Sentenza n. 321/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 2, comma 5,

del d.-l. 8 agosto 1996, n. 443 (Differimento di termini previsti da

disposizioni legislative in materia di opere pubbliche e politiche

ambientali e territoriali, nonché disposizioni urgenti per il

recupero edilizio nei centri urbani), promosso con ordinanza emessa

il 25 settembre 1996 (pervenuta alla Corte costituzionale il 3 aprile

1997), dal pretore di Firenze nel procedimento civile vertente tra

Renzo Baglioni e Loris Garuglieri, iscritta al n. 196 del registro

ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 17, prima serie speciale, dell'anno 1997.

Visto l'atto di costituzione di Renzo Baglioni, nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 febbraio 1998 il giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Uditi gli avvocati Nino Scripelliti e Giuseppe Morbidelli per Renzo

Baglioni e l'avvocato dello Stato Aldo Linguiti per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 25 settembre 1996 e pervenuta il 3

aprile 1997, il pretore di Firenze, nel corso di un procedimento di

esecuzione per rilascio di un immobile adibito ad uso di abitazione,

ha sollevato - in riferimento agli artt. 24, primo comma; 42, primo e

secondo comma; 102, primo comma, della Costituzione - questione di

legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 5, del d.-l. 8 agosto

1996, n. 443 (Differimento di termini previsti da disposizioni

legislative in materia di opere pubbliche e politiche ambientali e

territoriali, nonché disposizioni urgenti per il recupero edilizio

nei centri urbani). In base a questa disposizione, che ripete il

contenuto di precedenti decreti-legge decaduti per mancata

conversione, gli artt. 3 e 5 del d.-l. 30 dicembre 1988, n. 551,

convertito, con modificazioni, nella legge 21 febbraio 1989, n. 61,

devono intendersi nel senso che al prefetto è attribuita la

potestà, oltre che di fissare criteri generali per l'impiego della

forza pubblica nell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio di

immobili urbani adibiti ad uso di abitazione, anche di determinare

puntualmente i tempi e le modalità della concessione della medesima,

in correlazione con le situazioni di volta in volta emergenti, anche

in deroga all'ordine di presentazione delle richieste dell'ufficiale

giudiziario.

Ad avviso del giudice rimettente, la norma denunciata, che si

prospetta come di interpretazione autentica, avrebbe in realtà

contenuto innovativo, giacché attribuisce al prefetto non solo la

competenza a dettare criteri generali per l'assistenza della forza

pubblica, già previsti dagli artt. 3 e 5 del d.-l. n. 551 del 1988,

ma anche il potere di considerare casi particolari per negare

l'assistenza della forza pubblica, altrimenti dovuta in base ai

criteri generali. In tal modo l'autorità amministrativa potrebbe

esaminare singoli procedimenti esecutivi e valutare comparativamente

la situazione del locatore, che procede all'esecuzione del

provvedimento di rilascio dell'immobile, e quella del conduttore, che

subisce l'esecuzione forzata. Ciò comporterebbe una revisione della

valutazione già operata dal giudice, il quale nel provvedimento di

rilascio fissa la data dell'esecuzione, tenendo conto sia delle

condizioni del conduttore e del locatore sia delle ragioni per le

quali viene disposto il rilascio (art. 56 della legge 27 luglio 1978,

n. 392).

Ad avviso del giudice rimettente, la disposizione denunciata

violerebbe il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri

diritti (art. 24, primo comma, Cost.), che comprende anche la fase

dell'esecuzione forzata, destinata a dare attuazione al provvedimento

adottato dal giudice; mentre la facoltà attribuita al prefetto di

ritardare singole esecuzioni, non per ragioni di ordine generale,

bensì in considerazione di esigenze che sono state già valutate dal

giudice, si risolverebbe in un diniego di giustizia per il soggetto

che ha ottenuto il provvedimento giurisdizionale.

Il giudice rimettente ritiene che la norma denunciata violi anche

la garanzia costituzionale della proprietà privata (art. 42, primo e

secondo comma, Cost.). L'intervento del prefetto, che non è limitato

ad un periodo di tempo determinato e ristretto, imporrebbe un

sacrificio anche ai proprietari che hanno urgente necessità di

adibire l'immobile ad abitazione propria e comprenderebbe, secondo la

norma di interpretazione autentica ma non secondo le disposizioni

interpretate, anche i titoli di sfratto per morosità del conduttore.

Inoltre il blocco delle esecuzioni per un lungo periodo di tempo, pur

non costituendo giuridicamente una proroga dei contratti di

locazione, sarebbe ad essa assimilabile, giacché egualmente non

consente al locatore di ottenere la disponibilità dell'immobile. Il

sacrificio del diritto di proprietà non sarebbe giustificato da

interessi generali, i quali sono stati già tenuti presenti nella

disciplina legale dei contratti di locazione, ma sarebbe disposto

solo nell'interesse del singolo conduttore. In tal modo verrebbero

posti a carico del locatore oneri assistenziali che non gli

competono.

Sarebbe, infine, violata anche la garanzia che la funzione

giurisdizionale sia esercitata da magistrati (art. 102, primo comma,

Cost.). Difatti la fissazione della data di esecuzione è stabilita

dal giudice che adotta il provvedimento di rilascio ed è compresa

nell'attività giurisdizionale, mentre la disposizione denunciata

consentirebbe all'autorità amministrativa di rivedere

sostanzialmente tale provvedimento, differendo anche per anni il

compimento dell'esecuzione mediante il rifiuto di assistenza della

forza pubblica.

2. - Si è costituito nel giudizio, concludendo per l'accoglimento

della questione di legittimità costituzionale, il locatore che aveva

chiesto al pretore, quale giudice dell'esecuzione, di accertare

quando dovesse essere ottenuta, secondo i criteri di priorità legale

stabiliti in via generale, l'assistenza della forza pubblica per

l'esecuzione del provvedimento di rilascio dell'immobile.

La parte privata ha presente che il d.-l. denunciato non è stato

convertito in legge, ma ritiene che vi sia ancora interesse ad una

decisione di merito sui limiti di costituzionalità dell'ingerenza

della pubblica amministrazione nell'esecuzione dei provvedimenti

giurisdizionali che dispongono il rilascio di immobili per uso

abitativo. Ciò perché la norma denunciata aveva effetti meramente

interpretativi e si può presumere che il suo contenuto corrisponda a

quello delle disposizioni interpretate, tuttora in vigore. Inoltre

l'interpretazione autentica, contenuta nell'art. 2, comma 5, del

d.-l. n. 443 del 1996, tenderebbe a corrispondere al diritto vivente

nella prassi applicativa delle prefetture. Infine, secondo la

giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 84 del 1996), la norma

contenuta in un atto che ha forza di legge al momento in cui, in

ordine ad essa, viene sollevata la questione di legittimità

costituzionale, continua ad essere oggetto della verifica di

costituzionalità quando permanga nell'ordinamento una norma

identica, perché riprodotta nella sua espressione testuale o nel suo

contenuto precettivo essenziale da altra disposizione successiva,

alla quale dovrà riferirsi la pronuncia.

3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia

dichiarata inammissibile o comunque infondata.

La questione sarebbe inammissibile perché il d.-l. n. 443 del

1996, denunciato dal giudice rimettente, non è stato convertito in

legge, avendo la Camera dei deputati votato contro il disegno di

legge di conversione nella seduta del 9 ottobre 1996 (Gazzetta

Ufficiale n. 238, serie generale, del 10 ottobre 1996).

Nel merito l'Avvocatura ritiene che il dubbio di legittimità

costituzionale derivi dall'erronea premessa interpretativa secondo la

quale l'art. 2, comma 5, del d.-l. n. 443 del 1996 consentirebbe al

prefetto di esaminare i singoli procedimenti esecutivi e di valutare

comparativamente la situazione del locatore, che procede

all'esecuzione, e quella del conduttore, che la subisce. La norma

denunciata avrebbe, invece, inteso evitare che la fissazione di

criteri generali per la concessione della forza pubblica, demandata

al prefetto dagli artt. 3 e 5 del d.-l. n. 551 del 1988, potesse

cristallizzarsi in un provvedimento immodificabile, inadeguato ad

adattarsi al mutevole atteggiarsi della situazione abitativa nel

tempo, mentre non sarebbe comunque consentita alcuna comparazione

delle posizioni delle parti interessate all'esecuzione.

La norma denunciata, correttamente interpretata, non sarebbe in

contrasto con l'art. 24, primo comma, della Costituzione, giacché,

ad avviso dell'Avvocatura, le attribuzioni del prefetto non

interferiscono con quelle dell'autorità giudiziaria, alla quale sola

è rimessa la valutazione del caso concreto e della posizione delle

parti, mentre il prefetto valuta la compatibilità dell'effettiva

esecuzione del rilascio dell'abitazione con gli interessi generali.

Non sarebbe neppure violato l'art. 42, primo e secondo comma, della

Costituzione, giacché la norma denunciata non comprimerebbe la

proprietà e la libera disponibilità dell'immobile in modo

indefinito e senza ancoraggio al pubblico interesse, che l'autorità

amministrativa è, appunto, chiamata a valutare.

Non sarebbe, infine, violato l'art. 102, primo comma, della

Costituzione, perché la competenza rimessa al prefetto non ha natura

né funzione giurisdizionali. Il provvedimento di rilascio adottato

dal giudice e la procedura esecutiva rimarrebbero integri, mentre il

prefetto avrebbe solo il compito, nel concedere l'assistenza della

forza pubblica, di contemperare le esigenze generali con quelle

particolari.

4. - In prossimità dell'udienza la parte privata ha depositato una

memoria per illustrare gli argomenti a sostegno dell'accoglimento

della questione di legittimità costituzionale e per chiedere,

anzitutto, il trasferimento del sindacato di costituzionalità

dall'art. 2, comma 5, del d.-l. 8 agosto 1996, n. 443, nel frattempo

decaduto, alla disposizione, contenuta nell'atto avente forza di

legge attualmente in vigore (art. 1-bis del d.-l. 19 giugno 1997, n.

172, convertito, con modificazioni, nella legge 25 luglio 1997, n.

240), che riproduce espressamente il medesimo testo. Il trasferimento

della questione di legittimità costituzionale da un atto normativo

all'altro è stato ammesso dalla giurisprudenza costituzionale

(sentenze n. 84 del 1996 e n. 429 del 1997) sul presupposto della

permanenza della medesima norma nell'ordinamento, perché riprodotta

da altra disposizione successiva alla quale dovrà riferirsi la

pronuncia. Questo sarebbe, appunto, il caso della norma denunciata

dal pretore di Firenze, che, sebbene contenuta in un d.-l. non

convertito, continua a sopravvivere grazie alla formulazione

dell'art. 1-bis del d.-l. n. 172 del 1997, convertito nella legge n.

240 del 1997, che deve essere applicato nel giudizio principale,

rimasto sospeso.

Nel merito i termini della questione sarebbero posti con chiarezza

dall'ordinanza di rimessione. La norma denunciata attribuirebbe al

prefetto, oltre alla potestà di fissare criteri generali per

l'impiego della forza pubblica nell'esecuzione dei provvedimenti di

rilascio degli immobili urbani adibiti ad abitazione, anche il potere

di determinare puntualmente i tempi e le modalità di concessione

della stessa nei singoli casi. Ciò comporterebbe, in contrasto con

l'art. 24 della Costituzione, la sostituzione di un'attività

amministrativa largamente discrezionale alla funzione

giurisdizionale. Il legislatore, libero di disciplinare la durata del

rapporto di locazione, non potrebbe conseguire tale risultato

vanificando il diritto di ottenere l'esecuzione forzata, componente

essenziale della tutela giurisdizionale dei diritti, per sfratti

relativi a rapporti di locazione esauriti.

Il potere di concedere o negare nei singoli casi l'uso della forza

pubblica per l'esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali di

rilascio degli immobili porterebbe ad una sovrapposizione delle

valutazioni del prefetto a quelle del giudice, consentendo di

paralizzare, senza alcun criterio stabilito dalla legge, l'esecuzione

della sentenza o dell'ordinanza di convalida dello sfratto. Né

sarebbe consentito all'amministrazione bilanciare la condizione del

locatore e quella del conduttore o introdurre la valutazione di

interessi pubblici e privati estranei al processo.

La mancata concessione della forza pubblica inciderebbe anche sul

contenuto essenziale del diritto di proprietà, la cui funzione

sociale è già perseguita dalla legislazione tributaria e dalla

legislazione speciale delle locazioni. Questa esprime un favore per

la parte contraente considerata più debole e non sarebbe ammissibile

un'ulteriore compressione della proprietà nell'attuazione dei

provvedimenti giurisdizionali che sono stati emanati già tenendo

conto della condizione delle parti per stabilire la data

dell'esecuzione (art. 56 della legge n. 392 del 1978).

La disposizione denunciata violerebbe anche l'essenza e l'autonomia

della giurisdizione, giacché l'autorità amministrativa, richiesta

di concorrere con la forza pubblica all'esecuzione di una pronuncia

giurisdizionale o del comando contenuto nel titolo esecutivo, non è

chiamata ad esercitare una potestà amministrativa, ma a prestare

un'attività materiale per realizzare il fine della giurisdizione

contro chi non adempie. Nell'esplicazione di tale servizio non

sarebbe consentita alcuna valutazione di opportunità, come

avverrebbe, invece, se le determinazioni del prefetto si

sovrapponessero al provvedimento del giudice, compromettendo, con una

graduazione amministrativa nell'esecuzione degli sfratti, il diritto

del proprietario a conseguire la restituzione dell'immobile alla

scadenza fissata dal giudice.

La norma denunciata configurerebbe un rinvio senza limiti della

possibilità di ottenere la disponibilità del bene da parte del

proprietario, mentre la stessa proroga delle locazioni, secondo

l'orientamento della giurisprudenza costituzionale, deve essere

contenuta entro un ristretto spazio temporale ed essere dettata da

rilevanti esigenze sociali, senza che si realizzi una definitiva ed

irreversibile compressione della facoltà di godimento del

proprietario (sentenze n. 225 del 1976 e n. 323 del 1993). Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale investe i poteri

attribuiti al prefetto dalla disciplina dell'assistenza della forza

pubblica per l'esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali di

rilascio di immobili urbani adibiti ad uso di abitazione.

Il pretore di Firenze dubita della legittimità costituzionale

dell'art. 2, comma 5, del d.-l. 8 agosto 1996, n. 443 (Differimento

di termini previsti da disposizioni legislative in materia di opere

pubbliche e politiche ambientali e territoriali, nonché disposizioni

urgenti per il recupero edilizio nei centri urbani), che stabilisce,

dettando interventi nel settore abitativo, che gli artt. 3 e 5 del

d.-l. 30 dicembre 1988, n. 551 (Misure urgenti per fronteggiare

l'eccezionale carenza di disponibilità abitative), convertito, con

modificazioni, nella legge 21 febbraio 1989, n. 61, devono intendersi

nel senso che al prefetto è attribuita la potestà, oltre che di

fissare criteri generali per l'impiego della forza pubblica

nell'esecuzione di tutti i provvedimenti di rilascio di immobili

urbani ad uso abitazione, con esclusione soltanto di quelli non

aventi origine da rapporti di locazione, anche di determinare

puntualmente i tempi e le modalità della concessione della medesima,

in correlazione con le situazioni di volta in volta emergenti, anche

in deroga all'ordine di presentazione delle richieste dell'ufficiale

giudiziario.

Il potere attribuito al prefetto di valutare singoli casi per

attribuire o meno l'assistenza della forza pubblica nell'esecuzione

di provvedimenti giurisdizionali sarebbe in contrasto: a) con il

diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti (art.

24, primo comma, della Costituzione), che comprende anche la fase

dell'esecuzione forzata; b) con la garanzia costituzionale della

proprietà privata (art. 42, primo e secondo comma, della

Costituzione), giacché il proprietario dell'immobile verrebbe

privato della disponibilità dello stesso senza limiti di tempo ed in

base ad una valutazione discrezionale del prefetto; c) con la

garanzia che la funzione giurisdizionale sia esercitata da magistrati

(art. 102, primo comma, della Costituzione), mentre la valutazione

del prefetto, che differisce sostanzialmente l'esecuzione, si

sovrapporrebbe a quella del giudice.

2. - Dopo l'emanazione dell'ordinanza di rimessione, il d.-l. n.

443 del 1996, che contiene la disposizione denunciata dal pretore di

Firenze, è decaduto, non essendo stato approvato dalla Camera dei

deputati, nella seduta del 9 ottobre 1996, il disegno di legge di

conversione. Tuttavia la questione di legittimità costituzionale

sopravvive in riferimento all'art. 1-bis, aggiunto, dalla legge 25

luglio 1997, n. 240, in sede di conversione, al d.-l. 19 giugno 1997,

n. 172 (Misure urgenti per fronteggiare l'eccezionale carenza di

disponibilità abitativa), che ha un contenuto normativo identico a

quello espresso dall'art. 2, comma 5, del d.-l. n. 443 del 1996. La

norma si qualifica come di interpretazione degli artt. 3 e 5 del

d.-l. n. 551 del 1988 (convertito nella legge n. 61 del 1989), che

disciplinano l'assistenza della forza pubblica per l'esecuzione dei

provvedimenti giudiziari di rilascio degli immobili urbani adibiti ad

abitazione ed i poteri attribuiti in questo ambito al prefetto (che

si esercitano fino al 31 ottobre 1998 in forza del d.-l. 2 febbraio

1998, n. 7) non solo per la fissazione dei criteri generali di

impiego della forza pubblica, ma anche in ordine ai tempi ed alle

modalità di concessione della stessa in correlazione alle singole

situazioni di volta in volta emergenti.

La norma interpretativa ha efficacia retroattiva, giacché il suo

contenuto prescrittivo può essere ricondotto all'ambito normativo

della legge interpretata, la quale trova così applicazione soltanto

nel significato imposto dalla legge di interpretazione autentica. Il

medesimo contenuto normativo del decaduto d.-l. n. 443 del 1996 trova

espressione, egualmente retroattiva, nell'art. 1-bis del d.-l. n.

172 del 1997, al quale va dunque riferito lo scrutinio di

legittimità costituzionale.

3. - La questione è fondata nei limiti di seguito precisati.

La norma denunciata, nel fare riferimento ai poteri conferiti al

prefetto per l'impiego della forza pubblica nell'esecuzione dei

provvedimenti di rilascio degli immobili urbani ad uso abitativo,

contiene due distinti enunciati normativi. Il primo ribadisce il

potere di fissare criteri generali per la concessione dell'assistenza

della forza pubblica, sulla base del parere periodicamente fornito

dalla commissione consultiva costituita presso la prefettura, tenendo

conto della generale situazione abitativa della provincia e delle

richieste di esecuzione presentate all'ufficiale giudiziario. Questa

attribuzione del prefetto non è oggetto dei dubbi di legittimità

costituzionale proposti dal pretore di Firenze.

Il secondo enunciato normativo dell'art. 2, comma 5, del d.-l. n.

443 del 1996 (ed ora dell'art. 1-bis del d.-l. n. 172 del 1997), il

solo investito dalla questione di legittimità costituzionale,

interpreta gli artt. 3 e 5 del d.-l. n. 551 del 1988, nel senso che

il prefetto può anche determinare puntualmente i tempi e le

modalità di concessione della forza pubblica in correlazione alle

situazioni di volta in volta emergenti ed in deroga all'ordine di

presentazione delle richieste, in tal modo intervenendo nella singola

procedura esecutiva, che può non essere portata a compimento per

effetto della determinazione amministrativa del prefetto.

L'interpretazione degli artt. 3 e 5 del d.-l. n. 551 del 1988

imposta dal legislatore si differenzia da quella in precedenza

enunciata dalla Corte di cassazione che, dichiarando manifestamente

infondata una questione di legittimità costituzionale relativa ai

poteri attribuiti al prefetto, aveva ritenuto che a quest'ultimo non

è rimesso l'esercizio di alcuna funzione interferente con la

giurisdizione, bensì solo l'adozione di provvedimenti strumentali ed

ausiliari rispetto a quelli propri del procedimento di esecuzione

forzata per rilascio. In questa prospettiva, la graduazione nella

concessione della forza pubblica attua una regolamentazione

preventiva dell'attività di collaborazione alla vera e propria

esecuzione forzata, dettata nell'esercizio di una funzione che rimane

anche sostanzialmente di natura amministrativa, senza che il prefetto

possa incidere sui singoli procedimenti esecutivi, se non attraverso

i criteri generali preventivamente stabiliti. In questo ambito, per

un verso il potere del prefetto non comporta alcun esame del titolo

esecutivo, per altro verso resta attribuito al giudice

dell'esecuzione il potere di controllare anche l'osservanza dei

criteri generali stabiliti dal prefetto.

L'interpretazione vincolante dettata ora dal legislatore consente

invece al prefetto, nel determinare puntualmente tempi e modalità di

concessione della forza pubblica anche in deroga all'ordine delle

richieste, di conoscere delle singole esecuzioni con un intervento

che - secondo la lettura della norma offerta dal giudice rimettente,

plausibile giacché l'interpretazione autentica tende proprio a

discostarsi dalla precedente interpretazione affermatasi nella

giurisprudenza - perde i caratteri della mera collaborazione

all'esecuzione forzata, della ausiliarietà e della strumentalità

rispetto al provvedimento giurisdizionale. Si tratta di un intervento

che giunge a determinare un sostanziale differimento amministrativo

della singola esecuzione forzata, incidendo in tal modo sul principio

costituzionale della tutela giurisdizionale delle situazioni

soggettive. Difatti il diritto di agire in giudizio per la tutela dei

propri diritti (art. 24, primo comma, Cost.) comprende la fase

dell'esecuzione forzata, la quale è diretta a rendere effettiva

l'attuazione dei provvedimenti giurisdizionali, che non può essere

elusa o condizionata da valutazioni amministrative di opportunità.

L'illegittimità costituzionale della norma interpretativa non

travolge la disposizione interpretata, il cui contenuto normativo

permane nel senso rispettoso della tutela e della funzione

giurisdizionale, che la giurisprudenza aveva già individuato.