenza.

Quanto agli effetti dell'approvazione da parte della conferenza,

precisati nel comma 17 (e che si sostanziano in una variante

"automatica" agli strumenti urbanistici), la ricorrente ne rileva la

gravità, partendo da un esempio: se lo Stato decide di vendere un

immobile, oggi destinato alla difesa, per farne un albergo o un

edificio residenziale, la realizzazione del nuovo insediamento -

anche se non è previsto in quell'area dallo strumento urbanistico o

addirittura è in contrasto con il piano territoriale provinciale, e

anche se è tale da comportare deroghe agli standard urbanistici

(così in tema di parcheggi) - sarebbe direttamente consentita

dall'approvazione operatane dalla conferenza.

Dunque i programmi e i progetti da questa approvati - non

attinenti, come si è detto, a opere pubbliche - avrebbero

incondizionata efficacia derogatoria nei confronti delle prescrizioni

degli strumenti urbanistici, la cui variazione sfuggirebbe così ad

ogni effettivo controllo della provincia, e perfino dei piani

territoriali: sia del piano urbanistico provinciale (artt. 13 e 14

legge provinciale 5 settembre 1991 n. 22), che definisce le

direttive, le prescrizioni e i vincoli da osservare nella redazione

dei piani subordinati nonché per l'esecuzione degli interventi sul

territorio, e che è approvato con legge provinciale (e quindi

l'effetto derogatorio attribuito ad un sommario procedimento

amministrativo investirebbe addirittura la legge provinciale); sia

del piano comprensoriale di coordinamento (artt. 13 e 18 legge

provinciale 5 settembre 1991 n. 22, cit.) che, fra l'altro,

individua gli insediamenti produttivi, le aree per parcheggi, spazi

pubblici etc. e che è approvato dalla giunta provinciale.

Né si obietti - e qui la ricorrente pur richiamando il comma 12,

dell'art. 2, non solleva specifica questione di legittimità

costituzionale - che l'assessore all'urbanistica della regione nel

cui territorio sono dislocati i beni immobili integra, per le

valutazioni urbanistiche, il comitato tecnico consultivo, perché

tale integrazione è comunque insufficiente a salvaguardare le

competenze politico-amministrative e deliberative della provincia; il

comitato ha solo poteri consultivi e non interviene nella procedura

di approvazione dei programmi e dei progetti, non ha poteri di veto o

di condizionamento in tema di compatibilità urbanistica dei

programmi e di progetti; la stessa natura "integrativa" della

partecipazione dell'assessore fa sì che egli non abbia poteri

determinanti nemmeno in ordine alle "valutazioni" urbanistiche

sottoposte al comitato; in ogni caso l'assessore provinciale

all'urbanistica non avrebbe alcun titolo ad esprimere la volontà

della provincia in ordine a deroghe a piani o a strumenti

urbanistici, per le quali sono competenti o gli organi amministrativi

collegiali (giunta o consiglio) o il legislatore provinciale

(approvazione del piano urbanistico provinciale: art. 34 legge

provinciale n. 22 del 1991 cit.).

3.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio

dei ministri, riproponendo le stesse considerazioni già espresse a

sostegno della infondatezza delle altre due impugnative regionali.

4. - In prossimità dell'udienza di discussione tutte le

ricorrenti e l'Avvocatura generale dello Stato hanno presentato

memorie, nelle quali hanno ribadito le rispettive tesi difensive. Considerato in diritto

1. - Le Regioni Friuli-Venezia Giulia ed Emilia-Romagna e la

Provincia autonoma di Trento hanno impugnato alcune disposizioni

dell'art. 2 del decreto legge n. 386 del 1991, convertito nella legge

n. 35 del 1992, che detta norme per la gestione economica ovvero per

la alienazione dei beni patrimoniali dello Stato, prevedendo, una

volta individuati detti beni, procedure semplificate per

l'approvazione dei programmi e dei progetti esecutivi connessi con le

anzidette finalità.

Le norme impugnate sono le seguenti:

a) il comma 12 che prevede che "l'assessore regionale

all'urbanistica, nel cui territorio sono dislocati i beni immobili",

integra "per le valutazioni urbanistiche" il comitato tecnico-consultivo chiamato ad esprimere pareri sull'attuazione dei programmi

di gestione e di vendita degli immobili (solo il ricorso della

Regione Emilia-Romagna); b) il comma 15, che istituisce una

"conferenza", convocata dal Ministro delle finanze, cui sono chiamati

a partecipare i rappresentanti delle amministrazioni dello Stato e

degli enti pubblici comunque tenuti ad adottare atti di intesa,

nonché a rilasciare pareri, autorizzazioni, approvazioni, nulla osta

previsti da leggi statali o regionali (solo i ricorsi della Regione

Emilia-Romagna e della Provincia di Trento); c) il comma 16, che

stabilisce che tale conferenza - nel valutare "i programmi di

alienazione, di gestione e di valorizzazione" dei suddetti beni e gli

"eventuali progetti esecutivi" - può apportarvi, ove occorra, "le

opportune modifiche senza che ciò comporti la necessità di

ulteriori deliberazioni", con riferimento agli interventi degli enti

locali, in deroga all'art. 27, comma 5, della legge n. 142 del 1990

(tutti i ricorsi); d) il comma 17, che prevede che "l'approvazione

assunta all'unanimità", da parte della conferenza, degli indicati

programmi e dei progetti esecutivi, da un canto sostituisce, ad ogni

effetto, tutti gli atti di partecipazione al procedimento

amministrativo (intese, pareri, autorizzazioni, approvazioni, nulla

osta, etc.) previsti da leggi statali e regionali, e dall'altro

comporta, per quanto occorra, variazione anche integrativa agli

strumenti urbanistici e ai piani territoriali (tutti i ricorsi).

I parametri che si assumono violati sono diversificati in

relazione alla sfera di autonomia di cui si lamenta la lesione, ed in

particolare gli artt. 4 e 5 dello Statuto speciale per la Regione

Friuli-Venezia Giulia, gli artt. 3, 5, 97, 117, 118, 119 e 128 della

Costituzione per la Regione Emilia-Romagna, e gli artt. 8 (nn. 3, 5 e

6), 9 (n. 10) e 16 dello Statuto per il Trentino-Alto Adige, per la

Provincia autonoma di Trento.

La illegittimità costituzionale delle norme denunciate

deriverebbe dal fatto che:

1) si attribuisce a una "conferenza di servizi" - nella quale la

prevista partecipazione di rappresentanti regionali non ha alcuna

incidenza ai fini della salvaguardia dell'autonomia regionale -

poteri, quelli appunto enunciati nei commi 16 e 17, che limitano la

sfera di competenza costituzionalmente riservata in materia di

urbanistica e pianificazione territoriale alle regioni, le cui già

esistenti discipline possono essere "sostituite" o "variate", cioè

disapplicate, in base a una semplice deliberazione della conferenza

stessa;

2) la prevista possibilità di deroga all'art. 27, comma 5,

della legge n. 142 del 1990 sulle autonomie locali si traduce in una

violazione dell'art. 1, comma 3, della stessa legge n. 142 del 1990 e

quindi dell'art. 128 della Costituzione, di cui il primo è "norma

interposta", sia perché, sul piano formale, si tratta di una

previsione di "deroga" e non di "modificazione" espressa, sia

perché, sul piano sostanziale, la possibilità per la conferenza di

introdurre modifiche agli strumenti urbanistici e ai piani

territoriali, escludendo l'intervento dell'ente locale, si traduce

nella impossibilità per la regione di qualsivoglia intervento o

controllo sulle modifiche deliberate dalla conferenza stessa, con

ciò venendosi inammissibilmente a incidere nei criteri di

collaborazione e armonizzazione, dai quali l'art. 3 della stessa

legge n. 142 del 1990 (collocato fra i principi generali) stabilisce

siano regolati i rapporti fra comuni, province e regioni;

3) non ha "parvenza di ragionevole giustificazione" aver

utilizzato il metodo di una "conferenza di servizi" titolare dei

rilevantissimi poteri in deroga sopra descritti, dal momento che non

vi sono, a differenza che in altre occasioni (legge n. 205 del 1989,

sui mondiali di calcio), urgenze particolari e si perseguono non

interessi pubblici (come nel caso della legge n. 135 del 1990 sulla

lotta all'AIDS), bensì fini tipicamente privati in quanto i beni

dello Stato sono alienati a privati o affidati a questi per gestioni

di tipo imprenditoriale.

2. - Preliminarmente deve essere rilevato che, con decreto-legge

del 18 gennaio 1993, n. 8, convertito nella legge 19 marzo 1993, n.

68, si è disposto che all'art. 2, comma 16, che è una delle norme

impugnate, le parole "senza che ciò comporti la necessità di

ulteriori deliberazioni per quanto concerne gli interventi dell'ente

locale, in deroga a quanto stabilito dall'art. 27" siano sostituite

con queste "nel rispetto di quanto disposto dall'art. 27".

In relazione alla modifica legislativa introdotta, deve essere

dichiarata la cessazione della materia del contendere relativamente

alle censure proposte in tutti i ricorsi che, nell'impugnare, fra gli

altri, l'art. 2, comma 16, cit., avevano appunto lamentato che la

norma, prevedendo la deroga a quanto disposto dall'art. 27, comma 5,

della legge n. 142 del 1990, travolgesse uno dei punti cardine

dell'ordinamento delle autonomie locali che, pur indicando forme di

coordinamento fra i vari livelli di governo, quale appunto la

conferenza di servizi, conserva il potere di autonome determinazioni

agli enti locali interessati, specie in materia urbanistica,

disponendo che l'accordo debba essere ratificato dai loro organi

competenti, sia pure entro un congruo termine a pena di decadenza.

L'intervenuta modifica, ad opera del decreto-legge 18 gennaio

1993, n. 8 cit., nel senso anzidetto, fa cessare dunque la materia

del contendere relativamente alla impugnativa della norma (art. 2,

comma 16 cit.) che prevedeva tale deroga, rimandandosi al prosieguo

della presente decisione l'esame dell'ulteriore profilo della censura

che investe lo stesso comma 16 in relazione alle altre disposizioni

dell'art. 27 cit. della legge n. 142 del 1990.

3. - Ai fini dell'esame delle altre censure concernenti l'art. 2,

commi 12, 15 e 17 citt., è importante ricordare che questa Corte

(sentenze n. 62 del 1993 e n. 37 del 1991) ha giudicato in via

generale positivamente l'istituto della "conferenza di servizi", in

quanto orientato verso la realizzazione del principio del buon

andamento dell'azione amministrativa sancito dall'art. 97 della

Costituzione. In proposito si è sottolineato che "la previsione di

un organo misto in cui, nell'esercizio di funzioni amministrative,

siano rappresentati tutti i soggetti portatori di interessi coinvolti

nel procedimento di realizzazione delle opere, in modo che tali

soggetti possano confrontarsi direttamente ed esprimere le loro

posizioni, trovando, in un quadro di valutazione globale, soluzioni

di corretto ed idoneo contemperamento delle diverse esigenze" si

configuri quale "mezzo di semplificazione e di snellimento

dell'azione amministrativa". In relazione a tale orientamento, che

deve essere anche in questa occasione ribadito, vanno disattese le

censure, sulle quali tutti i ricorsi convergono, tendenti a

contestare la legittima esistenza dell'istituto, nell'assunto che

esso esproprierebbe competenze regionali o provinciali

costituzionalmente garantite e si porrebbe in contrasto con i

principi espressi nella legge sulle autonomie locali (legge n. 142

del 1990 cit.) che assegnano alle regioni un ruolo centrale nei

confronti degli enti locali minori.

In proposito va osservato, in primo luogo, che la conferenza di

servizi è un istituto espressamente previsto dallo stesso

ordinamento sulle autonomie locali (art. 27 della legge n. 142 del

1990 cit.), oltreché dalla disciplina sul procedimento

amministrativo (art. 14 della legge n. 241 del 1990), il che

costituisce indice di un orientamento ormai costante nella

legislazione sia di carattere generale, sia relativa a discipline di

settore (es. interventi per la lotta contro l'AIDS o in tema di

mondiali di calcio) tendente a considerare l'istituto come strumento

collaborativo utilmente inserito nel sistema pluralistico dei livelli

di governo e che, come tale, è già stato oggetto, come si è

ricordato, del positivo apprezzamento di questa Corte.

In secondo luogo, il ruolo di centralità delle regioni nel

sistema delle autonomie locali (cfr. sent. n. 343 del 1991) non è

neppure attenuato dalle norme impugnate e quindi non contrasta con

tale ruolo la previsione di un organo misto nel quale siedono alla

pari, per un confronto globale degli interessi curati da ciascuno,

tutti i soggetti partecipanti. Centralità significa unità di

indirizzo e non equivale a sovraordinazione, essendo questo un

concetto estraneo al principio pluralistico che domina la distinzione

delle competenze fra lo Stato e i vari soggetti pubblici, ivi

compresi quelli esponenziali di autonomie.

Né questa compresenza paritaria in un organo misto attenua le

competenze proprie degli enti che vi partecipano con propri

rappresentanti, essendosi opportunamente chiarito (sentenza n. 62 del

1993 cit.) che questi ultimi "non potranno non disporre - o per

competenza propria o per delega ricevuta dall'organo

istituzionalmente competente - dei poteri corrispondenti all'atto del

procedimento spettante alla sfera dell'amministrazione

rappresentata".

Quanto, poi, alla rispondenza in concreto dell'attività

esercitata dai componenti della conferenza agli interessi propri

dell'ente rappresentato da ciascuno di essi, tale rispondenza può

essere assicurata dalle direttive opportunamente loro impartite in

via preventiva dagli organi competenti dell'ente rappresentato e

dalla verifica successiva della loro avvenuta osservanza, con le

connesse responsabilità che potrebbero derivare da un comportamento

ad esse contrario; oppure dal conferimento, da parte dell'ente, di

una delega condizionata al suo rappresentante in seno alla

conferenza, il che potrebbe influire sulla stessa formazione della

volontà dell'organo collegiale a causa del mancato verificarsi della

condizione cui è subordinato il conferimento della delega; dalla

riserva, espressa nella delega al rappresentante dell'ente

nell'organo misto, di un preventivo esame da parte dell'ente

rappresentato dello schema delle risoluzioni definitive verso cui la

conferenza si orienti di volta in volta e ciò allo scopo di

consentire all'ente predetto di dettare precise indicazioni a chi

partecipa alla conferenza, per orientarne l'atteggiamento da assumere

in merito alle scelte definitive che in concreto dovranno essere

adottate.

In presenza di siffatte indicazioni non può parlarsi, come si

sostiene invece dalle ricorrenti, di una espropriazione delle

competenze proprie degli enti ed in particolare delle regioni e delle

province autonome che partecipano alla conferenza attraverso propri

rappresentanti, perché l'istituto della conferenza realizza un

giusto contemperamento fra la necessità della concentrazione delle

funzioni in un'istanza unitaria e le esigenze connesse alla

distribuzione delle competenze fra gli enti che vi partecipano.

Tali considerazioni consentono di disattendere anche la censura,

proposta dalla Provincia autonoma di Trento, riferita al comma 16

dell'art. 2, nella parte in cui denuncia il mancato rispetto del

comma 4 dell'art. 27 della legge n. 142 del 1990, che prevede

l'approvazione da parte del presidente della regione (e quindi anche

della provincia autonoma) dell'"accordo" raggiunto nell'ambito della

conferenza di servizi.

4. - Infondato è anche il profilo della questione che investe le

norme denunciate nell'assunto che la previsione della conferenza di

servizi, titolare di "rilevantissimi" poteri che incidono sugli

interessi delle regioni e delle province autonome, non ha "parvenza

di ragionevole giustificazione" perché, a differenza che in altre

occasioni, come per la legge sui mondiali di calcio (legge n. 205 del

1989), non vi sarebbero urgenze particolari, né, come nel caso della

lotta all'AIDS (legge n. 135 del 1990), si perseguirebbero interessi

pubblici, bensì fini tipicamente privati, quali sono quelli che

riguardano l'alienazione di beni o il loro affidamento a gestioni di

tipo imprenditoriale, che, in quanto tali, non giustificherebbero una

deroga alle regole ordinarie in tema di competenze.

Osserva in proposito la Corte che le disposizioni istitutive della

conferenza di servizi, oggetto della questione, rientrano, come

risulta dal titolo del decreto-legge di cui fanno parte, in un quadro

di riassetto degli enti pubblici economici, nonché di dismissione

delle partecipazioni statali e di alienazione di beni patrimoniali

suscettibili di gestione economica. Si è dunque in presenza di un

rilevante disegno di politica economica e quindi non può negarsi che

la deroga all'ordinario assetto delle competenze degli enti pubblici,

circondata da tutte le illustrate garanzie, riposi su evidenti

ragioni di interesse pubblico che è certamente ravvisabile nel piano

di dismissione di beni già appartenenti allo Stato; il che non

consente di condividere il contrario assunto delle ricorrenti, che

escludono invece ragioni giustificatrici delle norme istitutive di

questa conferenza, nonostante gli obbiettivi che la legge persegue.

5. - Quanto al rilievo secondo cui, per la Provincia autonoma di

Trento, le delibere della conferenza finirebbero con l'incidere su

materie riservate alla legge provinciale, va osservato che la

partecipazione dell'assessore dell'urbanistica al comitato previsto

dal comma 12, dell'art. 2, da un lato, ha lo scopo di consentire a

questi di rappresentare a detto organo consultivo quali siano le

materie sulle quali la conferenza non potrebbe deliberare perché

riservate alla legge provinciale, e, dall'altro, serve come tramite

per rendere la provincia edotta in anticipo delle determinazioni

incidenti su dette materie onde metterla in condizione di predisporre

opportune modifiche delle leggi provinciali in modo da agevolare, nel

quadro della leale cooperazione fra i diversi livelli di governo, il

coordinamento con quelle che saranno le determinazioni della

conferenza.

Al contrario è evidente che quando, nonostante tale mediazione

nella fase preparatoria dinanzi al comitato, nella successiva sede

della conferenza il rappresentante della provincia autonoma constati

l'impossibilità di far recepire nell'ordinamento provinciale le

deliberazioni che la conferenza intende adottare, ostandovi la

disciplina prevista dalle leggi provinciali per non essersi

provveduto o dato l'avvio ai necessari adattamenti di queste, egli

potrà sempre negare l'assenso, così impedendo il formarsi della

volontà della conferenza, che deve essere unanime.

Permane ovviamente l'elasticità del comportamento del

rappresentante in tutte quelle ipotesi in cui le leggi provinciali in

materia urbanistica, di approvazione di piani, lascino dei margini di

apprezzamento e non costituiscano ostacoli assoluti.