Sentenza n. 336/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma nono,

del decreto-legge 30 dicembre 1987, n. 536 (Fiscalizzazione degli

oneri sociali, proroga degli sgravi contributivi nel Mezzogiorno,

interventi per settori in crisi e norme in materia di organizzazione

dell'INPS), convertito in legge 29 febbraio 1988, n. 48 e dell'art.

13, sesto comma, della legge 8 agosto 1985, n. 443 (Legge Quadro per

l'Artigianato) promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 13 settembre 1988 dal Pretore di Trieste

nel procedimento civile vertente tra Dagri L. e C. s.n.c. e

l'I.N.P.S., iscritta al n. 727 del registro ordinanze 1988 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50, prima

serie speciale, dell'anno 1988;

2) ordinanza emessa il 20 luglio 1988 dal Pretore di Trento nel

procedimento civile vertente tra Montibeller Carmelo e l'I.N.P.S.,

iscritta al n. 751 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima serie speciale,

dell'anno 1988;

Visti gli atti di costituzione di Montibeller Carmelo e

dell'I.N.P.S., nonché gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 1989 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Uditi gli avv.ti Fabio Lorenzoni per Montibeller Carmelo, Fabio

Fonzo per l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello Stato Luigi Siconolfi per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento civile promosso da Dagri L. e C.

s.n.c., contro l'I.N.P.S., il Pretore di Trieste, con ordinanza del

13 settembre 1988 (r.o. n. 727/1988) ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 5, nono comma, del

decreto-legge 30 dicembre 1987, n. 536, convertito nella legge 29

febbraio 1988, n. 48, nonché dell'art. 13, sesto comma, della legge

8 agosto 1985, n. 443, in relazione agli artt. 38, 3 e 116 Cost. e

agli artt. 4 e 6 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1

(Statuto Speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia).

All'origine della controversia oggetto del giudizio a quo era, in

sostanza, l'appartenenza o meno della ricorrente alla categoria delle

imprese artigiane ai fini della applicabilità - per il periodo 1°

maggio 1978 - 31 dicembre 1984 - del relativo regime contributivo; la

medesima ricorrente infatti, iscritta all'albo fin dal 1° giugno

1977, aveva, nel periodo considerato, costantemente superato il

numero massimo di dieci dipendenti fissato dalla legge statale 25

luglio 1956, n. 860, ma aveva rispettato il tetto di venti dipendenti

stabilito invece dalla legge regionale Friuli- Venezia Giulia 10

aprile 1972, n. 17 e successive modificazioni.

Ad avviso del Pretore, il sopravvenuto art. 5 del decreto-legge n.

536 del 1987 - convertito nella legge n. 48 del 1988 dichiaratamente

interpretativo dell'art. 13, sesto comma, della legge quadro

sull'artigianato n. 443 del 1985 - nello stabilire che nelle regioni

e province a statuto speciale dotate di competenza primaria in

materia, l'iscrizione nei relativi albi delle imprese artigiane ha

efficacia costitutiva e fa stato a tutti gli effetti, anche in ordine

alla definizione dell'impresa a fini previdenziali, sin dalla data di

entrata in vigore delle rispettive leggi - incide, per la sua

efficacia retroattiva, nella fattispecie oggetto del giudizio a quo:

di qui la rilevanza della sollevata questione, nonché la sua non

manifesta infondatezza in relazione a:

1) all'art. 38 della Costituzione, che sancisce il principio in

base al quale è riservata alla legislazione statale la disciplina

della previdenza e dell'assistenza sociale, e quindi anche degli

aspetti relativi all'individuazione dei requisiti soggettivi per la

costituzione del rapporto giuridico previdenziale (cfr. Corte cost.,

10 giugno 1966, n. 59);

2) all'art. 3 della Costituzione, in quanto, considerando

artigiane ai fini previdenziali imprese che tali non sono in base

alla legislazione nazionale, induce, a parità di altre condizioni ed

in dipendenza del solo criterio della sede dell'impresa, una

ingiustificata disparità di trattamento fra cittadini (Cass. 26

maggio-27 novembre 1986, n. 7020);

3) all'art. 116 della Costituzione e agli artt. 4 e 6 della legge

costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, in quanto:

a) la potestà legislativa regionale in materia di artigianato

deve essere esercitata "in armonia con la Costituzione, con i

principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato... nonché

nel rispetto degli interessi nazionali" e, come rilevato anche da

Cass. n. 7020 del 1986, l'interesse nazionale "comporta... che le

gestioni previdenziali nazionali non siano gravate di oneri indebiti

quali certamente sarebbero quelli derivanti dalle prestazioni in

favore dei titolari di imprese non considerate artigiane dalla

legislazione previdenziale nazionale";

b) la regione, in materia di previdenza, "ha facoltà di

adeguare alle sue particolari esigenze le disposizioni delle leggi

della Repubblica, emanando norme di integrazione e di attuazione...",

e tali non possono dirsi le disposizioni relative all'individuazione

della nozione di impresa artigiana ai fini previdenziali.

2. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituito

l'I.N.P.S., osservando che - premessa la irretroattività della legge

quadro sull'artigianato n. 443 del 1985 - la disposizione

interpretativa del decreto-legge n. 536 del 1987 non potrebbe

estendere la propria efficacia retroattiva ad epoca anteriore

all'entrata in vigore della stessa legge quadro interpretata, pena la

violazione dell'art. 73, terzo comma, Cost.. Di conseguenza tale art.

5 dovrebbe intendersi nel senso che attribuisce rilevanza alle sole

definizioni di impresa artigiana contenute nelle leggi regionali

intervenute successivamente alla legge quadro e conformi ad essa. Da

ciò l'irrilevanza della questione sollevata, essendo i rapporti in

discussione nel giudizio a quo anteriori alla predetta legge. Chiede

perciò a questa Corte una sentenza interpretativa di rigetto,

deducendo che i rapporti regolati da leggi anche di Regioni a statuto

speciale con competenza primaria, sotto l'impero della precedente

legge sull'artigianato (n. 860 del 1956), sarebbero già stati

definiti dalla Corte di cassazione come non rilevanti ai fini

previdenziali (cfr. sentenze 27 novembre 1986, nn. 7020 e 7021).

In via subordinata, condivide, nel merito, la censura di

illegittimità costituzionale proposta dal giudice a quo, ma la

limita al solo art. 5 del decreto-legge n. 536 del 1987, convertito

nella legge n. 48 del 1988. A suo avviso infatti l'art. 13, sesto

comma, della legge-quadro n. 443 del 1985 non potrebbe attribuire

valore ai fini previdenziali alle definizioni regionali di impresa

artigiana diverse da quella risultante dalla legge statale poiché,

così facendo, determinerebbe quella disparità di trattamento tra

imprese a seconda della loro sede territoriale già rilevata dalle

citate decisioni della Corte di cassazione in relazione alla

legislazione della Provincia di Bolzano. Detto art. 13 dunque

dovrebbe interpretarsi nel senso che l'efficacia costitutiva

dell'iscrizione dell'impresa negli albi regionali sussista a tutti

gli effetti "sempre che non contrasti con i principi inderogabili

della legislazione statale in materie riservate alla legislazione

esclusiva nazionale". Il successivo art. 5 del menzionato

decreto-legge invece, espressamente attribuendo efficacia ai fini

previdenziali a tale iscrizione, demanderebbe al legislatore

regionale di disporre indirettamente anche sulla materia

previdenziale con ciò violando il principio della riserva statale in

argomento.

3. - Nel medesimo giudizio è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri per il tramite dell'Avvocatura Generale dello

Stato, presentando una memoria le cui deduzioni peraltro non si

riferiscono alla questione proposta dal Pretore di Trieste ma a

quella, in parte analoga, sollevata dal Pretore di Trento (r.o. n.

751/1988) e qui di seguito riferita.

4. - Nel corso di un procedimento civile tra Montibeller Carmelo e

I.N.P.S. - concernente il regime contributivo-previdenziale di

un'impresa con sede nella Provincia di Trento per il periodo 1°

novembre 1980 - 30 aprile 1983 - il Pretore di Trento, con ordinanza

del 20 luglio 1988 (r.o. n. 751/1988) ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 5, nono comma, del

decreto-legge 30 dicembre 1987, n. 536, convertito nella legge 29

febbraio 1988, n. 48, in relazione all'art. 3 Cost..

Il Pretore, premesso che la disposizione impugnata non potrebbe

considerarsi contrastante con la riserva di legge statale ex art. 38

Cost. perché posta essa stessa da una simile legge, ritiene però

che la medesima disposizione - interpretativa dell'art. 13, sesto

comma, della legge n. 443 del 1985, e dunque retroattiva -

espressamente indicando tra gli effetti della iscrizione dell'impresa

negli albi regionali degli artigiani anche quello della definizione

della stessa impresa a fini previdenziali, creerebbe una situazione

di privilegio a vantaggio degli imprenditori della Provincia di

Trento, soggetti così ai contributi previdenziali (minori) previsti

per gli artigiani, mentre gli altri imprenditori, pur con

caratteristiche identiche, operanti nelle altre Province e nelle

Regioni ad autonomia ordinaria non situate nel Mezzogiorno, restando

soggetti alla più restrittiva legislazione nazionale, e dovendo

perciò considerarsi industriali, sarebbero gravati dai contributi

(maggiori) previsti per questi ultimi.

Tale privilegio non avrebbe, a parere del Pretore, alcuna

giustificazione; la norma impugnata sarebbe anzi "un corpo estraneo"

nel decreto-legge in cui è contenuta, non essendo coordinata ad

alcuno dei fini da questo perseguiti. Il trattamento di favore per

gli imprenditori delle Province autonome infatti non potrebbe

giustificarsi con la necessità di prorogare gli sgravi contributivi

nel Mezzogiorno, attesa la collocazione geografica delle Province

medesime, né potrebbe ritenersi finalizzato a fronteggiare la crisi

del settore, e ciò sia per la mancanza di elementi dai quali

desumere l'esistenza di tale crisi nelle dette Province, sia per la

mancata valutazione, in sede di conversione del decreto, della

effettiva capacità delle diverse definizioni provinciali

dell'impresa artigiana a rispondere allo scopo.

5. - Nel corso del giudizio così instaurato si sono costituiti

sia l'I.N.P.S. sia Montibeller Carmelo.

Il primo ha presentato una memoria identica a quella concernente

la questione sollevata dal Pretore di Trieste, sopra riferita.

La difesa di Montibeller Carmelo - premesso che l'art. 5 del

decreto-legge n. 536 del 1987 si limiterebbe a confermare ed

esplicitare contenuti normativi già chiaramente presenti nell'art.

13, comma sesto, della legge-quadro sull'artigianato - osserva che,

contrariamente a quanto presupposto dal Pretore remittente, tale

articolo non creerebbe di per se stesso alcuna situazione di favore

per una determinata categoria di imprenditori, essendo inteso

esclusivamente a consentire che le definizioni di impresa artigiana

poste con proprie leggi dalle Regioni e Province dotate in materia di

competenza primaria operino anche nell'ordinamento generale e dunque

pure ai fini previdenziali, con ciò evitando che nel loro territorio

possano convivere due diverse definizioni di tale impresa o, meglio,

che una stessa impresa possa essere considerata ad un tempo artigiana

e non artigiana. La disposizione in esame dunque sarebbe del tutto

ragionevole anche in relazione alle finalità di sostegno dei settori

in crisi.

Conclude per l'infondatezza della questione, ricordando anche la

recente sentenza n. 886 del 1988 di questa Corte che, proprio sulla

base della norma ora oggetto di censura, ha dichiarato cessata la

materia del contendere in ordine ad un conflitto di attribuzione

sollevato dalla Provincia di Bolzano avverso le già ricordate

sentenze n. 7020 e 7021 del 1986 della Corte di cassazione, relative

a questione sostanzialmente identica alla presente: a suo parere, il

fatto che questa Corte, pur non affrontando nel merito la questione,

abbia considerato tale norma come risolutiva per il conflitto,

farebbe presumere che non vi abbia ravvisato apprezzabili segnali di

incostituzionalità.

6. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri a mezzo dell'Avvocatura Generale dello Stato rilevando che -

attesa la facoltà della Provincia di Trento di stabilire, in

esercizio della propria competenza primaria, requisiti e criteri

diversi da quelli posti dalla legislazione statale per l'iscrizione

all'albo delle imprese artigiane e attesa, altresì, la clausola di

salvezza di tale competenza contenuta nella legge-quadro (artt. 1,

comma primo e 13, comma sesto, legge n. 443 del 1985) - la

disposizione del decreto-legge impugnata, agganciando l'onere

contributivo previdenziale alla normativa speciale ivi vigente,

apparirebbe del tutto conforme ai criteri di logicità e

ragionevolezza, nonché rispettosa del principio autonomistico. A

conforto di tale conclusione ricorda anche la recente sentenza n. 447

del 1988 di questa Corte, secondo la quale il riconoscimento stesso

di competenza legislativa alle Regioni in determinate materie

implicherebbe l'eventualità, legittima secondo il sistema

costituzionale, di una disciplina regionale differenziata da quella

nazionale. Conclude pertanto per l'infondatezza della questione. Considerato in diritto

1. - Le ordinanze in epigrafe sollevano questioni analoghe;

pertanto i giudizi possono essere riuniti e decisi con unica

sentenza.

L'art. 13, comma sesto, della legge 8 agosto 1985, n. 443

(Legge-quadro per l'artigianato) dopo avere dichiarato inapplicabili

le norme della stessa legge nelle Regioni e Province autonome dotate

di competenza primaria in materia di artigianato e formazione

professionale, prescrive testualmente: "nelle medesime l'efficacia

costitutiva dell'iscrizione agli albi disciplinati dai rispettivi

ordinamenti fa stato a tutti gli effetti di legge".

L'art. 5, comma nono, del decreto-legge 30 dicembre 1987, n. 536

(Fiscalizzazione degli oneri sociali, proroga degli sgravi

contributivi nel Mezzogiorno, interventi per settori in crisi e norme

in materia di organizzazione dell'INPS), convertito in legge 29

febbraio 1988, n. 48, dispone espressamente che le suddette

disposizioni debbano essere intese nel senso che, nelle Regioni e

Province menzionate, l'efficacia costitutiva dell'iscrizione

dell'impresa artigiana all'albo faccia stato, "sin dalla data di

entrata in vigore delle medesime leggi", a tutti gli effetti, "ivi

compresa la definizione dell'impresa ai fini previdenziali".

Entrambi i giudici a quibus prospettano innanzi tutto il dubbio

che quest'ultima prescrizione, considerata per se sola, ovvero - come

vorrebbe il Pretore di Trieste - congiuntamente all'art. 13, comma

sesto, della legge n. 443 del 1985, contrasti con l'art. 3 Cost..

Questa normativa infatti, consentendo che le imprese operanti in

quelle Regioni o Province autonome, per effetto dell'applicazione

della definizione di impresa artigiana posta dalle rispettive leggi,

possano giovarsi del trattamento previdenziale agevolato degli

artigiani, attribuirebbe a tali imprese un trattamento di privilegio

rispetto alle imprese aventi identiche caratteristiche e operanti sul

rimanente territorio nazionale, le quali, soggette invece alla più

restrittiva disciplina stabilita dalla legge statale, resterebbero

tenute al più gravoso regime contributivo-previdenziale previsto per

gli industriali. Tale trattamento privilegiato si tradurrebbe in una

discriminazione inammissibile perché basata sul solo criterio della

sede territoriale dell'impresa: esso infatti sarebbe privo di

qualsiasi idoneo fondamento giustificativo nel quadro delle finalità

perseguite dallo stesso decreto-legge, poi convertito, che lo ha

introdotto, non potendo ritenersi finalizzato né alla necessità di

prorogare gli sgravi contributivi nel Mezzogiorno, né a fronteggiare

la crisi del settore.

Il Pretore di Trieste in aggiunta a tale censura, lamenta altresì

che la normativa impugnata si risolva in una violazione della riserva

di legge statale in materia previdenziale (art. 38 Cost.), nonché

dei limiti costituzionali della competenza primaria in materia di

artigianato (artt. 116 Cost., 4 St. Spec.) e della competenza

integrativa e di attuazione in materia previdenziale (art. 6 St.

Spec.), riconosciute alla Regione Friuli- Venezia Giulia.

2. - Prima di affrontare nel merito le censure proposte, è

necessario precisare che l'oggetto delle medesime - in relazione ai

rapporti dedotti nei processi principali - deve essere circoscritto

(come peraltro ritenuto dal Pretore di Trento) al solo art. 5, comma

nono, del decreto-legge n. 536 del 30 dicembre 1987, convertito nella

legge n. 48 del 1988. L'art. 13, comma sesto, della legge- quadro n.

443 del 1985 infatti non ha, per se solo considerato, efficacia

retroattiva e non è dunque applicabile a situazioni - come quelle di

specie - verificatesi in un periodo di tempo antecedente alla sua

entrata in vigore. La questione sollevata dal Pretore di Trieste a

proposito di tale ultima disposizione è pertanto inammissibile per

irrilevanza.

È invece il menzionato art. 5 che, nell'interpretare

autenticamente la suddetta disposizione, espressamente attribuisce

efficacia retroattiva alla normativa contestata, e ciò senza dubbio

- in mancanza di indicazioni diverse - con riferimento anche alla

disciplina regionale e provinciale dell'impresa artigiana antecedente

alla stessa legge-quadro, e, dunque, alle situazioni oggetto dei

giudizi a quibus.

3. - La questione è fondata.

Invero, il principio costituzionale di eguaglianza non consente

che in una materia quale quella previdenziale, sussistano disparità

di trattamento motivate dalla mera localizzazione territoriale dei

soggetti interessati, senza cioè che siano concretamente invocabili

peculiari esigenze di questi, tali da richiedere l'adozione di

discipline differenziate.

Nel caso di specie, il particolare regime previdenziale, derivante

dall'applicazione della norma impugnata a favore delle imprese con

sede nelle Regioni e Province autonome da questa contemplate, non

appare in effetti finalizzato a soddisfare interessi propri di queste

in relazione ai particolari fini perseguiti con il decreto-legge n.

536 del 1987.

D'altra parte, anche a voler prescindere dal puntuale collegamento

con tali fini, è da osservare che, in ogni caso, la possibilità di

trattamenti differenziati ratione loci in via generale e di

principio, risulta esclusa dalla decisiva considerazione che lo

stesso legislatore costituzionale, considerando quella previdenziale

come materia a se stante, non ha attribuito in proposito alcuna

competenza alle Regioni a statuto ordinario e - ciò che qui più

interessa - ha riconosciuto di massima alle Regioni ad autonomia

speciale una potestà legislativa ristretta alla mera integrazione e

attuazione delle norme statali (art. 5 lettera b) St. Sardegna; art.

3, lettera h) St. Valle d'Aosta; Art. 6 St. Trentino-Alto Adige; art.

6 St. Friuli-Venezia Giulia); alla sola Sicilia è demandata una

competenza di tipo "concorrente", peraltro assoggettata all'ulteriore

limite del rispetto dei "minimi stabiliti dalle leggi dello Stato"

(art. 17, lettera f) St.).

In conformità con tale quadro normativo, la giurisprudenza di

questa Corte ha costantemente escluso la possibilità che la potestà

legislativa delle Regioni a Statuto comune incida nei rapporti

previdenziali (cfr. sentenze nn. 92 del 1976, 41 del 1982, 520, 979

del 1988) e, a proposito delle particolari attribuzioni della Regione

siciliana, ha negato che essa possa autonomamente determinare i

presupposti di tali rapporti, atteso il carattere nazionale del

sistema previdenziale (cfr. sentenza n. 59 del 1966).

Per quanto in particolare concerne gli enti nel cui territorio

hanno sede le imprese protagoniste dei giudizi a quibus, è da

precisare che il Friuli- Venezia Giulia è titolare in argomento di

una competenza meramente integrativa - attuativa, mentre la Provincia

di Trento è priva di qualsiasi possibilità d'intervento, essendo la

potestà di "integrare" le disposizioni legislative statali "nelle

materie concernenti la previdenza e le assicurazioni sociali"

attribuita alla Regione Trentino-Alto Adige (art. 6 St.).

Alla luce di tali considerazioni, la disparità di trattamento

derivante dalla disposizione impugnata appare senza dubbio priva di

idoneo fondamento giustificativo. Di conseguenza, l'art. 5, comma

nono, del decreto-legge n. 536 del 1987, convertito nella legge n. 48

del 1988 deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo

limitatamente alla parte in cui consente che la definizione di

impresa artigiana posta dalle leggi delle Regioni o Province autonome

dotate di competenza primaria in materia di artigianato abbia effetto

ai fini previdenziali.

Tale conclusione, naturalmente, non impedisce in alcun modo che le

medesime Regioni o Province dettino, per effetti diversi da quelli

previdenziali, proprie definizioni dell'impresa artigiana

nell'esercizio e nei limiti della competenza esclusiva ad esse

costituzionalmente attribuita.

È da osservare infine che la presente dichiarazione di

illegittimità costituzionale non è in contraddizione con la

sentenza n. 886 del 1988: questa Corte infatti non ha espresso in

tale sentenza alcuna valutazione sulla costituzionalità della norma

oggetto dell'attuale giudizio, ma si è limitata a prendere atto

della sua entrata in vigore ai soli fini di dichiarare la cessazione

della materia del contendere del conflitto di attribuzioni allora

pendente.