Sentenza n. 331/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 35, 36 e

47 della legge della Regione Lombardia 29 novembre 1984, n. 60, dal

titolo "Norme sullo stato giuridico e sul trattamento economico del

personale regionale", promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 10 maggio 1985 dal T.A.R. per la Lombardia

- Sez. staccata di Brescia - sul ricorso proposto da Ruffinoni

Renato ed altri contro la Regione Lombardia ed altri, iscritta al

n. 774 del registro ordinanze 1985 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 10 prima serie speciale dell'anno

1986;

2) ordinanza emessa il 9 maggio 1985 dal T.A.R. per la Lombardia

sui ricorsi riuniti proposti da Pinardi Roberto ed altri contro

la Regione Lombardia ed altri, iscritta al n. 33 del registro

ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 22 prima serie speciale dell'anno 1986;

3) ordinanza emessa il 20 dicembre 1985 dal TAR per la Lombardia

- Sez. staccata di Brescia - sui ricorsi proposti da Valseriati

Gianfranca ed altri contro la Regione Lombardia, iscritta al

n. 393 del registro ordinanze 1985 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 41 prima serie speciale dell'anno

1986;

4) ordinanza emessa il 9 maggio 1985 dal T.A.R. per la Lombardia

sui ricorsi riuniti proposti da Senes Fabio ed altri contro

la Regione Lombardia ed altri, iscritta al n. 429 del registro

ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 45 prima serie speciale dell'anno 1986;

Visti gli atti di costituzione di Ruffinoni Renato ed altri, di

Restani Walter ed altri, di Valseriati Gianfranca ed altri e di

Senes Fabio ed altri, nonché gli atti di intervento della Regione

Lombardia.

Udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 1988 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

uditi gli Avvocati Cesare Ribolzi per Ruffinoni Renato ed altri,

Restani Walter ed altri e Senes Fabio ed altri, Giorgio Berti per

Valseriati Gianfranca ed altri e Umberto Pototschnig per la Regione

Lombardia.

Ritenuto in fatto

1. - La prima ordinanza introduttiva dei presenti giudizi è stata

sollevata nel corso di un giudizio amministrativo promosso da

funzionari della Regione Lombardia, inquadrati nell'ottava qualifica

funzionale, che chiedevano l'annullamento del decreto del Presidente

della Giunta regionale n. 47065 del 15 gennaio 1985, con cui era

stata loro negata la partecipazione al corso-concorso riservato per

l'accesso alla prima qualifica dirigenziale, in quanto, alla data del

29 marzo 1983, non erano investiti della responsabilità di un

ufficio. Nel corso di tale giudizio, il T.A.R. per la Lombardia -

sezione staccata di Brescia, ritenendo che gli atti impugnati erano

stati adottati in attuazione della legge regionale 29 novembre 1984,

n. 60, ha sollevato, con ordinanza del 10 maggio 1985, una duplice

questione di costituzionalità: a) verso l'art. 35, primo e secondo

comma, della citata legge, per contrasto con gli artt. 3, 4, 51, 97 e

113 Cost.; b) dell'art. 47, primo comma, della stessa legge, per

contrasto con l'art. 81, quarto comma, della Costituzione.

Il giudice a quo, osserva innanzitutto che l'art. 35, nel riservare

l'ammissione al corso-concorso per il conseguimento della prima

qualifica dirigenziale ai dipendenti provenienti dal settimo livello

funzionale e inquadrati nell'ottava qualifica funzionale, che fossero

investiti, ai sensi dell'art. 29 della legge regionale 1 agosto 1979,

n. 42, dell'incarico di responsabile di un ufficio, viola i principi

di eguaglianza e di imparzialità (artt. 3 e 97 Cost.), in quanto

attribuisce efficacia decisiva ad una qualità soggettiva, che, lungi

dal costituire un requisito normale del settimo livello funzionale,

è espressione di una scelta ampiamente discrezionale degli organi di

governo della Regione. In tal modo, senza alcuna ragionevolezza,

verrebbe favorito un determinato e ristretto gruppo di funzionari

dell'ottava qualifica, in ragione di presupposti eventuali e

temporanei, che, oltretutto, non sono acquisibili mediante ordinarie

procedure di selezione meritocratica o per anzianità di servizio.

Sempre ad avviso del giudice a quo, il sistema disciplinato

dall'art. 35 sarebbe in sé contraddittorio, in quanto, mentre per

principio generale l'affidamento di mansioni superiori può avere

valore, ai fini dell'accesso alla qualifica superiore, solo quando si

prevede l'inquadramento diretto senza ulteriori accertamenti di

carattere concorsuale, al contrario il requisito assunto dal

legislatore come elemento discriminante non è poi ritenuto tale da

poter obiettivamente attestare, da solo, il possesso di effettive

attitudini allo svolgimento di funzioni dirigenziali. La disposizione

impugnata, pertanto, violerebbe, gli artt. 3, 4, 51 e 97 Cost.

Il giudice a quo ravvisa un ulteriore profilo di illegittimità in

riferimento all'art. 113 Cost., in quanto, avendo l'art. 35 il

contenuto di un provvedimento amministrativo e la forma di una legge,

la tutela giurisdizionale accordata agli interessati risulterebbe

gravemente limitata e ridotta, in sostanza, alla formulazione di una

eccezione di legittimità costituzionale.

Infine, riguardo all'art. 47, primo comma, della stessa legge

regionale, il giudice a quo ravvisa la violazione dell'art. 81,

quarto comma, Cost. poiché tale disposizione, quanto agli oneri

derivanti dall'applicazione delle disposizioni di cui all'art. 35,

indica solo genericamente i relativi mezzi di copertura, facendo, tra

l'altro, rinvio alle leggi di bilancio degli esercizi - di

riferimento.

1.1. - Si sono costituiti i ricorrenti del giudizio a quo

riservando ogni deduzione ad una successiva memoria e concludendo per

la dichiarazione di illegittimità costituzionale delle disposizioni

impugnate.

1.2. - È intervenuta altresì la Regione Lombardia chiedendo che

le questioni sollevate dal T.A.R. Lombardia - sezione staccata di

Brescia - vengano dichiarate non fondate.

Per quel che concerne le censure proposte in riferimento agli artt.

3, 4, 51 e 97 Cost., la Regione osserva che non è affatto

irragionevole che venga attribuito rilievo particolare alla posizione

di chi, avendo svolto funzioni comportanti la responsabilità di un

ufficio, è indubbiamente in possesso di una esperienza specifica,

che lo rende maggiormente idoneo a partecipare ad un corso-concorso

per accedere alla qualifica dirigenziale.

La situazione di chi è stato nominato responsabile di un ufficio,

infatti, non sarebbe eguale a quella di chi, pur facendo parte della

medesima qualifica funzionale, non abbia ricevuto tale incarico. Né

potrebbe considerarsi contraddittorio il fatto che il conferimento

dell'incarico non valga ai fini dell'inquadramento automatico nella

prima qualifica funzionale, in quanto la previsione del corso-concorso è volta a valorizzare lo sviluppo e la maturazione delle

capacità ed attitudini professionali dei dipendenti.

Quanto alla pretesa violazione dell'art. 113 Cost., la Regione

Lombardia assume che la tutela giurisdizionale degli interessati non

è minimamente ridotta per il fatto che le condizioni ed i

procedimenti necessari per l'inquadramento del personale siano

disciplinati dettagliatamente da una legge piuttosto che da un

provvedimento amministrativo. Del resto, essa aggiunge, a dimostrarlo

inequivocabilmente sta l'azione degli stessi interessati proposta

dinanzi al T.A.R., dalla quale ha origine il presente giudizio.

Infine, riguardo alla prospettata violazione dell'art. 81, quarto

comma, Cost., da parte dell'art. 47, primo comma, la Regione osserva

che, poiché la disposizione impugnata è compresa in una legge di

ordinamento e non di spesa, non si pone alcun problema di copertura

finanziaria di nuove o maggiori spese.

2. - Con ordinanza emessa il 9 maggio 1985, nel corso di tre

giudizi poi riuniti, il T.A.R. per la Lombardia ha sollevato

questione di costituzionalità sulle medesime disposizioni impugnate

con la precedente ordinanza, per contrasto con gli artt. 3, 51, 97 e

81 della Costituzione.

Il giudice a quo, movendo dalla premessa che la razionalità della

disciplina di una procedura concorsuale debba esser valutata alla

luce delle finalità cui la selezione è preordinata, osserva che la

procedura del corso-concorso, di cui all'art. 35, è diretta a

selezionare personale da immettere nella prima qualifica

dirigenziale, e cioè personale al quale, in base all'art. 5 della

stessa legge regionale n. 60 del 1984, verranno attribuite sia

funzioni di responsabile di un ufficio o di un centro di formazione

professionale o di scuole regionali, sia, in aggiunta o in via

esclusiva, "attività di studio e di ricerca dirette alla

formalizzazione e alla realizzazione dei programmi nell'ambito delle

competenze per materia o per obiettivo". In questa prospettiva, la

disposizione impugnata che, oltre all'inquadramento nell'ottava

qualifica funzionale, richiede come requisito di ammissione al corso-concorso anche l'incarico, alla data del 29 aprile 1983, della

responsabilità di un ufficio, appare irrazionale, in quanto il

personale inquadrato nell'ottava qualifica deve ritenersi dotato di

elevata specializzazione nel settore dello studio, della ricerca e

della elaborazione dei programmi (all. A alla l.r. n. 60 del 1984) e,

pertanto, già in possesso, per il solo fatto dell'inquadramento

nell'ottava qualifica, di una professionalità che lo rende idoneo a

svolgere attività di studio e di ricerca anche nelle qualifiche

funzionali più elevate.

In definitiva, secondo il giudice a quo, l'esclusione di questi

funzionari dalla partecipazione al corso-concorso se, da un lato,

diminuendo senza ragione le possibilità di scelta dei candidati più

idonei, contrasta con l'art. 97 Cost., dall'altro, attribuendo un

diverso trattamento a soggetti appartenenti alla medesima qualifica

funzionale e precludendo ad alcuni l'accesso alle qualifiche

superiori, viola gli artt. 3 e 51 della Costituzione.

Lo stesso giudice a quo, mentre ha ritenuto manifestamente

infondato il dubbio circa l'incostituzionalità dell'art. 35, primo e

secondo comma, rispetto all'art. 113 Cost., ha impugnato l'art. 47

l.r. n. 60 del 1984 con le stesse motivazioni prospettate dalla

precedente ordinanza.

2.1. - Si sono costituiti i funzionari regionali, ricorrenti nel

giudizio a quo, chiedendo che venga dichiarata la illegittimità

costituzionale delle disposizioni impugnate.

2.2. - Non è intervenuta la Regione Lombardia.

3. - Il T.A.R. per la Lombardia - sezione staccata di Brescia -

adito, con due distinti ricorsi, da tre funzionari della Regione

Lombardia che chiedevano l'annullamento degli atti con cui erano

stati esclusi dal corso-concorso, in quanto incaricati della

responsabilità di un ufficio con delibera anteriore al 29 aprile

1983, ma resa esecutiva successivamente a tale data, ha sollevato,

con ordinanza emessa il 20 dicembre 1985, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 35 della l.r. n. 60 del 1984 per contrasto

con gli artt. 3, 4, 51 e 97 della Costituzione.

Secondo il giudice rimettente, poiché la procedura concorsuale è

sostanzialmente ordinata quale prova di idoneità assoluta - tenuto

conto della possibilità di nomine anche in soprannumero non risulta

chiara, né ragionevole l'esclusione da quella procedura, non tanto

degli altri dipendenti collocati al settimo livello funzionale,

quanto di ogni altro dipendente egualmente nominato responsabile di

un ufficio, ancorché in data posteriore al 29 aprile 1983. Per

quest'ultima categoria di dipendenti, infatti, la partecipazione al

corso ed il superamento delle prove costituirebbero condizioni

necessarie per la conservazione della responsabilità dell'ufficio,

dalla quale i funzionari esclusi o non vittoriosi decadono

automaticamente.

La scelta di una scriminante temporale in un quadro caratterizzato

da inquadramenti soprannumerari apparirebbe, quindi, lesiva del

principio di eguaglianza, in relazione, oltreché all'art. 97 Cost.

(sotto il profilo del buon andamento), agli artt. 4 e 51 della

Costituzione.

E, anche se si volesse sostenere che la individuazione della data

del 29 aprile 1983 risponda ad esigenze di contenimento della spesa,

potrebbe egualmente ravvisarsi una violazione delle predette

disposizioni costituzionali, in quanto i posti disponibili dovrebbero

essere assegnati in ogni caso ai più meritevoli.

3.1. - Si sono costituiti i ricorrenti del giudizio a quo chiedendo

che venga dichiarata la illegittimità costituzionale della

disposizione impugnata con argomenti analoghi a quelli svolti

nell'ordinanza.

3.2. - Non è intervenuta, invece, la Regione Lombardia.

4. - Il T.A.R. per la Lombardia, adito da numerosi dirigenti della

Regione Lombardia che chiedevano l'annullamento della delibera della

Giunta regionale n. III/45597 dell'11 dicembre 1984 e del decreto del

Presidente della Giunta regionale n. 18174 del 17 gennaio 1985, con i

quali è stato indetto un concorso per titoli per la copertura di 152

posti della seconda qualifica dirigenziale del ruolo organico della

Giunta regionale, ha sollevato, con ordinanza del 9 maggio 1985,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 36 della legge

della Regione Lombardia 29 novembre 1984, n. 60, per contrasto con

gli artt. 3 e 51, nonché 97 e 117 Cost., e dell'art. 47 della stessa

legge, per contrasto con l'art. 81 della Costituzione.

In ordine all'accesso alla seconda qualifica dirigenziale, l'art.

36 dispone che i titoli valutabili siano costituiti: a) dal servizio

svolto presso la Regione dal 15 dicembre 1973, per un massimo di 15

punti; b) dai titoli di studio, per un massimo di 10 punti; c) dallo

svolgimento di funzioni, per un massimo di 40 punti. Tra questa

ultima categoria di titoli, l'incarico in atto di funzioni di

dirigente di servizio dà diritto, di per sé, a 20 punti.

Il giudice a quo osserva che, mentre deve ritenersi in armonia con

i principi fondamentali della materia desumibili dalla legge quadro

sul pubblico impiego, il fatto che venga privilegiato, nella

valutazione dei titoli, l'esercizio delle funzioni di dirigente di

servizio, al contrario appare irragionevole che l'affidamento

dell'incarico di dirigente di un servizio possa consentire di per sé

un apprezzamento di merito, a prescindere dal servizio effettivamente

prestato in tale funzione, che riceve una autonoma valutazione (6

punti per ogni anno). L'irragionevolezza deriva, secondo il giudice a

quo, dal fatto che la legge n. 42 del 1979, nel disciplinare il

conferimento di tali incarichi, non ha previsto alcuna procedura

diretta a verificare il merito e la professionalità degli

interessati, attribuendo in proposito alla Giunta Regionale la

discrezionalità più assoluta.

La previsione di un punteggio pari a circa un terzo dei punti a

disposizione non sarebbe, pertanto, in armonia con i principi di cui

all'art. 97, primo comma, Cost., e con i principi fondamentali della

materia (art. 117 Cost.), quali si desumono dagli artt. 4, 17 e 20

della legge quadro sul pubblico impiego (che impongono di valutare

per le qualifiche più elevate, non già il conferimento di un

incarico, ma il suo svolgimento).

Secondo il giudice a quo, sarebbe ravvisabile, poi, una violazione

degli artt. 3 e 51 Cost. a causa del differente trattamento, non

giustificato dalle finalità della procedura concorsuale, riservato

ai soggetti che non dispongono del requisito considerato. Per le

stesse ragioni, l'art. 36 della l.r. n. 60 del 1984 sarebbe

illegittimo per contrasto con gli artt. 97 e 117 (in relazione ai

ricordati principi fondamentali del pubblico impiego), 3 e 51 Cost.,

nella parte in cui limita la valutazione dei servizi pregressi a

quelli prestati in servizio di ruolo presso le regioni, escludendo

con ciò la valutazione di servizi che, pur prestati in posizioni

giuridiche diverse o presso altri enti, sono tuttavia tali da

coinvolgere la stessa professionalità e la stessa responsabilità.

Da ultimo, il giudice a quo, con considerazioni identiche a quelle

svolte nelle ordinanze precedenti, dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 47 della l.r. n. 60 del 1984, in riferimento

all'art. 81, quarto comma, della Costituzione.

4.1. - Si sono costituiti i ricorrenti del giudizio a quo,

riservando ogni deduzione ad una successiva memoria e chiedendo che

venga dichiarata la illegittimità costituzionale delle disposizioni

impugnate.

4.2. - È intervenuta, altresì, la Regione Lombardia chiedendo che

le questioni vengano dichiarate non fondate.

La Regione osserva, in primo luogo, che l'attribuzione di un alto

punteggio ai dirigenti attualmente incaricati della responsabilità

di un servizio non è arbitraria, ma risponde alle obiettive esigenze

dell'amministrazione regionale, ove si consideri l'ampiezza dei

poteri riconosciuti ai dirigenti, le responsabilità di questi ultimi

per l'esatto adempimento delle funzioni loro affidate e la necessità

che un buon andamento degli uffici sia assicurato dalla fase di avvio

della ristrutturazione dell'organizzazione del personale regionale.

Non sarebbe pertanto ravvisabile alcuna violazione dell'art. 97

Cost., né dell'art. 117 Cost., in quanto le disposizioni impugnate

sarebbero del tutto in linea con i principi della legge quadro sul

pubblico impiego, che anzi, proprio per le qualifiche più elevate,

richiedono, tra l'altro, valutazioni soprattutto connesse alle

esperienze professionali e ai compiti di guida di gruppo, di ufficio

o di organi e alle relative responsabilità burocratiche (art. 17).

Né, secondo la Regione, potrebbe attribuirsi rilievo alla

circostanza che il conferimento delle responsabilità del servizio

sia avvenuto sulla base di scelte discrezionali, in quanto l'art. 36

si limita a privilegiare la posizione di coloro che abbiano adempiuto

a tali incarichi, valutando l'esperienza maturata dagli stessi per il

solo fatto di esservi stati preposti e di non essere stati revocati

dall'incarico per risultati giudicati non corrispondenti alle

attribuzioni loro affidate. Tali considerazioni valgono, sempre ad

avviso della Regione, ad escludere anche qualsiasi possibilità di

contrasto con gli artt. 3 e 51 Cost., tanto più che le situazioni

comparate dal giudice a quo non sarebbero affatto omogenee.

Secondo la Regione, anche la scelta legislativa sottostante alla

disposizione contenuta nell'art. 36, che limita la valutazione

concorsuale ai soli servizi prestati presso le regioni, risponde ad

un criterio logico ed è finalizzata al buon andamento

dell'amministrazione. Non sarebbe arbitrario, infatti, che per la

prima copertura di posti, che richiedono elevata professionalità e

comportano rilevanti responsabilità, venga attribuito rilievo solo

ai servizi prestati presso la regione in posizione di ruolo.

Infine, per quel che concerne la censura proposta nei confronti

dell'art. 47, in riferimento all'art. 81 Cost., la Regione svolge

considerazioni analoghe a quelle precedentemente ricordate.

5. - Nell'imminenza dell'udienza, i ricorrenti nei giudizi a quibus

hanno depositato due memorie nelle quali vengono svolte ulteriori

considerazioni sulla fondatezza delle questioni di legittimità

costituzionale all'esame di questa Corte.

5.1. - Nella prima memoria, si sottolinea come l'art. 35 riferisca

erroneamente l'incarico di responsabile di ufficio ad una nomina, in

quanto l'art. 29 della l.r. n. 42 del 1979 aveva ad oggetto

l'affidamento sostanzialmente transitorio e provvisorio di funzioni

sulla base di motivazioni esclusivamente fiduciarie, che

prescindevano da qualsiasi accertamento meritocratico. Pertanto,

l'incarico assunto dalla disposizione impugnata a requisito

condizionante l'ammissione al corso-concorso non costituirebbe

affatto un requisito in più per chi lo possiede, né sarebbe

possibile desumere dallo stesso alcuna sicura professionalità o

esperienza nelle funzioni, tanto più che nella prima qualifica

dirigenziale risultano inquadrati i funzionari dell'ottavo livello

funzionale che non avevano la responsabilità di un ufficio.

Con riferimento alla prima delle questioni concernenti l'art. 36

della l.r. n. 60 del 1984, nella stessa memoria si rileva come, con

la forma della legge, sia stato in realtà adottato un provvedimento

amministrativo, che, non solo bandisce il concorso per l'accesso alla

seconda qualifica dirigenziale, ma si sostituisce del tutto alla

commissione giudicatrice, cui tradizionalmente spetta il compito di

predeterminare i criteri di valutazione. Infatti, il punteggio

attribuito ai dirigenti di servizio solo per l'incarico "in atto" (20

punti su un totale di 65), nonché la valutazione, sotto altro

profilo, dell'anzianità maturata nell'incarico (6 punti per ogni

anno), fanno sì che solo questi dirigenti possano risultare

vincitori, mentre tutti gli altri, che non abbiano avuto lo stesso

incarico, non possono aspirare neanche alla idoneità. Tutt'al più,

si conclude, l'incarico potrebbe costituire elemento professionale a

parità degli altri titoli, ma giammai titolo esclusivo per il

conseguimento della seconda qualifica dirigenziale.

Nella stessa memoria si insiste, inoltre, sul secondo profilo di

illegittimità dell'art. 36 prospettato dal medesimo giudice a quo.

In relazione a questo, si sottolinea come il sistema di valutazione

dei punteggi non consenta di attribuire alcun rilievo al servizio

prestato dai dirigenti di primo livello anteriormente al definitivo

inquadramento nei ruoli regionali, che è avvenuto per i ricorrenti,

in base alla legge n. 29 del 1982, con decorrenza 1 gennaio 1981.

Tale scelta del legislatore regionale sarebbe gravemente lesiva della

posizione giuridica soggettiva dei dipendenti, che non si vedono

riconosciuto il servizio prestato alle dipendenze della Regione in

posizione di comando, di trasferimento temporaneo o di altro.

Nella stessa memoria, si ribadisce, infine, l'illegittimità

costituzionale dell'art. 47 della legge n. 60 del 1984, in

riferimento all'art. 81 Cost., e si contesta l'assunto della Regione

Lombardia secondo il quale l'art. 47 è una disposizione di

ordinamento e non di spesa, e come tale non vincolata alla

indicazione dei mezzi di copertura.

5.2. - Nella seconda memoria, relativa al giudizio introdotto con

l'ordinanza del 20 dicembre 1985 (sub 3), si sottolinea che la

fissazione della data del 29 aprile 1983, quale limite ultimo per la

effettività del conferimento dell'incarico di responsabile di un

ufficio, è priva di qualsiasi ragionevolezza, sia perché è la

nomina a responsabile - in quanto tale e a prescindere dal momento di

perfezionamento dell'efficacia del provvedimento - ad attestare una

positiva valutazione da parte dell'amministrazione, sia perché

quella data è del tutto svincolata dalla procedura concorsuale,

nella quale, per regola generale, i requisiti devono sussistere alla

data di scadenza del termine di presentazione delle domande.

6. - Anche la Regione Lombardia ha depositato una memoria per

dimostrare la ragionevolezza e la non arbitrarietà della

attribuzione di 20 punti (su 65) ai responsabili di servizio in atto.

La Regione sottolinea innanzitutto il carattere di norma

transitoria della disposizione impugnata, la quale, inserendosi in un

complesso di norme diretto a riformare profondamente l'assetto

organizzativo regionale, si premura, nella sua prima ed unica

applicazione, di non stravolgere le preesistenti posizioni dei

dipendenti, che, con gli incarichi conferiti dalla Giunta nel

rispetto degli indirizzi generali previsti dall'art. 27, terzo comma

della l.r. n. 42 del 1979, avevano dato buoni risultati.

In secondo luogo, la Regione, pur riconoscendo che la norma

impugnata privilegia i responsabili di servizio in atto, rileva che

gli incarichi conferiti dalla Giunta hanno semplicemente confermato

le funzioni già svolte da anni in servizi che, seppur formalmente

istituiti solo con la l.r. n. 42 del 1979, erano già esistenti e

diretti, nella quasi totalità, dai medesimi funzionari cui è stata

attribuita formalmente la responsabilità del servizio.

In terzo luogo, la Regione fa presente che gli incarichi di

responsabile di servizio conferiti dalla Giunta hanno rispettato gli

indirizzi previsti dal citato art. 27, i quali fanno riferimento: a)

alla preparazione specialistica dimostrata nello svolgimento del

servizio prima dell'entrata in vigore della l.r. n. 42 del 1979; b)

alle capacità dirigenziali espresse nell'esercizio delle funzioni,

di cui all'art. 28 l.r. n. 42 del 1979; c) allo svolgimento di

incarichi con funzioni analoghe o assimilabili alle medesime; d)

all'espletamento di altri incarichi, svolti a seguito di delibere

della Giunta regionale; e) ad ogni altra esperienza culturale o

scientifica utile a caratterizzare l'impiegato in relazione alle

funzioni di dirigente del servizio per il quale viene proposto.

Infine, la Regione afferma che la scelta di assegnare la seconda

qualifica dirigenziale ai funzionari che avevano già avuto il

riconoscimento delle loro capacità da parte della Giunta regionale

può essere discussa in questa sede solo sotto il profilo della

ragionevolezza e non arbitrarietà. E, ricorda la Regione, è questo

un giudizio che non comporta la medesima profondità di analisi

implicata dal vizio di eccesso di potere degli atti amministrativi,

dal momento che spetta alla legge una discrezionalità maggiore

rispetto a quella propria degli atti amministrativi. In ogni caso,

conclude la Regione, la non arbitrarietà e irragionevolezza della

disposizione impugnata sarebbe dimostrata a posteriori anche dalla

circostanza di fatto che nel corso-concorso qui discusso quattro

dirigenti incaricati della responsabilità di un servizio non sono

risultati vincitori, mentre sono risultati vincitori ben 13 dirigenti

che non erano precedentemente responsabili di servizio. Considerato in diritto

1. - Le quattro ordinanze introduttive dei presenti giudizi, che

hanno ad oggetto l'impugnazione degli artt. 35, 36 e 47 della legge

della regione Lombardia 29 novembre 1984, n. 60, pongono questioni

identiche oppure connesse. I relativi giudizi vanno pertanto riuniti

e decisi con un'unica sentenza.

2. - La prima questione riguarda l'art. 35, primo e secondo comma,

della citata legge regionale n. 60 del 1984, nella parte in cui

stabilisce che al corso-concorso per l'ammissione alla prima

qualifica dirigenziale possono partecipare soltanto i dipendenti

inquadrati nell'ottava qualifica funzionale, che, alla data del 29

aprile 1983, risultassero incaricati della responsabilità di un

ufficio. Delle disposizioni anzidette si sospetta

l'incostituzionalità per l'asserito contrasto con i seguenti

articoli:

a) art. 3 Cost., sotto l'aspetto della irragionevolezza della

disciplina stabilita, con particolare riguardo alla fissazione del

riferimento temporale al 29 aprile 1983 del possesso dei requisiti

richiesti per la partecipazione al corso-concorso di cui alla legge

impugnata, nonché sotto l'aspetto della violazione del principio

della parità di trattamento;

b) art. 97 Cost., in quanto il possesso del requisito

dell'incarico della responsabilità di un ufficio, il quale è

previsto come titolo di ammissione per il predetto corso-concorso, è

ritenuto dai giudici a quibus contrario al principio del buon

andamento della pubblica amministrazione, sia perché appare illogico

che quel requisito non sia considerato elemento sufficiente per

l'automatico inquadramento nella qualifica superiore, sia perché,

essendo l'effetto di una scelta meramente discrezionale, restringe

arbitrariamente l'area dei funzionari che possono utilmente

concorrere per il conseguimento della prima qualifica dirigenziale,

tanto più che i dipendenti esclusi sarebbero in possesso di

professionalità ritenute dalla stessa legge astrattamente idonee al

passaggio alla suddetta qualifica (cioè l'inquadramento nell'ottava

qualifica funzionale);

c) art. 51 Cost., perché, essendo l'ammissione al

corso-concorso in questione condizionata al requisito dell'incarico

della responsabilità di un ufficio ed essendo il possesso di

quest'ultimo il frutto di una scelta puramente discrezionale della

Giunta regionale, ne risulterebbe violato il principio meritocratico

del concorso pubblico;

d) art. 4 Cost., per l'asserita violazione del diritto al

lavoro, sotto specie di un preteso diritto alla progressione in

carriera;

e) art. 113 Cost., in quanto, avendo le disposizioni impugnate

un contenuto provvedimentale, esse finirebbero per conferire forza o

valore di legge ad atti che dovrebbero essere di competenza di

autorità amministrative, limitando così le possibilità di tutela

giurisdizionale degli interessati.

2.1. - È infondata la censura di incostituzionalità avverso

l'art. 35, primo e secondo comma, della legge impugnata, sotto il

profilo della presunta irragionevolezza (art. 3 Cost.) e della

violazione del principio del buon andamento della pubblica

amministrazione (art. 97 Cost.).

2.2. - La legge impugnata è stata adottata al fine di

ristrutturare lo stato giuridico e il trattamento economico del

personale della regione Lombardia per adeguarlo ai principi contenuti

nell'accordo nazionale 1983-1984. Nel preesistente ordinamento degli

uffici, che si basava sulla legge regionale 1° agosto 1979, n. 42, la

Lombardia, a differenza di tutte le altre regioni, aveva adottato un

modello organizzativo che prevedeva uffici e servizi, ad ognuno dei

quali era preposto un dipendente al fine di evidenziare precise

responsabilità. Mentre ai servizi, che costituivano aggregazioni

funzionali di più uffici, erano preposti funzionari dell'ottavo

livello, agli uffici, invece, operavano come responsabili dipendenti

di livello non inferiore al settimo, i quali erano prescelti sulla

base dei criteri fissati dalla ricordata legge regionale del 1979

(art. 29), senza peraltro godere di alcun aumento retributivo per

tale funzione, non essendo stata questa prevista nell'accordo

nazionale allora vigente.

È poi intervenuto l'accordo nazionale per gli anni 1983-1984,

che, delineando un ordinamento del personale basato su otto

qualifiche funzionali (sostitutive degli altrettanti livelli allora

esistenti) più due qualifiche dirigenziali, stabiliva, per le

funzioni superiori, il seguente meccanismo di adeguamento: mentre i

dipendenti dell'ottavo livello sarebbero passati automaticamente alla

prima qualifica funzionale dirigenziale, quelli del settimo livello

sarebbero stati inquadrati nell'ottava qualifica funzionale senza

possibilità di ulteriore progressione di carriera. Lo stesso

accordo, inoltre, prevedeva tanto la figura del dirigente di prima

qualifica, cui si riconosceva la responsabilità di strutture

organizzative di base (cioè di quelli che nella legge lombarda del

1979 erano definiti "uffici") e la relativa indennità, tanto la

figura del dirigente di seconda qualifica, cui si riconosceva la

responsabilità delle strutture organizzative più complesse, che

nella legge lombarda del 1979 erano qualificate come "servizi".

Con la legge n. 60 del 1984 la regione Lombardia ha tentato di

adeguare la propria organizzazione amministrativa alle indicazioni

dell'anzidetto accordo nazionale, cercando di non pregiudicare, per

quanto possibile, la struttura di fondo che si era precedentemente

data e, in particolare, l'articolazione in servizi e uffici. Così,

mentre i responsabili dei servizi, cioè i funzionari già

appartenenti all'ottavo livello e ora automaticamente inquadrati

nella prima qualifica dirigenziale, vengono agevolati da tale legge,

con il riconoscimento di un punteggio particolarmente elevato per

l'incarico posseduto (venti punti su un totale di sessantacinque), ai

fini dell'accesso alla seconda qualifica dirigenziale, i responsabili

di uffici, invece, sono trattati diversamente a seconda del loro

livello di appartenenza: quelli già inquadrati all'ottavo livello,

passando automaticamente alla prima qualifica dirigenziale (come

previsto dall'accordo nazionale), potevano conservare la posizione di

responsabili di ufficio senza bisogno di alcun esame d'idoneità;

quelli già inquadrati al settimo livello erano automaticamente

trasferiti all'ottava qualifica funzionale (in armonia con il

predetto accordo nazionale), ma, non potendo in questa nuova

posizione conservare la responsabilità di un ufficio, era data loro

la possibilità di superare questo sbarramento partecipando a un

corso-concorso ad essi riservato, superando il quale potevano

accedere alla prima qualifica dirigenziale e mantenere così la

responsabilità dell'ufficio.

2.3. - Proprio quest'ultima disposizione, stabilita come norma

transitoria dall'art. 35, primo e secondo comma, della legge

regionale n. 60 del 1984, è, come s'è già detto, oggetto di una

prima censura sotto il profilo della sua irragionevolezza e per

contrasto con il principio del buon andamento (artt. 3 e 97 Cost.).

Questa Corte ha costantemente affermato che le scelte

discrezionali del legislatore possono esser sindacate sotto l'aspetto

della loro ragionevolezza e possono essere dichiarate

incostituzionali nei casi di palese arbitrarietà delle stesse.

Tuttavia, la norma impugnata non rientra sicuramente fra le ipotesi

di uso manifestamente irragionevole del potere legislativo.

La decisione della regione Lombardia di dare attuazione

all'accordo nazionale del 1983 e il conseguente travaso nell'ottava

qualifica funzionale dei dipendenti prima inquadrati nel settimo

livello avevano creato un vuoto nell'ordinamento del personale,

dovuto al fatto che, mentre per l'innanzi la responsabilità di un

ufficio poteva esser affidata a un dipendente del settimo livello,

con la nuova struttura, delineata dall'accordo nazionale del 1983, la

medesima responsabilità non poteva più essere affidata ai

dipendenti collocati nell'ottava qualifica funzionale, ma doveva

esser data soltanto a quelli ora inquadrati nella prima qualifica

dirigenziale. Di fronte a questa difficoltà, il legislatore

regionale ha ritenuto, in sede di prima attuazione, di poter

ricoprire parte di quei posti, che sarebbero rimasti temporaneamente

scoperti per l'insufficienza del personale passato automanticamente

alla prima qualifica dirigenziale, attraverso il bando di un

corso-concorso, diretto a verificare l'idoneità dei candidati per il

passagio alla qualifica superiore, che fosse riservato a coloro che,

alla data della stipula dell'accordo nazionale del 1983 (29 aprile

1983), rivestivano l'incarico di responsabile di un ufficio. Che in

via del tutto transitoria il legislatore regionale abbia utilizzato

lo strumento del corso-concorso riservato, al chiaro scopo di

agevolare la continuità delle funzioni di chi già era incaricato

della responsabilità di un ufficio, non può esser considerato

frutto di una decisione arbitraria o irragionevole, ove si tenga

conto, per un verso, che il passaggio alla qualifica superiore è

subordinato a un giudizio d'idoneità e non è, quindi, automatico e,

per un altro, che quello strumento rientra, comunque, in una

disciplina di prima attuazione, essendo previsto, in quella a regime,

il ricorso agli ordinari meccanismi concorsuali. In altre parole, non

appare irragionevole, soprattutto con riferimento al principio del

buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.), che, nella

delicata fase di passaggio da un regime all'altro dell'ordinamento

del personale, il legislatore regionale abbia inteso privilegiare,

con le garanzie appena ricordate, la continuità delle funzioni.

Del resto, contrariamente a quanto supposto dai giudici a quibus,

va altresì considerato, sempre ai fini del giudizio di

ragionevolezza, che il conferimento dell'incarico di responsabile di

un ufficio non poteva avvenire, a norma dell'art. 29, primo comma,

l.r. 1° agosto 1979, n. 42, sulla base di una scelta assolutamente

discrezionale della Giunta regionale. Al contrario, l'articolo appena

citato stabilisce che, ai fini anzidetti, occorre tener conto del

servizio complessivamente prestato, della figura professionale

rivestita in relazione alle funzioni attinenti all'ufficio in

considerazione, nonché dell'esperienza vantata in materie identiche

o analoghe a quelle in questione. Si tratta, certo, di criteri

elastici, ma comunque tali da restringere la discrezionalità della

Giunta regionale in sede di conferimento del suddetto incarico e da

permettere una tutela, anche giurisdizionale, di fronte ad eventuali

abusi. Su questa specifica base, non è dunque irragionevole che il

legislatore regionale abbia previsto un corso-concorso per il

passaggio alla prima qualifica dirigenziale riservato a coloro che

avessero la responsabilità di un ufficio, ove si consideri che sia

il conferimento della stessa, sia l'effettivo svolgimento dei compiti

corrispondenti a quell'incarico possono essere ragionevolmente

considerati come indici di esperienza professionale in grado di

consentire di trattare diversamente coloro che si trovassero in

quella posizione.

2.4. - Di una più particolare censura, sempre sotto il profilo

della ragionevolezza, è oggetto l'art. 35, primo comma, nella parte

in cui viene esclusa la partecipazione al corso-concorso dei

funzionari che erano stati incaricati della responsabilità di un

ufficio in data successiva al 29 aprile 1983. Questa censura è stata

prospettata dall'ordinanza del 20 dicembre 1985, emessa dal T.A.R.

della Lombardia nel corso di un giudizio promosso da alcuni

dipendenti che, pur essendo stati incaricati della responsabilità di

un ufficio con una delibera adottata prima del 29 aprile 1983, non

sono stati ammessi al corso-concorso di cui alla disposizione

impugnata, in quanto la relativa delibera è divenuta esecutiva

successivamente a quella data.

Quando l'art. 35, l.r. n. 60 del 1984, stabilisce che può

partecipare al corso-concorso soltanto il personale incaricato della

responsabilità di un ufficio che "risulti esser nominato alla data

del 29 aprile 1983", pone una norma chiaramente diretta ad evitare

eventuali abusi nel conferimento dei predetti incarichi e, in

particolare, quello di gonfiare arbitrariamente l'area dei

legittimati a partecipare al corso-concorso attraverso nomine di

comodo effettuate tra la stipula dell'accordo nazionale e l'adozione

della legge regionale diretta ad attuarlo. Il 29 aprile 1983 è,

infatti, la data della firma dell'accordo nazionale alla cui

attuazione era diretta la legge impugnata. Pertanto il termine posto

dall'art. 35, l.r. 29 novembre 1984, n. 60, non appare irragionevole

ove sia interpretato come uno sbarramento verso i conferimenti degli

anzidetti incarichi effettuati dopo la data della firma dell'accordo

nazionale del 1983 e, come tali, sospetti di non essersi attenuti

alla dovuta imparzialità. Ma, così interpretato, l'art. 35, primo

comma, comporta l'irrilevanza del momento dell'esecutività della

delibera di conferimento dell'incarico, nel senso che il termine ivi

previsto sbarra la strada per l'ammissione al corso-concorso soltanto

a chi abbia ricevuto l'incarico con un atto deliberato dopo il 29

aprile 1983, non già a chi lo abbia avuto con una decisione adottata

prima di quella data, ma divenuta esecutiva successivamente.

Così interpretata, la norma oggetto della presente censura appare

immune dai vizi prospettati dal giudice a quo.

2.5. - L'art. 35, primo e secondo comma, è stato impugnato anche

per l'asserita violazione del principio della parità di trattamento,

come si desume dalla garanzia costituzionale dell'eguaglianza a tutti

i cittadini (art. 3, primo comma, Cost.) e dal principio di

imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.). A

motivo dell'impugnazione si assume che la riserva di partecipazione

al corso-concorso, di cui all'art. 35, a favore dei soli dipendenti

inquadrati nell'ottava qualifica funzionale con l'incarico della

responsabilità di un ufficio comporterebbe un trattamento

discriminatorio a danno di quelli inquadrati nella stessa qualifica

senza avere la responsabilità di un ufficio. In altre parole, si

assume che l'art. 35, primo e secondo comma, avrebbe trattato

diversamente due situazioni effettivamente eguali.

La censura non è fondata.

In realtà, la premessa da cui muovono le argomentazioni dei

giudici a quibus non trova conferma nell'ordinamento degli uffici e

del personale che la regione Lombardia si è legislativamente dato.

Le due categorie di dipendenti cui l'art. 35, primo e secondo comma,

riserva un trattamento diseguale non possono essere considerate

eguali di fronte alla legge. Infatti, pur se è vero che l'una e

l'altra appartengono alla medesima qualifica funzionale (così come

prima appartenevano allo stesso livello), il fatto che, a norma

dell'art. 29, primo comma, l. r. 4 agosto 1979, n. 42, la

responsabilità di un ufficio deve essere affidata, come si è già

detto, in considerazione del complessivo servizio prestato, della

specifica figura professionale rivestita in relazione alla funzione

da svolgere e dell'esperienza di lavoro acquisita, porta a concludere

che gli incaricati della responsabilità di un ufficio siano stati

selezionati in quanto riconosciuti in possesso di una

professionalità o di un'esperienza di servizio superiori o,

comunque, diverse rispetto a quelli esclusi da quell'incarico. Ciò

significa che lo stesso legislatore regionale ha ritenuto le due

categorie di dipendenti ora considerate come diverse sotto il profilo

professionale e che, pertanto, non può ritenersi in contrasto con il

principio della parità di trattamento l'averle trattate diversamente

ai fini della partecipazione al corso-concorso di cui alla

disposizione impugnata.

2.6. - Quanto alle restanti censure prospettate dai giudici a

quibus in relazione al medesimo art. 35, primo e secondo comma, l.r.

n. 60 del 1984, nessuna di esse può essere accolta.

Non quella con cui si prospetta la possibile violazione dell'art.

51 Cost., poiché, come questa Corte ha già avuto occasione di

affermare (sent. n. 217 del 1986), la norma invocata come parametro

costituzionale si riferisce espressamente all'accesso ai pubblici

uffici, non già al passaggio da un livello all'altro o da una

qualifica all'altra del personale già in servizio. Beninteso, a

quest'ultima ipotesi resta comunque applicabile il generale principio

di eguaglianza, sotto la duplice veste della parità di trattamento e

della non arbitrarietà della disciplina adottata. Ma, come si è

mostrato nei punti precedenti della motivazione, la disposizione

impugnata ha già superato il vaglio di costituzionalità sotto i

predetti profili.

Del pari infondata è la censura prospettata nei confronti della

garanzia a tutti i cittadini del diritto al lavoro (art. 4 Cost.).

Se, infatti, non vi può esser dubbio che da questa norma

costituzionale siano desumibili diritti più particolari, come ad

esempio la libertà di professione o il diritto dei lavoratori a non

subire licenziamenti arbitrari, non è tuttavia possibile,

contrariamente a quel che suppongono i giudici a quibus, trarre da

essa criteri di decisione aventi un qualche significato per i

problemi relativi alla progressione delle carriere nel pubblico

impiego (regionale). Sotto tale aspetto, come questa Corte ha più

volte affermato, pur se ad altro proposito (v. sent. n. 10 del 1980,

punto 6 della motivazione, nonché sentt. nn. 22 del 1967, 10 del

1970, 98 del 1973), l'infondatezza della questione può esser dedotta

sulla base di un modello di giudizio, per il quale la norma invocata

come parametro è troppo ampia o troppo indeterminata per poterne

trarre un preciso criterio di decisione in relazione al caso cui si

pretende di applicarla.

Anche la censura prospettata dall'ordinanza del T.A.R. della

Lombardia - Sez. staccata di Brescia, del 10 maggio 1985 (r.o. n. 774

del 1985), relativa alla presunta incostituzionalità dell'art. 35,

primo e secondo comma, della legge regionale n. 60 del 1984 nei

confronti dell'art. 113 Cost., deve ritenersi infondata.

Il giudice a quo, partendo dalla premessa che una legge regionale

non possa avere un contenuto provvedimentale e riscontrando siffatto

carattere nelle statuizioni impugnate, ritiene che l'aver

ingiustificatamente dato la forma di legge a un atto materialmente

amministrativo abbia prodotto una limitazione delle possibilità di

tutela giurisdizionale garantite agli interessati dall'art. 113 della

Costituzione.

Questa argomentazione è, tuttavia, errata proprio nella sua

premessa.

Come si è già affermato per le leggi statali e per quelle di

alcune regioni a statuto speciale (sentt. nn. 20 del 1956, 60 del

1957, 61 del 1958), anche per le leggi delle regioni a statuto

ordinario si deve escludere che esse non possano avere un contenuto

particolare e concreto. Per un verso, infatti, tanto la Costituzione

(artt. 70 e 121) quanto gli Statuti regionali definiscono la la

legge, non già in ragione del suo contenuto strutturale o materiale,

bensì in dipendenza dei suoi caratteri formali, quali la provenienza

da un certo organo o potere, il procedimento di formazione e il

particolare valore giuridico (rango primario delle norme, trattamento

giuridico in sede di controllo o di sindacato, etc). Per altro verso,

nessuna disposizione costituzionale o statutaria prevede che gli atti

a contenuto particolare e concreto debbano necessariamente avere la

forma di atto amministrativo. Su questa base si deve escludere

qualsiasi fondamento alla pretesa del giudice a quo di individuare

nell'adozione di un atto particolare e concreto in forma legislativa

la causa della lesione dei diritti garantiti dall'art. 113 della

Costituzione.

3. - Con ordinanza emessa il 9 maggio 1985 (r. o. n. 429 del 1986)

il T.A.R. per la Lombardia ha posto una duplice questione relativa

all'art. 36 della legge regionale 29 novembre 1984, n. 60. Con la

prima questione si dubita della legittimità costituzionale del

predetto articolo nella parte in cui, ai fini dell'accesso alla

seconda qualifica dirigenziale attraverso un concorso per soli

titoli, prevede l'attribuzione di venti punti, su un totale di

sessantacinque, oltre a quelli spettanti per lo svolgimento pregresso

delle medesime funzioni (sei punti ogni anno), a favore dei dirigenti

inquadrati nella prima qualifica dirigenziale che avessero l'incarico

in atto delle funzioni di dirigente di servizio. Questa norma è

sospettata d'incostituzionalità sotto un triplice profilo: a) per

violazione del principio del buon andamento della pubblica

amministrazione (art. 97 Cost.); b) per violazione del principio

fondamentale, secondo il quale il conferimento delle qualifiche più

elevate deve avvenire nel rispetto della parità delle posizioni e

sulla base di determinati requisiti culturali e di esperienza

professionale (art. 117 Cost., in relazione agli artt. 4, 17 e 20

della legge 29 marzo 1983, n. 93); c) per lesione del principio della

parità di trattamento e di quello del concorso (artt. 3 e 51 Cost.).

Nei termini in cui sono poste, le predette questioni non sono

fondate.

3.1. - Sul presupposto del massimo rispetto delle scelte

legislative nella predisposizione dei mezzi più idonei onde

assicurare l'efficienza degli uffici pubblici, questa Corte ha

costantemente interpretato il principio del buon andamento di cui

all'art. 97 Cost. come un criterio di congruenza e di non

arbitrarietà della disciplina posta in essere in relazione al fine

che si vuol perseguire (v. sent. n. 10 del 1980, con specifico

riferimento alla materia del pubblico impiego). Pertanto, anche per

le censure proposte contro l'art. 36 della legge impugnata, va

seguito il paradigma del giudizio di ragionevolezza, non diversamente

da quanto compiuto in relazione all'analoga questione,

precedentemente affrontata, riguardo all'art. 35 della stessa legge.

Innanzitutto, anche le disposizioni oggetto della presente

impugnazione dettano norme per la prima attuazione, e non norme a

regime. Anch'esse, dunque, pongono una disciplina transitoria, resa

necessaria dalla decisione regionale di modificare la propria

struttura organizzativa secondo le indicazioni contenute nell'accordo

nazionale del 1983. Quest'ultimo, dopo aver previsto l'inquadramento

automatico dei dipendenti dell'ottavo livello nella prima qualifica

dirigenziale, stabiliva poi che l'accesso alla qualifica superiore,

la sconda appunto, dovesse avvenire, in sede di prima attuazione,

attraverso una selezione per titoli (e/o una prova d'esame) per

almeno il 90% dei posti disponibili, lasciando la copertura degli

altri a normali concorsi pubblici per titoli ed esami.

La regione Lombardia, con la legge impugnata, si è uniformata a

questo modello organizzativo e vi ha dato attuazione cercando di

salvaguardare al massimo le posizioni preesistenti, nel senso di

travasare queste ultime nelle nuove qualifiche agevolando l'accesso

alla più elevata qualifica dirigenziale di chi già si trovava nella

posizione a questa corrispondente, vale a dire dei responsabili dei

servizi. A tal fine, l'impugnato l'art. 36 riconosce a questi ultimi

funzionari, sempreché incaricati in atto della responsabilità di un

servizio, ben venti punti su un totale di sessantacinque, nonché sei

punti per ogni anno di servizio per lo svolgimento pregresso delle

medesime funzioni.

Analizzata sotto il profilo del buon andamento, non si può certo

negare che nelle concrete circostanze del caso appaia tutt'altro che

irragionevole una disposizione di legge regionale, la quale, nel

ristrutturare sostanzialmente l'organizzazione degli uffici, abbia

tentato di evitare uno sconvolgimento delle posizioni attualmente

ricoperte dai dipendenti e abbia pertanto predisposto, in sede di

prima attuazione, criteri di selezione diretti a facilitare il

mantenimento effettivo della responsabilità di un servizio a chi

già l'aveva, soprattutto in considerazione della delicata fase di

avvio della ristrutturazione dell'ordinamento del personale

regionale. Si può dire, anzi, che questo interesse alla stabilità

delle posizioni, con riguardo alla specifica fase transitoria cui si

riferisce la disciplina impugnata, non sia irragionevolmente

disgiunto dall'obiettivo di garantire l'efficienza amministrativa e,

quindi, il buon andamento degli uffici regionali, tanto più che

nelle norme a regime sono previsti, per l'accesso alla medesima

qualifica dirigenziale, gli ordinari meccanismi concorsuali.

3.2. - Un altro aspetto della medesima questione va individuato nel

rilievo dello stesso giudice a quo relativo alla pretesa

arbitrarietà della concessione di venti punti per l'incarico in atto

della responsabilità di un servizio, la quale si baserebbe sul fatto

che il predetto incarico è considerato frutto di una valutazione

totalmente discrezionale della Giunta regionale, e non già di una

selezione basata sui titoli di professionalità.

Posto che il giudice a quo non solleva il problema del rispetto

della riserva di legge ex art. 97 Cost., per il quale la

giurisprudenza di questa Corte ritiene sufficiente che la legge si

limiti a fornire una base al potere di organizzazione

dell'amministrazione (v. ad es. sentt. nn. 221 del 1976, 21 del

1980), va ricordato che, contrariamente a quanto opinato

nell'ordinanza di rimessione, l'art. 27, terzo comma, l. r. n. 42 del

1979, dispone che la nomina dei responsabili di servizio debba

avvenire, sulla base di indirizzi formulati dalla Giunta regionale,

previo parere delle organizzazioni sindacali contro la cui

violazione, come è noto, è possibile attivare i meccanismi

processuali della tutela giurisdizionale. Con delibera n. 25839 del

18 settembre 1979, la Giunta della Regione Lombardia ha stabilito

tali indirizzi, alcuni dei quali sono diretti ad accertare il

possesso di capacità dirigenziali generiche e altri il possesso di

quelle relative alle specifiche funzioni proprie del servizio in

questione.

Più precisamente, i criteri di valutazione per la nomima dei

dirigenti dei servizi sono dati da: a) congruità tra la

qualificazione tecnico-professionale posseduta e quella richiesta dal

servizio in considerazione; b) preparazione specialistica dimostrata

nello svolgimento delle funzioni prestate anteriormente alla legge

istitutiva dei servizi;

c) capacità dirigenziali espresse nell'esercizio delle funzioni di

dirigente di servizio o di funzioni equivalenti o assimilabili; d)

svolgimento di incarichi connessi a funzioni analoghe o assimilabili,

espletate a seguito di disposizioni di servizio adottate dal

Presidente della Giunta o dagli assessori; e) svolgimento di

incarichi attinenti alle funzioni di cui ai punti b) o c), espletate

a seguito di delibere della Giunta; f) ogni altra esperienza

culturale o scientifica in grado di caratterizzare professionalmente

il dipendente in relazione al servizio in considerazione.

Non si può certo negare che i predetti criteri non siano tali da

vincolare la discrezionalità della Giunta regionale

nell'accertamento dei requisiti richiesti per la nomina a

responsabile di un servizio, tanto più che, in base alla ricordata

delibera, la stessa Giunta, quando procede a nomine del genere, è

tenuta a motivare, seppure sinteticamente, in relazione a ciascuno

dei criteri ora menzionati. Sicché, non potendosi considerare

l'incarico di dirigente di un servizio come frutto di una scelta

assolutamente discrezionale e sostanzialmente priva di criteri di

valutazione delle attitudini professionali dei nominandi,

l'attribuzione di un punteggio particolare a chi rivestisse

quell'incarico non può ritenersi contrastante con l'obiettivo del

buon andamento dell'amministrazione regionale.

Del resto, occorre aggiungere, per raccogliere un dubbio adombrato

in pressoché tutte le ordinanze introduttive dei presenti giudizi,

che, anche se così non fosse, vale a dire anche se nella scelta dei

dirigenti del massimo livello dell'amministrazione regionale dovesse

pesare in modo rilevante l'aspetto fiduciario della relativa nomina,

non potrebbe per ciò stesso ritenersi violato il principio del buon

andamento, di cui all'art. 97 della Costituzione. Anzi, proprio il

massimo rispetto di quest'ultimo principio potrebbe legittimamente

indurre anche il legislatore regionale a prevedere, così come ha

fatto il legislatore statale (D.P.R. 30 giugno 1972, n. 478, art.

25), un sistema di selezione dei massimi dirigenti

dell'amministrazione che, partendo da una base obiettiva e

riconosciuta di competenze e di esperienze professionali, fosse

modellato sul carattere fiduciario dell'incarico nei confronti della

Giunta o dei singoli assessori regionali.

In un'amministrazione nella quale aumentano le zone d'ombra del

principio di legalità e si manifesta fortemente l'esigenza di

consistenti settori di delegificazione; nella quale la complessità

dell'organizzazione e la qualità e quantità dei servizi da erogare

possono esser adeguatamente risolte soprattutto con il riconoscimento

di un'ampia discrezionalità dei funzionari più elevati e di una

più spiccata capacità manageriale degli stessi; e nella quale le

accresciute responsabilità dei massimi dirigenti amministrativi

richiedono forme organizzative nuove e non più riassumibili in toto

nei classici dogmi della responsabilità politica (ministeriale o

assessorile), in un'amministrazione del genere la previsione di un

rapporto fiduciario tra i dirigenti di vertice dell'amministrazione

regionale e gli organi di Giunta sarebbe tutt'altro che in contrasto,

se assistito da idonee modalità che garantiscano un adeguato livello

di competenza e di professionalità dei prescelti, con il principio

del buon andamento sancito dall'art. 97 della Costituzione.

3.3. - Infondate sono altresì le ulteriori questioni sollevate

dall'ordinanza da ultimo menzionata nei confronti delle disposizioni

dell'art. 36, l. r. n. 60 del 1984.

Per le censure prospettate in relazione al principio fondamentale

che esige, per la classificazione del personale nelle qualifiche più

elevate, che si tenga prevalentemente conto dei requisiti culturali e

di esperienza professionale, nonché dei compiti di guida di gruppo,

di uffici o di organi e delle derivanti responsabilità

amministrative (art. 117 Cost., in riferimento all'art. 17 della

legge quadro sul pubblico impiego, 29 marzo 1983, n. 93) valgono le

medesime considerazioni già svolte nel punto 3.2 della presente

motivazione. Da esse si desume che le esigenze prospettate dall'art.

17 della legge quadro sul pubblico impiego sono sufficientemente

soddisfatte dal sistema di selezione dei massimi dirigenti

amministrativi, di cui alle disposizioni oggeto dell'attuale

impugnazione.

Anche per le censure rivolte alle medesime disposizioni nei

confronti degli artt. 3 (parità di trattamento) e 51 Cost.

(principio del concorso per l'accesso nei pubblici uffici), nonché

nei confronti dell'art. 117 Cost., in relazione alle norme interposte

di cui all'art. 4 (princìpi di omogeneizzazione delle posizioni

giuridiche e di perequazione) e all'art. 20 (principio del concorso

nel reclutamento del personale) della legge quadro sul pubblico

impiego, l'infondatezza deriva da considerazioni analoghe a quelle

già svolte nei punti 2.5 e 2.6 della presente motivazione.

4. - Un secondo gruppo di questioni riguarda l'art. 36 della legge

regionale n. 60 del 1984, nella parte in cui limita il computo dei

servizi pregressi utili (fino al massimo di quindici punti) soltanto

a quelli prestati come dipendente inquadrato nei ruoli regionali, con

esclusione dei servizi prestati come dipendente regionale non di

ruolo o come dipendente di altri enti pubblici, compreso lo Stato.

Questa norma è impugnata sotto un duplice profilo: a) per violazione

degli artt. 3 e 51 Cost., in quanto comporta un'irragionevole

discriminazione nella valutazione di titoli analoghi ai fini del

conseguimento della medesima idoneità per l'accesso alla seconda

fascia dirigenziale; b) per violazione del principio di imparzialità

della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), nonché dei princìpi

desumibili dagli articoli della legge quadro sul pubblico impiego

prima menzionati (art. 117 Cost., in relazione agli artt. 4, 17 e 20

della legge 29 marzo 1983, n. 93).

La questione è fondata per la parte in cui l'art. 36, l.r. n. 60

del 1984, non considera affatto, riguardo alla formazione della

graduatoria del concorso per titoli per la copertura dei posti della

seconda qualifica dirigenziale, il servizio di ruolo prestato presso

enti pubblici diversi dalla regione.

Poiché la considerazione dei titoli in un concorso come quello

appena ricordato è essenzialmente diretta ad accertare l'esperienza

professionale e le capacità organizzative e direttive dei candidati,

è privo di qualsiasi giustificazione che il servizio di ruolo

prestato presso enti diversi dalla regione non venga affatto

valutato. La totale mancanza di valutazione di tale servizio appare,

infatti, in stridente contraddizione con il pricipio della qualifica

funzionale, il quale, come è noto, dà rilievo alle prestazioni

lavorative, considerate nei loro contenuti oggettivi e non già in

ragione dei particolari ambiti organizzativi in cui quelle siano

state svolte. Se pure nei limiti anzidetti, si deve, pertanto,

considerare incostituzionale tale omissione, che, fra l'altro, non ha

alcun riscontro nelle leggi adottate in altre regioni, nessuna delle

quali in ipotesi analoghe esclude da una qualche considerazione i

servizi prestati presso enti pubblici diversi dalla regione.

Diverso è invece il discorso relativo alla mancata valutazione,

sempre ai fini della formazione della graduatoria di cui al predetto

concorso, dei servizi prestati presso la regione in una posizione

diversa da quella di ruolo.

Il servizio non di ruolo è per sua natura precario, sia per

mancanza del posto in pianta organica, sia perché i posti di ruolo

vengono temporaneamente coperti con personale comandato. E poiché

(come rilevato anche nell'ordinanza n. 33 del 1986), la razionalità

della disciplina di una procedura concorsuale va valutata alla luce

delle finalità cui la selezione è preordinata, non è irragionevole

che il legislatore regionale abbia deciso di non dare rilevanza al

servizio non di ruolo in una selezione che mira a scegliere i

dirigenti delle strutture regionali di vertice, ai quali - al pari di

quanto richiesto dall'art. 17, secondo comma, della legge quadro sul

pubblico impiego n. 93 del 1983 - si richiedono prevalentemente

compiti di guida di strutture complesse, risultanti dal

raggruppamento di strutture di base.

Tale conclusione è confortata dalla considerazione che lo stesso

art. 36 nega qualsiasi rilevanza al servizio svolto presso la regione

prima del 15 dicembre 1973, e cioè in un periodo in cui mancava un

assetto stabile degli uffici. Sicché non può dubitarsi che nel caso

si tratti di un'insindacabile scelta del legislatore regionale, la

quale non può considerarsi palesemente arbitraria o irragionevole,

tanto più se si considera che anche le leggi delle altre regioni a

volte danno rilevanza ai servizi non di ruolo e altre volte la

negano.

Va pertanto dichiarata non fondata la questione di legittimità

costituzionale proposta nei confronti dell'art. 36 della legge

regionale n. 60 del 1984, nella parte in cui quest'ultimo non dà

rilevanza, ai fini della valutazione dei titoli di servizio, ai

servizi prestati come dipendente regionale non di ruolo.

Le considerazioni già esposte giustificano la dichiarazione di

non fondatezza della questione anche in riferimento al principio di

imparzialità della pubblica amministrazione, nonché ai princìpi

desumibili dagli artt. 4, 17 e 20 della legge n. 93 del 1983, prima

menzionati, dal momento che, per tali profili di costituzionalità,

così come sono proposti dal giudice a quo, valgono le medesime

motivazioni esposte ai punti 3.1 e 3.2 della presente motivazione.

5. - L'ultima questione, sollevata con le ordinanze iscritte ai nn.

774 del 1985, 33 e 429 del 1986, concerne l'art. 47, primo comma,

della medesima legge regionale 29 novembre 1984, n. 60. Questa

disposizione stabilisce che "agli oneri derivanti dall'applicazione

della presente legge, salvo quanto disposto dai precedenti artt. 30 e

31, si provvede mediante utilizzo delle somme che verranno stanziate

nello stato di previsione delle spese di bilancio per l'esercizio

finanziario 1984 e successivi, sui capitoli relativi al trattamento

economico previdenziale ed assistenziale del personale regionale". I

giudici a quibus prospettano il dubbio che tale norma violi l'art.

81, quarto comma, Cost., in quanto omette di indicare tanto gli oneri

finanziari derivanti dall'applicazione della legge in questione

(salvo quelli considerati negli artt. 30 e 31 della stessa), quanto i

relativi mezzi di copertura.

La questione non è fondata.

La disposizione impugnata è una diretta attuazione dell'art. 2,

della legge quadro in materia di bilancio e di contabilità delle

regioni (l. 19 maggio 1976, n. 335), il quale stabilisce testualmente

che "le leggi regionali che prevedono attività o interventi a

carattere continuativo o ricorrente determinano di norma solo gli

obiettivi da raggiungere e le procedure da seguire, rinviando alla

legge di bilancio la determinazione dell'entità della relativa

spesa". Si tratta, più precisamente, di una corretta attuazione di

tale articolo, poiché gli oneri cui si riferisce l'impugnato art. 47

sono indubbiamente di carattere continuativo o ricorrente, mentre

quelli che non posseggono questa stessa natura sono previsti negli

artt. 30 e 31 della stessa legge, che vi provvedono con una copertura

a parte.

La conformità del sistema previsto dall'art. 2 della legge quadro

sulla contabilità regionale e, quindi, dell'art. 47, che ne

rappresenta una fedele attuazione, è legata alla prescrizione che i

bilanci delle regioni devono essere necessariamente in pareggio (art.

4 della legge 19 maggio 1976, n. 335). Su tale premessa, il rinvio

della quantificazione delle spese continuative e ricorrenti, nonché

dei relativi mezzi di copertura, al momento della redazione e

dell'approvazione del bilancio, non può avere il significato di

un'elusione dell'obbligo di cui all'art. 81, comma quarto (e terzo),

Cost., dovendo comunque le regioni equilibrare in questa sede le

spese con le entrate. Al contrario, esso risponde a esigenze di

maggiore e di globale ponderazione degli oneri che ciascun bilancio,

necessariamente in pareggio, deve sopportare per il miglior

soddisfacimento dei bisogni della collettività regionale.