Sentenza n. 32/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1 e

2 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, sulle misure di prevenzione

nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la

pubblica moralità, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 20 luglio 1967 dal pretore di Firenze nel

procedimento penale a carico di Cecconi Romano, iscritta al n. 198 del

Registro ordinanze 1967 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 271 del 28 ottobre 1967;

2) ordinanze emesse il 1 febbraio 1968 dal pretore di Genova nei

procedimenti penali rispettivamente a carico di Motta Mario e di Scioni

Francesco, iscritte ai nn. 34 e 35 del Registro ordinanze 1968 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 102 del 20

aprile 1968;

3) ordinanza emessa il 13 febbraio 1968 dal pretore di Sestri

Ponente nel procedimento penale a carico di Dell'Amico Bruna, iscritta

al n. 51 del Registro ordinanze 1968 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 127 del 18 maggio 1968;

4) ordinanza emessa il 28 marzo 1968 dal pretore di Lentini nel

procedimento penale a carico di Sambasile Cirino, iscritta al n. 135

del Registro ordinanze 1968 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 222 del 31 agosto 1968.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 29 gennaio 1969 la relazione del

Giudice Angelo De Marco;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Cesare Soprano,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza 20 luglio 1967, pronunziata nel procedimento

penale a carico di Romano Cecconi, imputato del reato di cui all'art. 9

della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, per avere reiteratamente

contravvenuto alla prescrizione - impostagli dal tribunale di Firenze,

quale persona sottoposta a sorveglianza speciale dalla pubblica

sicurezza - di non uscire di casa fra le ore 20 e le ore 7,30, il

pretore di Firenze sollevava questione di legittimità costituzionale

dell'art. 1 e "di ogni altra conseguenziale questione sulla stessa

legge (in particolare l'art. 9)" in relazione agli artt. 3, primo

comma, e 13, secondo comma, della Costituzione.

Più precisamente, il pretore rilevava che dalla dizione "possono

essere affidate dal questore..." contenuta nel denunziato art. 1

risulta chiaramente che la diffida ed i conseguenziali provvedimenti da

emanare, sia pure dal tribunale, in caso di inosservanza della diffida

stessa, dipendono, in sostanza, da un apprezzamento discrezionale del

questore, per effetto del quale, soltanto alcune e non tutte le persone

appartenenti alle categorie, tassativamente indicate nello stesso art.

1, sarebbero assoggettate alla misura nell'articolo stesso proveduta,

con evidente violazione del principio di eguaglianza sancito dall'art.

3 della Costituzione.

Non solo, ma, dato che la diffida è il presupposto necessario

delle altre misure, comprese quelle la cui adozione è devoluta alla

competenza del tribunale, la dichiarazione di illegittimità

costituzionale della diffida travolgerebbe tutte le norme della stessa

legge che la presuppongono.

Di qui anche la violazione dell'art. 13, secondo comma, della

Costituzione, in quanto la restrizione della libertà personale, per il

fatto di dipendere dalla discrezionalità del questore è non da atto

legislativo, violerebbe il principio della riserva di legge.

La rilevanza, poi, risulterebbe evidente dato che ove la questione

fosse riconosciuta fondata verrebbe a cadere anche l'art. 9, nella

violazione del quale consisterebbe il reato attribuito all'imputato.

2. - Con due distinte ordinanze, in data 1 febbraio 1968, emesse

nei procedimenti penali a carico di Mario Motta e di Francesco Scioni,

entrambi imputati di contravvenzione all'art. 2 della legge 27 dicembre

1956, n. 1423, rispettivamente, il primo per aver omesso di consegnare,

nel termine prescritto, alla questura di Genova il foglio di via

obbligatorio rilasciatogli dal questore di Imperia, il secondo per non

aver ottemperato al divieto di rientrare in Genova, impostogli dal

questore di detta città, il pretore di Genova sollevava questione di

legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge 27 dicembre

1956, n. 1423, in relazione agli artt. 3 e 13 della Costituzione, in

quanto sia la formula usata dall'art. 1 "possono essere diffidati dal

questore" sia quella usata dall'art. 2 "il questore può rimandarvele"

dimostrano il conferimento al questore del potere discrezionale tanto

di impartire la diffida, quanto di rilasciare il foglio di via

obbligatorio, potere che si risolve in una scelta orientata da motivi

di opportunità, scelta che può venire a creare una disparità di

trattamento nei confronti di persone che in eguale misura si trovano

nelle condizioni previste dai citati artt. 1 e 2.

3. - Con ordinanza 13 febbraio 1968, emessa nel procedimento penale

a carico di Bruna Dell'Amico, imputata del reato di cui all'art. 2

della legge n. 1423 del 1956, per non aver ottemperato all'esplicito

divieto di rientrare in Genova, impostole dal questore di detta città,

il pretore di Sestri Ponente, sempre sotto il profilo del potere

discrezionale attribuito da tali norme al questore, sollevava questione

di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della ripetuta legge

del 1956, n. 1423, in relazione, peraltro, al solo art. 3, primo comma,

della Costituzione.

4. - Infine, con ordinanza 28 marzo 1968, emessa nel procedimento

penale a carico di Cirino Sambasile, imputato della contravvenzione di

cui all'articolo 9 della legge n. 1423 del 1956, per non aver

ottemperato agli obblighi impostigli dal tribunale di Siracusa, con

decreto 8 marzo 1966, di sottoposizione a sorveglianza speciale,

uscendo nottetempo e senza necessità dalla propria abitazione, il

pretore di Lentini sollevava questione di legittimità costituzionale

dell'articolo 1 della legge n. 1423 del 1956, in relazione agli artt.

3, primo comma, e 13, secondo comma, della Costituzione, sempre sotto

il profilo che il potere discrezionale accordato al questore dal citato

articolo 1 potesse dar luogo a disparità di eguaglianza e,

rispettivamente, fosse in contrasto con il principio della riserva di

legge.

Dopo le notificazioni, comunicazioni e pubblicazioni di legge i

cinque giudizi venivano fissati per la trattazione nell'udienza

odierna.

Nel solo giudizio di cui al n. 1 si è costituito il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale

dello Stato.

Sia con la memoria di costituzione sia con altra memoria depositata

il 16 gennaio 1969, l'Avvocatura dello Stato deduce, in sostanza, che

la sollevata questione vorrebbe trovar fondamento su una inesatta

nozione del contenuto e dei limiti della discrezionalità nel diritto

amministrativo, la quale, lungi da ogni sorta di arbitrarietà, va

concepita ed esercitata dall'autorità amministrativa entro

l'osservanza di precisi e molteplici limiti, la cui violazione

determina il vizio dell'eccesso di potere sotto i profili della

disparità di trattamento e della manifesta ingiustizia. Inoltre

sottolinea che la diffida esula dai provvedimenti di restrizione della

libertà personale che costituiscono il contenuto della norma di cui

all'art. 13 della Costituzione, e chiede, in conseguenza, che la

proposta questione di costituzionalità venga dichiarata manifestamente

infondata. Considerato in diritto :

1. - Anzitutto è manifesta l'opportunità di riunire i cinque

giudizi, data la sostanziale identità delle questioni in essi

proposte.

2. - Comune a tutti i detti giudizi è la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, in

riferimento all'art. 3 della Costituzione, la quale, peraltro,

nell'ordinanza 20 luglio 1967 del pretore di Firenze viene motivata

più ampiamente che nelle altre, ma sempre sotto il medesimo profilo

che, come si è esposto in narrativa, può essere così riassunto:

L'art. 1 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, nel primo comma,

dispone: "Possono" - (e non devono o sono) - "essere diffidati dal

questore". A questo comma segue, poi, l'elenco delle categorie di

persone che si presumono pericolose per la sicurezza e la pubblica

moralità.

Pertanto, al questore verrebbe attribuito un potere discrezionale

che gli permetterebbe di sottoporre soltanto alcune e non tutte le

persone contemplate dall'art. 1 alla diffida, presupposto necessario

per l'applicazione delle misure di prevenzione prevedute dai successivi

articoli della legge, con una evidente disparità di trattamento, che

si risolve nella violazione del principio di eguaglianza.

3. - La questione, nei medesimi termini, è già stata esaminata

dalla Corte con riferimento peraltro alla identificazione delle persone

che possono essere comprese nelle categorie elencate nei numeri da 1 a

5 dello stesso art. 1, ma è stata dichiarata infondata (sentenze n.

23 e n. 68 del 1964).

Anche se la diversa prospettazione esclude che le questioni possano

considerarsi del tutto identiche, cosicché non è il caso di

dichiarare senz'altro, con ordinanza, manifestamente infondata la

questione nei presenti giudizi sollevata, non può sfuggire che vi è

una notevole analogia.

Tanto chiarito si rileva:

anzitutto la discrezionalità non implica arbitrio: anche

nell'esercizio del potere discrezionale l'autorità amministrativa non

è libera nelle sue determinazioni; comunque essa deve aver sempre di

mira il conseguimento dei fini ad essa assegnati, e non può

discostarsene, e deve operare ponderando adeguatamente e imparzialmente

i diversi interessi, pubblici e privati, implicati nella fattispecie.

Nel caso presente vi è qualche cosa di più, in quanto nel testo

stesso dell'art. 1 impugnato, risulta chiaramente che anche il criterio

è notevolmente limitato, dato che il potere si risolve

nell'accertamento di una specifica maggiore pericolosità di persone,

che già, in potenza, sono da considerare pericolose per la sicurezza e

per la pubblica moralità.

Riconosciuta, infatti (come risulta dalle citate sentenze di questa

Corte) la legittimità costituzionale del provvedimento di

identificazione concreta di coloro che vanno compresi nelle categorie

di persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità, non

si può disconoscere che tale elencazione è, bensì, tassativa, ma non

anche vincolante, nel senso che il solo fatto di essere compresi in una

di quelle categorie renda obbligatoria, nei confronti di tutti coloro

che vi appartengono, l'adozione di misura di prevenzione.

L'appartenenza a quelle categorie è invero condizione necessaria,

ma non sufficiente per la sottoposizione a misure di prevenzione:

perché in concreto tali misure possano essere adottate, occorre,

infatti, anche un particolare comportamento che dimostri come la

pericolosità sia effettiva ed attuale e non meramente potenziale.

L'accertamento di questa specifica pericolosità - la quale tra

l'altro realizza una differenza tra le persone comprese nelle categorie

genericamente ritenute pericolose - si raggiunge necessariamente

attraverso un apprezzamento di merito.

Che, poi, come in sostanza è stato ritenuto con le citate sentenze

di questa Corte, in ogni apprezzamento di merito, diretto ad accertare

la sussistenza degli estremi per l'applicazione di una norma di legge,

vi è sempre un certo margine affidato alla discrezionalità, non per

questo, chiarita quale sia la natura funzionale dell'accertamento

affidato al questore, si può parlare di violazione del principio di

eguaglianza, tanto più che in ogni caso l'esercizio del potere

discrezionale è soggetto al controllo del giudice, il quale

sicuramente si estende alla irrazionalità, alla imparzialità, alla

parità di trattamento.

Si deve, quindi, concludere che sotto questo primo profilo la

sollevata questione risulta infondata.

4. - Per le stesse ragioni deve essere dichiarata infondata la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della stessa legge

n. 1423 del 1956, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,

sollevata con le due ordinanze, entrambe in data 1 febbraio 1968, del

pretore di Genova e con ordinanza 13 febbraio 1968 del pretore di

Sestri Ponente, sempre sotto il profilo che la discrezionalità

conferita al questore con la dizione "Il questore può rimandarvele"

sia suscettibile a creare una disparità di trattamento nei confronti

di persone che egualmente si trovino nelle condizioni da detto art. 2

prevedute.

5. - Comune a tutti i giudizi, tranne quello instaurato per effetto

dell'ordinanza 13 febbraio 1968 del pretore di Sestri Ponente, è,

infine, la questione di illegittimità tanto dell'art. 1 quanto

dell'art. 2 della citata legge, in riferimento all'art. 13, secondo

comma, della Costituzione.

Come si è posto in rilievo in narrativa, tale questione poggia sul

presupposto della arbitrarietà dei poteri attribuiti al questore con

le norme suddette.

Poiché questo presupposto, dato quanto precede, viene a mancare,

anche sotto il profilo del contrasto con l'art. 13, secondo comma,

della Costituzione, la questione di legittimità dei ripetuti artt. 1 e

2 risulta infondata.