Sentenza n. 344/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, secondo

comma (ultima parte del primo periodo), 2, commi 2 e 3, e 8, secondo

comma, della legge 12 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del

diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla

salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati.

Istituzione della Commissione di garanzia dell'attuazione della

legge), promosso con ordinanza emessa il 15 dicembre 1995 dal giudice

di pace di Roma, nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Onorati

Rina ed altri e il Ministro della funzione pubblica, iscritta al n.

123 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell'anno 1996;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 2 ottobre 1996 il giudice

relatore Luigi Mengoni.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio civile promosso da Rina Onorati e

altri in opposizione al decreto col quale il Ministro per la funzione

pubblica aveva loro inflitto una sanzione amministrativa per

violazione del provvedimento di precettazione intimato ai docenti al

fine di assicurare lo svolgimento degli scrutini finali, il giudice

di pace di Roma, con ordinanza del 15 dicembre 1995, ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3, 39 e 40 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale degli artt. 1, secondo comma, 2, commi 2

e 3, e 8, secondo comma, della legge 12 giugno 1990, n. 146, nella

parte in cui impongono le prestazioni indispensabili individuate dai

contratti o dagli accordi collettivi, nonché dai regolamenti di

servizio emanati in base ad accordi aziendali, a tutti i lavoratori,

indipendentemente dall'iscrizione o comunque adesione alle

organizzazioni sindacali stipulanti.

Ad avviso del giudice rimettente, le norme impugnate violano in

primo luogo l'art. 39, quarto comma, della Costituzione, perché

delegano alla contrattazione collettiva l'individuazione delle

prestazioni indispensabili che devono essere assicurate in caso di

sciopero nei pubblici servizi essenziali, attribuendo efficacia

generale a contratti collettivi e ad accordi sindacali non stipulati

dalle rappresentanze unitarie previste dalla norma costituzionale, e

perciò idonei a spiegare efficacia obbligatoria esclusivamente nei

confronti dei lavoratori iscritti alle associazioni sindacali

stipulanti. Conseguentemente, nei rapporti con i lavoratori non

aderenti, l'ordinanza della pubblica autorità di cui all'art. 8

della legge n. 146 del 1990, diretta a garantire le prestazioni

indispensabili così individuate, sarebbe illegittima e, come tale,

non potrebbe costituire titolo per l'irrogazione delle sanzioni

previste dall'art. 9.

Non si potrebbe sostenere, in contrario, che il rinvio dell'art.

1, secondo comma, alla contrattazione collettiva ha un valore

meramente "strumentale". Il rinvio, essendo puramente formale,

conserva ai contratti e agli accordi sindacali la qualità di fonte

della disciplina delle prestazioni indispensabili.

In secondo luogo sarebbe violata la riserva di legge stabilita

dall'art. 40 per la disciplina dell'esercizio del diritto di

sciopero. La riserva comporta che l'individuazione delle prestazioni

indispensabili, non potendovi provvedere direttamente la legge, deve

essere rimessa a fonti statali subprimarie (regolamenti del potere

esecutivo) con prescrizione di criteri direttivi. I contratti

collettivi, ai quali si è fatto rinvio senza alcuna indicazione di

princìpi-guida, non sono uno strumento adatto a garantire i diritti

fondamentali degli utenti (terzi) richiamati nell'art. 1, primo

comma, della legge. Né varrebbe obiettare che una funzione super

partes è affidata alla Commissione di garanzia istituita dall'art.

12. Invero, qualora giudichi inidonee le prestazioni individuate

dalla contrattazione collettiva, la Commissione ha soltanto poteri di

proposta, ma non può in nessun caso adottare un provvedimento

cogente.

Sarebbe violato, infine, anche l'art. 3 della Costituzione. Il

lavoratore iscritto a una associazione sindacale non ammessa alla

contrattazione collettiva o non iscritto ad alcun sindacato sarebbe

"leso nella sua dignità personale e sociale" dalla normativa

impugnata, in quanto vincolato a prestazioni ritenute indispensabili

non direttamente e concretamente dalla legge, bensì da accordi

sindacali ai quali è completamente estraneo.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale è intervenuto

il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato

dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione sia

dichiarata inammissibile per quanto di ragione e in ogni caso

infondata.

Posto che nel giudizio a quo si controverte sulla legittimità

delle sanzioni irrogate ai ricorrenti dal Ministro per la funzione

pubblica a norma degli artt. 8 e 9 della legge n. 146 del 1990, la

questione sarebbe ammissibile soltanto in relazione a queste due

norme, non anche agli artt. 1 e 2.

nel merito, secondo l'interveniente, l'art. 39 della Costituzione è

erroneamente invocato: nella specie non si tratta di contratti

collettivi, bensì dell'ordinanza emessa dall'autorità indicata

dall'art. 8 della legge, sentite le organizzazioni sindacali, allo

scopo di garantire le prestazioni indispensabili.

Non è violata la riserva di legge stabilita dall'art. 40 della

Costituzione perché le norme impugnate non delegano alle

organizzazioni sindacali un potere di disciplina del diritto di

sciopero, ma soltanto il compito di definire le prestazioni la cui

continuità è indispensabile per la salvaguardia dei diritti

fondamentali dei terzi, mentre spetta all'autorità governativa la

funzione di garanzia di tali prestazioni mediante il potere di

ordinanza attribuito dall'art. 8.

Tanto meno può dirsi violato l'art. 3 della Costituzione Tutti i

lavoratori addetti ai servizi pubblici essenziali sono parimente

soggetti al potere di ordinanza di cui agli artt. 8 e 9 della legge

n. 146, e comunque "la parità di trattamento e l'eguaglianza dei

cittadini di cui all'art. 3 della Costituzione sono princìpi che non

attengono minimamente alla pari dignità dei lavoratori invocata

nell'ordinanza di rimessione". Considerato in diritto

1. - Il giudice di pace di Roma mette in dubbio la legittimità

costituzionale degli artt. 1, secondo comma, 2, commi 2 e 3, e 8,

secondo comma, della legge 12 giugno 1990, n. 146, nella parte in

cui, in caso di sciopero nei servizi pubblici essenziali, impongono

le prestazioni indispensabili, individuate dai contratti collettivi

nel settore privato e dagli accordi collettivi di cui alla legge 29

marzo 1983, n. 93 (ora sostituita in parte qua dagli artt. 45 sgg.

del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29) nel settore pubblico, a tutti i

lavoratori indipendentemente dall'appartenenza alle organizzazioni

sindacali stipulanti.

2. - Preliminarmente deve essere respinta l'eccezione di parziale

inammissibilità opposta dall'Avvocatura dello Stato in relazione

agli artt. 1 e 2 della legge n. 146 del 1990. L'eccezione muove

implicitamente da una premessa interpretativa secondo cui, nella

situazione di pericolo di pregiudizio grave e imminente ipotizzata

dall'art. 8, l'autorità ivi indicata sarebbe investita di un potere

autonomo di determinazione delle prestazioni indispensabili. Si

argomenta, invece, dall'ultimo inciso del primo comma dell'art. 8 che

il contenuto dell'ordinanza è vincolato (pur con un margine di

discrezionalità di adattamento alle circostanze concrete) alle

determinazioni dell'autonomia collettiva ai sensi dell'art. 2.

Nella narrativa di fatto il giudice a quo precisa che "le

prestazioni indispensabili rese obbligatorie dall'ordinanza opposta,

emanata ai sensi dell'art. 8, sono quelle individuate dal protocollo

d'intesa del 25 luglio 1991". Il provvedimento del Ministro della

funzione pubblica si è limitato a sanzionare il rifiuto di una

prestazione riconosciuta, con le procedure di cui all'art. 2,

indispensabile allo scopo indicato nell'art. 1, secondo comma, e

pertanto il coinvolgimento nella questione di costituzionalità di

queste due norme insieme con l'art. 8 appare corretto in punto di

ammissibilità.

3. - Nel merito la questione non è fondata.

La violazione dell'art. 39, quarto comma, della Costituzione, è

affermata sul presupposto che l'art. 1, secondo comma, della legge n.

146 opererebbe un rinvio formale ai contratti collettivi e agli

accordi sindacali per il pubblico impiego come fonti regolatrici

delle prestazioni indispensabili, delle modalità e delle procedure

di erogazione e delle altre misure dirette a consentire gli

adempimenti di cui all'art. 2, primo comma, "con la conseguenza che

detti contratti e accordi vengono surrettiziamente ad acquisire, in

forza di legge, efficacia erga omnes". Ma il paragone con la legge 14

luglio 1959, n. 741, suggerito con il ripetuto richiamo della

sentenza n. 106 del 1962 di questa Corte, non è calzante ed è poi

contraddetto dallo stesso giudice rimettente quando precisa che la

legge n. 146 del 1990 attribuisce efficacia generale non solo ai

contratti e agli accordi vigenti al momento della sua entrata in

vigore (ai quali era limitato il rinvio della legge n. 741 del 1959),

ma anche ai contratti e agli accordi successivi.

Nemmeno possono essere richiamate come modello interpretativo della

norma in esame le leggi che delegano alla contrattazione collettiva

funzioni di produzione normativa con efficacia generale,

configurandola come fonte di diritto extra ordinem destinata a

soddisfare esigenze ordinamentali che avrebbero dovuto essere

adempiute dalla contrattazione collettiva prevista dall'inattuato

art. 39, quarto comma, della Costituzione. L'uso di questo modello

è giustificato quando si tratta di materie del rapporto di lavoro

che esigono uniformità di disciplina in funzione di interessi

generali connessi al mercato del lavoro, come il lavoro a tempo

parziale (art. 5, terzo comma, del d.-l. 30 ottobre 1984, n. 726,

convertito in legge 19 dicembre 1984, n. 863), i contratti di

solidarietà (art. 2 del decreto-legge citato), la definizione di

nuove ipotesi di assunzione a termine (art. 23 della legge 28

febbraio 1987, n. 56, sull'organizzazione del mercato del lavoro),

ecc. Nel nostro caso, oggetto della contrattazione collettiva non è

un conflitto di interessi tra imprenditori e lavoratori incidente

sull'assetto generale del mercato del lavoro (maggiore o minore

elasticità dei modi d'impiego della mano d'opera, mantenimento dei

livelli di occupazione ecc.), bensì il conflitto tra i lavoratori

addetti ai pubblici servizi essenziali e gli utenti (terzi) in ordine

alla misura entro cui l'esercizio del diritto di sciopero deve essere

mantenuto per contemperarlo con i diritti della persona

costituzionalmente garantiti.

A questo fine la legificazione del contratto collettivo non era una

via percorribile, né dal punto di vista della legittimità

costituzionale, mancando i presupposti in presenza dei quali è

consentita la delega alla contrattazione collettiva di funzioni

paralegislative, né dal punto di vista dell'orientamento della legge

n. 146 a fondare la regolamentazione dello sciopero su una base di

consenso la più ampia possibile, e quindi ad allargare il

procedimento, oltre che ai datori di lavoro e alle rappresentanze dei

lavoratori delle singole imprese o amministrazioni erogatrici dei

servizi, anche alle organizzazioni degli utenti e all'intervento di

un autorità super partes esponente dell'interesse pubblico generale.

Perciò l'atto conclusivo del procedimento è individuato dalla legge

nel regolamento di servizio da emanarsi dalle singole imprese o

amministrazioni in base a un accordo con le rappresentanze sindacali

aziendali o con le rappresentanze del personale, che deve recepire,

con gli opportuni adattamenti alle singole strutture erogatrici, il

codice di comportamento negoziato al livello della contrattazione di

categoria o di comparto.

Quando sia stata raggiunta un'intesa a entrambi i livelli

contrattuali e la Commissione di garanzia non abbia espresso una

valutazione di inidoneità, fonte diretta dell'obbligo dei lavoratori

di effettuare le prestazioni riconosciute indispensabili è il

regolamento di servizio in quanto atto di esercizio (a formazione

"procedimentalizzata" e quindi a contenuto vincolato) del potere

direttivo del datore di lavoro. Se manca l'accordo a livello

d'impresa, senza il quale non può essere emanato il regolamento, le

prestazioni indispensabili - che il datore di lavoro è tenuto ad

assicurare in ogni circostanza - saranno da lui determinate

unilateralmente caso per caso mediante specifici ordini di servizio

conformi alle indicazioni generali dell'intesa intervenuta al livello

superiore della contrattazione collettiva oppure, se la Commissione

le abbia giudicate negativamente, alla proposta presentata alle parti

ai sensi dell'art. 13.

Infine, qualora un accordo non sia stato concluso in nessuna sede

contrattuale, oppure le prestazioni concordate siano state giudicate

inidonee dall'organo di garanzia, supplisce il potere di ordinanza

dell'autorità designata dall'art. 8, che dovrà adeguarsi alla

proposta della Commissione, se già formulata. In nessun caso,

dunque, l'obbligo dei singoli lavoratori è un effetto direttamente

collegabile al contratto collettivo.

L'estraneità dei contratti e degli accordi in esame alla categoria

del contratto collettivo prefigurato dall'art. 39 della Costituzione,

direttamente incidente sulla disciplina dei rapporti individuali di

lavoro, è confermata dall'assoggettamento del loro contenuto alla

valutazione di idoneità (cioè di congruità allo scopo indicato

dall'art. 1, secondo comma) da parte dell'organo di garanzia. Nella

sua funzione tipica di mezzo di composizione del conflitto di

interessi tra datori e prestatori di lavoro, il contratto collettivo

è "impermeabile a qualsiasi controllo di razionalità" (Cass., s.u.,

n. 4570 del 1996), il cui referente non potrebbe essere se non un

parametro di ragionevolezza estrinseco al contratto e sovrapposto ai

valori espressi dal regolamento voluto dalle parti (cfr. Cass., s.u.,

n. 6031 del 1993). Né vale a sminuire la rilevanza giuridica del

giudizio di idoneità l'obiezione che la Commissione non può

adottare nessun provvedimento cogente. Essa non ha poteri correttivi

o modificativi degli accordi stipulati, ma una valutazione negativa

li priverebbe di efficacia e, se le parti non accettassero la

proposta della Commissione, giustificherebbe l'intervento del potere

di ordinanza della pubblica autorità.

4. - Neppure è violato l'art. 40 della Costituzione. La riserva di

legge non esclude che la determinazione di certi limiti o modalità

di esercizio del diritto di sciopero possa essere rimessa non solo a

fonti statali subprimarie, ma anche alla contrattazione collettiva,

purché con condizioni che garantiscano le finalità per le quali la

riserva è stata disposta. Non essendo possibile formulare direttive

uniformi per l'individuazione delle prestazioni indispensabili in

caso di sciopero nei pubblici servizi essenziali, tali prestazioni

variando a seconda del tipo di servizio e dell'organizzazione

imprenditoriale o amministrativa che lo eroga, la definizione legale

dei fondamenti della disciplina non può andare oltre a indicazioni

del tipo di quelle dell'art. 1 della legge n. 146, che delinea il

quadro di riferimento del bilanciamento di beni e interessi affidato

alla contrattazione collettiva. Perciò la fissazione ex ante di

criteri contenutistici da parte della legge è surrogata dal

controllo successivo, demandato a un organo pubblico, che deve

verificare l'idoneità degli accordi collettivi rispetto allo scopo

indicato dall'art. 1, secondo comma.

5. - Le considerazioni svolte nei numeri precedenti rendono

inattendibile anche la censura riferita all'art. 3 della Costituzione

Il procedimento di ricognizione delle prestazioni indispensabili

definito dalla legge n. 146 è uno strumento di eguaglianza di

trattamento dei lavoratori, non di discriminazione.