Sentenza n. 321/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 68, ottavo

comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle

disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello

Stato), promosso con ordinanza emessa il 22 marzo 1996 dal Consiglio

di Stato sul ricorso proposto dall'Azienda unità locale

socio-sanitaria n. 19 (ora 15) del Veneto contro Lia Pistore ved.

Tosto, iscritta al n. 948 del registro ordinanze 1996 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie

speciale, dell'anno 1996;

Visti gli atti di costituzione dell'Azienda unità locale

socio-sanitaria n. 15 del Veneto e di Lia Pistore ved. Tosto nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 1997 il giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Uditi gli avvocati Luigi Manzi per l'Azienda unità locale

socio-sanitaria n. 15 del Veneto, Giuseppe Cultrera per Lia Pistore

ved. Tosto e l'avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per il Presidente

del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 22 marzo 1996 nel corso di un

giudizio promosso dalla vedova di un medico, dipendente di una unità

sanitaria locale, per ottenere l'equo indennizzo per la morte del

coniuge dovuta a causa di servizio, il Consiglio di Stato ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 38, secondo

comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 68, ottavo comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo

unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati

civili dello Stato), nella parte in cui prevede l'equo indennizzo a

favore dei familiari superstiti, o degli eredi, dell'impiegato

deceduto per causa di servizio, in seguito ad un evento dal quale sia

conseguita la morte senza soluzione di continuità con l'evento

menomante.

Il Consiglio di Stato precisa che la disposizione denunciata si

applica non solo agli impiegati statali, ma anche ai dipendenti delle

unità sanitarie locali, giacché la disciplina del loro stato

giuridico prevede che in materia di infermità dipendenti da causa di

servizio e per gli accertamenti relativi operano le norme in vigore

per i dipendenti civili dello Stato (art. 48 del d.P.R. 20 dicembre

1979, n. 761), le quali regolano le modalità e le procedure di

concessione dell'equo indennizzo, la cui misura è invece stabilita

dall'accordo nazionale unico, stipulato con le organizzazioni

sindacali del comparto (art. 30 dello stesso d.P.R. n. 761 del 1979).

Il giudice rimettente ricorda che l'istituto dell'equo indennizzo

ha avuto origine dall'evoluzione della disciplina della

risarcibilità del danno alla persona, subito dal pubblico impiegato

a causa dell'esercizio delle sue funzioni. Inizialmente l'impiegato

statale, divenuto inabile a prestare servizio per le ferite riportate

o per le infermità contratte a cagione dell'esercizio delle sue

funzioni, aveva esclusivamente diritto ad essere collocato a riposo

ed a conseguire la pensione privilegiata, qualunque fosse la sua età

e la durata del servizio, senza percepire altro risarcimento (secondo

la disciplina degli artt. 16 e ss. e 100 e ss. del testo unico delle

pensioni civili e militari approvato con r.d. 21 febbraio 1895, n. 70

e dell'art. 1 del r.d.-l. 6 febbraio 1936, n. 313, convertito nella

legge 28 maggio 1936, n. 1126).

Le norme che escludevano ogni risarcimento, o rendevano meramente

apparente l'indennizzo, per eventi lesivi di cui l'impiegato fosse

stato vittima, sono state dichiarate costituzionalmente illegittime,

in riferimento agli artt. 3 e 28 della Costituzione (sentenza n. 1

del 1962), perché esoneravano da responsabilità la pubblica

amministrazione e determinavano una disparità di trattamento tra il

privato che fosse vittima di un fatto colposo imputabile

all'amministrazione ed il dipendente statale vittima dello stesso

fatto.

Ma già l'art. 68 dello statuto degli impiegati civili dello Stato

(d.P.R. n. 3 del 1957) aveva introdotto l'equo indennizzo per la

perdita dell'integrità fisica eventualmente subita dall'impiegato,

quando l'infermità sia riconosciuta dipendente da causa di servizio.

Tale indennizzo che per un verso include anche le menomazioni non

imputabili a responsabilità dell'amministrazione e, per altro verso,

non esclude che si possa chiedere il risarcimento dei danni dovuti a

colpa dell'amministrazione coprirebbe rischi corrispondenti a quelli

ai quali, nel settore privato, si riferisce l'assicurazione

obbligatoria per gli infortuni sul lavoro e le malattie

professionali.

Il giudice rimettente sottolinea che l'equo indennizzo costituisce

il ristoro di una inabilità parziale, compatibile con il servizio, e

quindi un diritto proprio dell'impiegato. La corresponsione

dell'indennizzo ai superstiti, quando la conseguenza dell'evento

lesivo sia la morte del dipendente statale, non è prevista

espressamente. Tuttavia l'interpretazione giurisprudenziale

consolidata e la costante prassi amministrativa ritengono l'equo

indennizzo dovuto anche per l'evento mortale, che segua senza

soluzione di continuità alla menomazione, considerando la morte come

perdita dell'integrità fisica nel massimo grado.

Il cumulo tra equo indennizzo e pensione privilegiata per i

superstiti determinerebbe, in violazione dell'art. 3, primo comma,

della Costituzione, una irragionevole disparità di trattamento con i

lavoratori privati, nei cui confronti non è ammesso il cumulo tra

pensione privilegiata e rendita per l'infortunio sul lavoro (art. 12

della legge 21 luglio 1965, n. 903). L'ingiustificato privilegio per

i superstiti dei pubblici dipendenti sarebbe aggravato

dall'interpretazione giurisprudenziale che esclude, per essi, la

riduzione dell'equo indennizzo prevista, invece, quando la pensione

privilegiata venga attribuita direttamente al dipendente (art. 50 del

d.P.R. 3 maggio 1957, n. 686).

La disciplina denunciata contrasterebbe anche con l'art. 38,

secondo comma, della Costituzione. Ad avviso del giudice rimettente

la garanzia, per i lavoratori, del diritto a mezzi adeguati alle

esigenze di vita in caso di infortunio, malattia o invalidità, può

essere violata anche "per eccesso", quando in capo ad uno stesso

soggetto e per uno stesso evento si cumulano più trattamenti

concepiti in funzione della copertura di rischi diversi. Tale cumulo

determinerebbe, inoltre, un maggior onere per le finanze pubbliche,

che, in presenza di risorse necessariamente limitate, sottrarrebbe i

mezzi finanziari per l'adeguata copertura di analoghi rischi di altri

soggetti.

2. - Si è costituita dinanzi alla Corte la ricorrente nel giudizio

principale, per chiedere che la questione sia dichiarata non fondata,

sottolineando, in particolare, che equo indennizzo e pensione

privilegiata rispondono a finalità diverse. Il primo sarebbe diretto

a riparare il danno prodotto da una menomazione fisica, dipendente da

causa di servizio, nell'ulteriore vita di relazione del pubblico

impiegato, indipendentemente dalla continuazione del rapporto di

servizio. La pensione, invece, avrebbe sempre carattere retributivo,

venendo corrisposta per il servizio prestato. Il danno cui fa fronte

l'equo indennizzo non verrebbe riparato dalla pensione privilegiata,

caratterizzata dall'essere liquidata nella misura massima quando il

servizio prestato dia già titolo, come nel caso oggetto del

giudizio, alla pensione ordinaria nella misura massima. Non si

potrebbe, quindi, affermare che la pensione copra lo stesso rischio

dell'equo indennizzo.

3. - Si è costituita in giudizio anche l'Azienda unità locale

socio-sanitaria n. 15 del Veneto (Cittadella-Padova), parte già

costituita nel giudizio principale, aderendo alle argomentazioni

svolte nell'ordinanza di rimessione e sostenendo, nell'atto di

costituzione ed in una memoria depositata in prossimità

dell'udienza, la fondatezza della questione di legittimità

costituzionale.

In particolare il diritto all'equo indennizzo compenserebbe la

menomazione dell'integrità fisica subita dal dipendente a causa del

servizio e non potrebbe sorgere, quindi, a titolo originario in capo

agli eredi, i quali potrebbero pretenderne la corresponsione solo se

il diritto facesse parte del patrimonio del dipendente deceduto.

Sarebbe, quindi, dubbia la stessa configurabilità dell'indennizzo,

quando non intercorra un apprezzabile intervallo temporale tra la

lesione o la menomazione e la morte. In ogni caso, attribuire tale

indennizzo anche ai superstiti dell'impiegato deceduto sarebbe privo

di razionale giustificazione e determinerebbe una situazione di

privilegio per gli eredi dei pubblici dipendenti, rispetto agli altri

cittadini cui non è riconosciuto lo stesso vantaggio. La duplicità

di prestazioni, per il medesimo evento, finirebbe anche con il

sottrarre risorse finanziarie pubbliche, necessarie per la copertura

dei medesimi rischi di altri soggetti.

4. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

Ad avviso dell'Avvocatura non sarebbe possibile alcuna valutazione

dell'asserita violazione del principio di eguaglianza, giacché

l'ordinanza di rimessione non ha indicato la normativa da assumere

come elemento di comparazione.

Quanto alla denunciata violazione dell'art. 38 della Costituzione,

la corresponsione di una equa indennità ai superstiti in caso di

decesso del dipendente costituirebbe la logica e naturale estensione

all'intero nucleo familiare del principio di solidarietà posto a

base della previdenza sociale. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale riguarda la

disciplina dell'equo indennizzo per la perdita dell'integrità fisica

eventualmente subita dall'impiegato dello Stato a seguito di

infermità dipendenti da causa di servizio. Il Consiglio di Stato

considera l'art. 68, ottavo comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3

(Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli

impiegati civili dello Stato), che disciplina questo istituto, da

applicare anche ai dipendenti delle unità sanitarie locali, per

effetto del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (Stato giuridico del

personale delle unità sanitarie locali), che rinvia alle norme

vigenti per i dipendenti dello Stato in materia di infermità

dipendenti da causa di servizio e per la concessione dell'equo

indennizzo (artt. 48 e 49).

Lo stesso giudice ritiene che l'equo indennizzo, espressamente

previsto solo per le menomazioni dell'integrità fisica, comprenda

anche l'evento mortale che segua senza soluzione di continuità alla

menomazione stessa, giacché l'interpretazione giurisprudenziale da

tempo consolidata e la costante prassi amministrativa - che il

giudicerimettente, pur manifestando riserve, ritiene di non poter

contrastare - considerano la morte come perdita dell'integrità

fisica in massimo grado. In caso di morte l'equo indennizzo verrebbe

a cumularsi, in capo ai familiari superstiti dell'impiegato deceduto

per causa di servizio, con la pensione privilegiata che sarebbe

dovuta per il medesimo evento, sicché si determinerebbe:

a) la violazione dell'art. 3, primo comma, della Costituzione,

perché la corresponsione dell'equo indennizzo rappresenterebbe un

irragionevole privilegio ed una disparità di trattamento in favore

dei pubblici dipendenti rispetto ai lavoratori del settore privato,

per i quali sarebbe vietato il cumulo tra rendita per infortunio sul

lavoro e pensione privilegiata;

b) la violazione dell'art. 38, secondo comma, della Costituzione,

perché la protezione accordata con l'equo indennizzo eccederebbe la

necessità di copertura del rischio protetto, attribuendo per un

medesimo evento ed in capo allo stesso soggetto più prestazioni a

carico delle finanze pubbliche, con la conseguenza che, essendo

limitate le risorse disponibili, potrebbero non essere adeguatamente

coperti i medesimi rischi per altri soggetti.

2. - La questione, nei termini in cui è stata proposta, non è

fondata.

Il dubbio di legittimità costituzionale riguarda esclusivamente la

corresponsione dell'equo indennizzo ai familiari, eredi del

dipendente pubblico deceduto a seguito di infortunio derivante da

causa di servizio, ai quali sia attribuita anche la pensione

privilegiata di reversibilità; non si estende, quindi, alla mancata

previsione della riduzione dell'ammontare dell'indennizzo, effettuata

invece quando al dipendente infortunato sia corrisposta la pensione

privilegiata.

3. - Il diritto all'equo indennizzo per la menomazione

dell'integrità fisica viene riconosciuto anche in caso di morte,

considerando che la menomazione non è necessariamente correlata alla

capacità lavorativa e che il diritto all'indennizzo, dovuto per

legge, sorge nel momento stesso in cui si manifesta la perdita

dell'integrità fisica; momento che necessariamente precede la morte

dell'infortunato, giacché il decesso presuppone l'infermità, anche

se lo stato patologico possa essere di brevissima durata.

Questa ricostruzione della disciplina - operata dalla

giurisprudenza, seguita dalla prassi amministrativa e non

contraddetta dall'ordinanza di rimessione - offre il contenuto

prescrittivo della disposizione denunciata, quale è effettivamente

applicata ed operante. In coerenza con questa ricostruzione si

afferma che il diritto all'equo indennizzo precede la morte ed

appartiene alla sfera patrimoniale dell'infortunato; da questi è

acquisito in vita ed è trasmesso agli eredi, ai quali spetta per

diritto di successione e non come diritto proprio.

Muovendo in questo contesto normativo ed interpretativo, fatto

proprio anche dal giudice rimettente, l'indennizzo, non privo di

connotazioni equitative oltre che risarcitorie, rimane temporalmente

e concettualmente collegato ad un evento lesivo distinto dalla morte

e ad uno stato patologico che la precede. L'attribuzione patrimoniale

riguarda, quindi, direttamente l'impiegato che ha subito la

menomazione così indennizzata, anche se, a seguito della morte,

l'importo dell'indennizzo venga corrisposto agli eredi.

Sulla base di questa premessa interpretativa, diritto

all'indennizzo e diritto alla pensione privilegiata, nonostante la

immediata successione temporale dei rispettivi momenti genetici, non

si sovrappongono e sorgono, anzi, direttamente in capo a soggetti

diversi.

Difatti la pensione di reversibilità, quando ricorrano le

condizioni per la sua concessione, è un diritto proprio del coniuge

o degli altri congiunti che ne abbiano titolo. Sicché, seguendo la

interpretazione della disciplina dalla quale muove l'ordinanza di

rimessione, è da distinguere l'indennizzo, dovuto al dipendente e

corrisposto ai suoi eredi, dalla pensione privilegiata, che è

diritto proprio del coniuge o degli altri aventi titolo. In questa

prospettiva le due prestazioni sono diverse e non determinano una

irragionevole duplicazione di attribuzioni patrimoniali in capo al

medesimo soggetto e per il medesimo evento.

La duplicità di prestazioni non consente neppure di ritenere che

sussista la denunciata disparità di trattamento tra dipendenti

pubblici e privati. Le analoghe finalità di protezione dei

lavoratori in caso di infortunio, malattia ed invalidità sono

perseguite, nell'ambito dei due settori, con sistemi di garanzia che

danno corpo a differenti discipline degli indennizzi per le

menomazioni dell'integrità fisica o per l'invalidità permanente. La

comparazione tra le discipline non può essere fatta prendendo in

considerazione uno solo degli elementi che concorrono a differenziare

i due diversi sistemi.