Sentenza n. 314/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 8 del decreto

legge 9 ottobre 1989, n. 338 (Disposizioni urgenti in materia di

evasione contributiva, di fiscalizzazione degli oneri sociali e di

sgravi contributivi nel Mezzogiorno e di finanziamento dei patronati)

promossi con ricorsi delle Regioni Piemonte, Veneto, Emilia-Romagna,

Umbria, Toscana e Lombardia notificati il 28 ottobre, 4 e 8 novembre

1989, depositati in cancelleria il 3, 6 e 15 novembre 1989 ed

iscritti rispettivamente ai nn. 91, 92, 93, 94, 95 e 98 del registro

ricorsi 1989; nonché nei giudizi di legittimità costituzionale

dell'art. 8 del decreto legge 9 ottobre 1989, n. 338 convertito,

senza modificazioni, nella legge 7 dicembre 1989, n. 389 promossi con

ricorsi delle Regioni Abruzzo, Umbria, Toscana, Veneto e Lombardia,

notificati il 3, 5 e 8 gennaio 1990, depositati in cancelleria l'8 e

12 successivi ed iscritti rispettivamente ai nn. 3, 4, 5, 6 e 7 del

registro ricorsi 1990; e nel giudizio promosso con ricorso della

Regione Toscana notificato l'8 novembre 1989, depositato in

cancelleria il 15 novembre successivo ed iscritto al n. 19 del

registro ricorsi 1989, per conflitto di attribuzione sorto a seguito

dell'art. 8 del decreto legge 9 ottobre 1989, n. 338;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1990 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi gli Avvocati Valerio Onida per le Regioni Piemonte e

Lombardia, Giorgio Berti per la Regione Veneto, Alberto Predieri per

le Regioni Emilia-Romagna, Umbria e Toscana, Marco di Raimondo per la

Regione Abruzzo e l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Le Regioni Piemonte, Veneto, Emilia-Romagna, Umbria, Toscana,

Lombardia e Abruzzo hanno proposto ricorso per la dichiarazione

d'illegittimità costituzionale dell'art. 8 del decreto-legge 9

ottobre 1989, n. 338 (Disposizioni urgenti in materia di evasione

contributiva, di fiscalizzazione degli oneri sociali e di sgravi

contributivi nel Mezzogiorno e di finanziamento dei patronati).

2. - L'art. 8 del decreto-legge n. 338 del 1989 è ritenuto dalla

Regione Piemonte contrastante con l'art. 77 della Costituzione, in

relazione all'art. 15 della legge 23 agosto 1988, n. 400, nonché con

gli artt. 16 e 22 della legge 21 dicembre 1978, n. 845, e, in

subordine, con gli artt. 24, 101 e 113 della Costituzione.

La ricorrente premette che la disciplina impugnata segue la legge

quadro in materia di formazione professionale (legge 21 dicembre

1978, n. 845), la quale, sul presupposto del trasferimento delle

relative competenze alle regioni, stabiliva (art. 16) che queste

ultime, ai fini del pagamento dei contributi attinenti all'assistenza

sociale obbligatoria per gli apprendisti (art. 21 della legge n. 25

del 1955), dovessero stipulare con gli istituti assicuratori

convenzioni per il pagamento delle somme occorrenti per

l'assicurazione in favore degli apprendisti artigiani, a valere sui

fondi di cui all'art. 22, primo comma, della medesima legge (fondo

comune previsto dall'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281,

integrato con gli stanziamenti statali già attinenti alle attività

trasferite e con le disponibilità del Fondo per l'Addestramento

Professionale dei Lavoratori (FAPL) per l'anno 1979.

Questa disciplina - la quale, secondo la ricorrente, faceva

sorgere l'obbligo del pagamento dei contributi solo a seguito della

stipulazione delle apposite convenzioni (peraltro mai avvenuta) - è

stata sostituita dall'impugnato decreto legge n. 338 del 1989, il

quale, all'art. 8, ha stabilito una più articolata normativa,

consistente nei seguenti punti: a) le regioni sono tenute a

comunicare al Ministro del lavoro e a quello del tesoro, entro il 20

ottobre 1989, le convenzioni con gli istituti previdenziali di cui

all'art. 16, terzo comma, della legge 21 dicembre 1978, n. 845,

convenzioni che devono prevedere il pagamento dei contributi per gli

anni 1988 e precedenti in dieci annualità costanti e alla stregua

dei criteri previsti nel secondo comma dello stesso articolo; b) nel

caso che le convenzioni non fossero stipulate e comunicate nei

termini previsti, il Ministro del tesoro provvede ad accantonare

importi annuali corrispondenti a quelli dovuti, a valere sulle

erogazioni spettanti alle regioni per gli anni 1990 e successivi ai

sensi dell'art. 8 della legge 12 maggio 1970, n. 281; c) in attesa

della stipula delle convenzioni, le somme dovute da ogni regione per

gli anni 1989 e successivi vengono trattenute sulle quote ad esse

spettanti a titolo di ripartizione del fondo comune afferente

all'anno successivo a quello di competenza dei contributi, assumendo

a base di calcolo i crediti annualmente comunicati dal Ministro del

lavoro ai fini della successiva erogazione a favore degli istituti

assicuratori.

Secondo la ricorrente, le disposizioni ora ricordate violerebbero,

innanzitutto, l'art. 77 della Costituzione, sia perché l'impugnato

decreto-legge difetterebbe dei requisiti di necessità e di urgenza,

sia perché l'art. 8 sarebbe inserito in un decreto-legge che, in

contrasto con quanto stabilito dall'art. 15 della legge n. 400 del

1988, sembrerebbe privo di un contenuto specifico, omogeneo e

corrispondente al titolo.

In secondo luogo, le stesse disposizioni violerebbero gli artt.

117 e 119 della Costituzione in quanto, laddove impone alle regioni

oneri previdenziali e assicurativi non rispondenti ad alcuna

competenza regionale (essendo affidata al Ministro del tesoro la

competenza a fissare i contributi), realizzerebbe una sorta di

fiscalizzazione di oneri sociali a carico delle sole finanze

regionali, e non della collettività generale.

In terzo luogo, la ricorrente ravvisa una violazione dell'art. 81,

quarto comma, e 119 della Costituzione da parte dell'art. 8 del

decreto-legge impugnato, in quanto gli oneri accollati alle regioni

sarebbero privi della relativa copertura ed inciderebbero in maniera

dirompente sulla programmazione finanziaria regionale.

In altre parole, precisa la ricorrente, ad una situazione, in cui

l'obbligo del versamento dei contributi e della loro misura

dipendevano dalla stipula di convenzioni con gli enti assicuratori,

ne subentrerebbe un'altra, quella delineata dall'art. 8 del

decreto-legge impugnato, la quale sarebbe caratterizzata dalla

imposizione ex lege dell'obbligo contributivo non accompagnata dal

necessario adeguamento dello stanziamento dei fondi. Infatti, secondo

la regione, non si potrebbe in alcun modo rinvenire un'adeguata

copertura nei fondi indicati nell'art. 22 della legge n. 845 del

1978, i quali si sarebbero rivelati assolutamente insufficienti già

nel 1979. Quest'ultimo dato, del resto, potrebbe essere agevolmente

accertato da questa Corte, ove si decidesse di acquisirlo con

ordinanza istruttoria. Resterebbe il fatto, ad avviso della

ricorrente, che la quota del FAPL confluita nel fondo comune non

sarebbe mai stata rivalutata dopo il 1979, mentre gli importi dei

contributi sarebbero aumentati di circa tre volte a seguito dei

decreti del Ministro del lavoro. Sicché sussisterebbe un ulteriore

profilo di violazione dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione,

in dipendenza del fatto che i contributi il cui onere è stato

addossato alle regioni risulterebbero indeterminati e, in ogni caso,

sarebbero sicuramente destinati ad aumentare in ragione di due

fattori - l'aumento degli apprendisti e l'aumento dei contributi che

non sarebbero controllabili dalle regioni, le quali non hanno

competenze in materia.

In via subordinata, la ricorrente denuncia la violazione degli

artt. 24, 101 e 113 della Costituzione, in quanto la disposizione

impugnata, nel determinare autoritativamente l'esistenza e l'entità

del presunto obbligo, interferirebbe con le funzioni dell'autorità

giudiziaria e comprimerebbe il diritto delle regioni alla tutela

giudiziaria nei confronti delle pretese degli istituti assicuratori.

3. - La Regione Veneto ha contestato la legittimità

costituzionale dell'art. 8 del decreto-legge n. 338 del 1989 sotto

tre distinti profili.

A suo giudizio, risulterebbero innanzitutto violati gli artt. 117,

118, 119 e 77 della Costituzione, in relazione all'art. 15, terzo

comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400, dal momento che si

tratterebbe di un insieme di norme che, essendo contenuto in un

decreto-legge non omogeneo ed essendo stato emanato senza la

necessaria urgenza del provvedere, realizzerebbe una violazione dei

requisiti di forma propri della decretazione di cui all'art. 77 della

Costituzione.

In secondo luogo, l'art. 8 del decreto impugnato contrasterebbe

con gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, in relazione

all'art. 8 della legge n. 281 del 1970 e 21 della legge n. 335 del

1976, in quanto dall'applicazione delle disposizioni impugnate

deriverebbe un vincolo a scopi specifici di una porzione del fondo

comune - il quale ha come sua esclusiva destinazione quella di

fronteggiare autonomamente le spese necessarie allo svolgimento delle

funzioni normali delle regioni -, un vincolo che inciderebbe, dunque,

sul bilancio regionale. In particolare, la ricorrente osserva che

l'impugnato art. 8 innova radicalmente la disciplina posta dall'art.

16, terzo comma, della legge n. 845 del 1978, con la quale si

collegherebbe in modo affatto artificioso. Infatti, le convenzioni di

cui all'art. 16 erano strettamente correlate all'esercizio di

funzioni regionali in materia di formazione professionale che

avessero determinato di per sé, per le particolari modalità di

esplicazione della formazione, il ricorso a forme assicurative. Di

qui derivava, a giudizio della ricorrente, che gli oneri assicurativi

erano accollati dalle singole regioni solo nei limiti in cui queste

avessero esercitato, direttamente o indirettamente, compiti di

formazione professionale in senso stretto. La disposizione impugnata,

invece, prevedrebbe un onere relativo a tutte le assicurazioni

obbligatorie dovute per gli apprendisti artigiani, un onere che,

pertanto, sarebbe molto simile a un'imposta, come si desumerebbe

anche dalla configurazione delle penalità per le regioni che non

stipulano le convenzioni con gli enti assicuratori.

Infine, l'art. 8 del decreto-legge n. 338 del 1989 violerebbe gli

artt. 5, 117, 118, 119 e 125 della Costituzione, in connessione con

le relative norme sul trasferimento delle funzioni amministrative

(d.P.R. n. 616 del 1977), a quelle della legge quadro in materia di

formazione professionale (artt. 16 e 22, nonché 3, 4 e 5 della legge

n. 845 del 1978) e a quelle sulla disciplina dell'apprendistato (art.

21 della legge n. 25 del 1955). Più precisamente, la ricorrente

osserva che, in base alle leggi appena citate, le competenze

regionali concernerebbero solamente le attività pubblicistiche o

costituenti servizi d'interesse pubblico, e non invece la

costituzione del rapporto di lavoro o gli aspetti retributivi,

contributivi e previdenziali ivi compresi. Sul piano finanziario a

questa divisione ne corrisponderebbe un'altra per la quale, mentre le

prime attività dovrebbero essere finanziate nell'ambito del fondo

comune di cui all'art. 8 della legge n. 281 del 1970, le altre,

invece, troverebbero la loro copertura in un apposito capitolo dello

stato di previsione del bilancio del Ministero del lavoro (art. 18

della legge n. 845 del 1978). In questo sistema le regioni dovrebbero

provvedere soltanto alle spese relative alle attività nelle quali si

concretizzano gli interventi regionali (e non già a quelle inerenti

al rapporto di lavoro di apprendista), come sembrerebbe confermato

dalla scelta dello strumento convenzionale per determinare di volta

in volta l'obbligo contributivo. L'impugnato art. 8, invece,

stravolgerebbe questo sistema estendendo l'obbligo di contribuzione

delle regioni ad aspetti del rapporto di lavoro e caricando

retroattivamente sulle regioni stesse un onere finanziario privo di

qualsiasi titolo, senza prevedere i relativi mezzi di copertura. Come

effetto di tale stravolgimento, l'art. 8 conferirebbe inoltre al

Ministro del tesoro una posizione di supremazia e il potere di

appropriarsi di quote del fondo comune, in violazione dell'art. 125

della Costituzione.

4. - Con tre distinti ricorsi dal contenuto identico, le Regioni

Emilia-Romagna, Umbria e Toscana contestano la legittimità

costituzionale dell'art. 8 del decreto-legge n. 338 del 1989 in

riferimento agli artt. 5, 77, 117, 118 e 119 della Costituzione.

Nello svolgere argomentazioni analoghe a quelle dedotte nei

precedenti ricorsi, le ricorrenti insistono sulla rilevanza della

reiterazione del decreto-legge in ordine alla lesione delle

competenze regionali da parte di un potere statale illegittimamente

esercitato.

In relazione al contenuto normativo dell'art. 8, esse lamentano in

particolare la sostanziale introduzione di un meccanismo

sanzionatorio ai danni delle regioni alle cui finanze verrebbero

sottratte anche le somme dovute per la mancata stipula delle

convenzioni per fatto o colpa degli enti previdenziali. Di qui

deriverebbe una lesione delle competenze proprie delle regioni in

materia di formazione professionale, entro la quale andrebbero

ricomprese le competenze in discussione sull'apprendistato degli

artigiani.

Infine, l'art. 8, terzo comma, presenterebbe un ulteriore motivo

d'illegittimità costituzionale laddove introduce un controllo

sostitutivo non rispondente ai requisiti di cui all'art. 125 della

Costituzione, come enucleati da questa Corte, in quanto si

tratterebbe di un controllo affidato a un Ministro, anziché al

Governo, ed effettuato inaudita altera parte.

Le ricorrenti chiedono altresì che questa Corte disponga in via

cautelare la sospensione dell'efficacia delle disposizioni impugnate.

5. - La Regione Lombardia ha presentato un ricorso con il quale

contesta la legittimità costituzionale dell'art. 8 del decreto-legge

n. 338 del 1989 con argomentazioni identiche a quelle svolte dalla

Regione Piemonte nel ricorso precedentemente illustrato (v. punto 2).

6. - La Regione Abruzzo ha presentato un ricorso di legittimità

costituzionale nei confronti dell'art. 8 del decreto-legge n. 338 del

1989, convertito, senza modificazioni, nella legge 7 dicembre 1989,

n. 389.

Sul presupposto che la legge quadro sulla formazione professionale

abbia trasferito alle regioni anche gli oneri previdenziali ed

assicurativi inerenti alle posizioni degli apprendisti artigiani, la

ricorrente ricorda che tale trasferimento sarebbe stato sottoposto a

due condizioni, che non si sono verificate: la copertura attraverso

il fondo comune integrato e la stipulazione delle convenzioni con gli

istituti assicuratori. La causa di ciò sarebbe da ricondurre al

fatto che non si è mai registrato un equilibrio tra il finanziamento

disposto e i costi presuntivi. Di qui conseguirebbe la palese

incostituzionalità della disposizione impugnata, perché imporrebbe

alla regione oneri che non le competono e lederebbe il principio

dell'autonomia finanziaria. Né, ad avviso della ricorrente, lo Stato

potrebbe lamentarsi ora della mancata stipula delle convenzioni, dal

momento che avrebbe dovuto sollevare allora conflitto di

attribuzione. In luogo di questo, lo Stato, a giudizio della

ricorrente, ha invece introdotto il meccanismo di cui all'impugnato

art. 8.

Infine, quest'ultimo articolo violerebbe anche gli artt. 81,

quarto comma, e 119 della Costituzione per omessa copertura

finanziaria degli oneri gravanti sulle regioni, dal momento che,

mentre lo Stato ha aumentato gli importi dei contributi, non

risulterebbero corrispondentemente incrementate le entrate necessarie

a farvi fronte.

7. - Le Regioni Umbria, Toscana, Veneto e Lombardia hanno

presentato ulteriori ricorsi nei confronti dell'art. 8 del

decreto-legge n. 338 del 1989 dopo che questo è stato convertito,

senza modificazioni, nella legge 7 dicembre 1989, n. 389. In essi

vengono sostanzialmente riformulate le stesse argomentazioni svolte

nei ricorsi precedentemente presentati dalle medesime ricorrenti

salvo le osservazioni relative alla reiterazione dei decreti-legge.

8. - Rispetto a tutti i ricorsi illustrati nei punti precedenti si

è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,

eccependo, innanzitutto, l'inammissibilità dei profili

d'illegittimità costituzionale relativi all'art. 77 della

Costituzione, in quanto sarebbero connessi a pretesi vizi procedurali

non comportanti lesioni delle competenze regionali. L'Avvocatura

dello Stato nega anche che possa essere accolta la richiesta delle

Regioni Emilia-Romagna, Umbria e Toscana diretta a ottenere la

sospensione dell'efficacia delle disposizioni impugnate, rilevando

che il potere cautelare su cui si pretende di fondare la richiesta

non potrebbe esser considerato come componente essenziale della

tutela giurisdizionale.

A proposito delle pretese violazioni degli artt. 117 e 119 della

Costituzione, il resistente osserva che la materia previdenziale non

rientrerebbe nelle competenze proprie delle regioni, ma sarebbe stata

delegata a queste dall'art. 16, terzo comma, della legge n. 845 del

1978. Replicando, in particolare, alle osservazioni della Regione

Veneto, l'Avvocatura afferma che, a suo giudizio, la disciplina

dell'impugnato art. 8 non rientrerebbe nella "istruzione artigiana e

professionale e assistenza scolastica", né nell'"artigianato". Ciò

si desumerebbe chiaramente dall'art. 35 del d.P.R. n. 616 del 1977 e

dagli artt. 2, 3 e 16 della legge n. 845 del 1978.

Riguardo alle censure mosse in riferimento agli artt. 81, quarto

comma, e 119 della Costituzione, l'Avvocatura dello Stato contesta

che l'impugnato art. 8 abbia addossato alle regioni nuovi oneri e non

abbia garantito alle stesse la provvista dei mezzi finanziari per

farvi fronte. Al contrario, secondo l'Avvocatura, l'articolo

impugnato confermerebbe obblighi già contenuti nell'art. 16, terzo

comma, della legge n. 845 del 1978, ma rimasti a lungo inadempiuti;

nello stesso tempo, prevedrebbe agevolazioni a favore delle regioni,

come quelle sugli arretrati e sui pagamenti rateizzati. Del resto,

continua l'Avvocatura dello Stato, la provvista dei mezzi finanziari

andrebbe ricercata nelle norme poste dall'art. 22, primo comma, della

legge n. 845 del 1978, il quale fa riferimento al fondo comune di cui

all'art. 8 della legge n. 281 del 1970, integrato con tutti gli

stanziamenti di spesa iscritti nel bilancio dello Stato attinenti ad

attività di formazione professionale trasferite o da trasferire,

nonché con l'importo corrispondente alla disponibilità del FAPL per

il 1979.

Quanto, poi, alla prospettazione delle ricorrenti, secondo la

quale i fondi sarebbero stati in ogni caso insufficienti,

l'Avvocatura dello Stato, dopo aver sottolineato che tale

argomentazione sembra presupporre l'ammissione dell'obbligo, replica

con quattro ordini di ragioni. Innanzitutto, sostiene che non sia

possibile dubitare oggi della legittimità costituzionale dell'art.

16 della legge n. 845 del 1978, al quale va fatta risalire

l'imposizione dell'obbligo alle regioni. In ogni caso, continua

l'Avvocatura, non si dovrebbe porre un problema di copertura di nuove

o maggiori spese, dal momento che si tratterebbe di semplice

trasferimento dallo Stato alle regioni di oneri già esistenti e

delle relative risorse finanziarie. In terzo luogo, non andrebbe

trascurato che l'impugnato art. 8 porrebbe norme di favore per le

regioni per quanto riguarda le funzioni amministrative delegate

relative alla sicurezza sociale degli apprendisti artigiani. Infine,

osserva l'Avvocatura, non sarebbe rispondente al vero che i fondi

trasferiti nel 1979 non siano stati rivalutati, anche se non

sembrerebbe ammissibile che questa Corte produca un'ordinanza

istruttoria su dati che atterrebbero al merito della questione, e non

alla sua legittimità costituzionale.

Il resistente contesta anche la fondatezza della censura

prospettata dalla Regione Veneto in riferimento all'art. 125 della

Costituzione, dal momento che, a suo giudizio, il controllo

sostitutivo dello Stato nei confronti delle regioni sarebbe del tutto

normale riguardo a funzioni delegate.

Infine, in relazione alle censure mosse dalle Regioni Piemonte e

Lombardia in via subordinata, l'Avvocatura dello Stato ne eccepisce

l'inammissibilità e, in ogni caso, ne contesta la fondatezza, dal

momento che le regioni potrebbero sempre ottenere in sede

giurisdizionale la determinazione del corrispettivo forfettario

dovuto agli istituti assicuratori.

9. - In prossimità dell'udienza hanno depositato memorie le

Regioni Piemonte, Lombardia, Toscana, Umbria, Emilia-Romagna e

Veneto, le quali insistono nelle proprie richieste.

Nel ribadire l'esigenza di un'ordinanza istruttoria, le Regioni

Piemonte e Lombardia sottolineano che - in assenza di convenzioni

dirette a regolare il numero degli apprendisti, il flusso di denaro e

altri aspetti rilevanti del rapporto con gli enti assicuratori -

l'obbligo imposto dall'art. 16, terzo comma, della legge n. 845 del

1978 non poteva non esser limitato ai fondi così come individuati e

trasferiti al fondo comune dall'art. 22, primo comma, della stessa

legge. L'impugnato art. 8, invece, accolla alle regioni spese che,

secondo i dati in possesso delle ricorrenti, sarebbero giunte ormai a

livelli elevatissimi senza prevedere alcun coordinamento con lo

Stato. Di qui discenderebbe l'illegittimità costituzionale di

disposizioni che imporrebbero alle regioni l'obbligo di sopportare

uno sproporzionato aumento dei costi senza alcun intervento

riequilibratore dello Stato.

Le Regioni Emilia-Romagna, Toscana e Umbria, nel contestare

l'affermazione dell'Avvocatura dello Stato secondo la quale le

competenze contestate sarebbero delegate (e non trasferite),

osservano che nell'ambito della previdenza e assistenza sussistono

funzioni alcune delle quali sono dello Stato e altre delle regioni.

Nel caso oggetto dei ricorsi in discussione vi sarebbe, secondo le

ricorrenti, un'esplicita attribuzione alle regioni di competenze

concernenti il pagamento dei contributi assicurativi obbligatori per

gli apprendisti artigiani, dal momento che tali competenze sarebbero

sistematicamente collocate all'interno della materia della formazione

professionale. Questa conclusione risulterebbe confermata, sempre a

giudizio delle ricorrenti, dalla previsione della stipula delle

convenzioni tra le regioni e gli istituti assicuratori nonché dal

pagamento della somma "a valere" sui fondi di cui all'art. 22, primo

comma, della legge n. 845 del 1978, che porterebbero a individuare un

adempimento funzionalmente collegato a un settore attribuito alla

competenza concorrente delle regioni.

Dopo aver insistito sull'opportunità di un'indagine istruttoria

vo'lta ad acquisire i dati relativi alle richieste complessivamente

avanzate dagli enti assicuratori per poterli utilmente comparare con

i fondi messi a disposizione delle regioni per il relativo pagamento,

le stesse ricorrenti sottolineano l'illegittimità di un meccanismo

sanzionatorio che renderebbe automatico e necessario il blocco di

parte dei fondi attribuiti alle regioni (allorché li condizionano

alla stipula delle convenzioni), sottraendo così alle stesse regioni

somme che non sono quelle effettivamente dovute, ma quelle richieste

dagli enti assicuratori (le quali, invece, andrebbero accertate

all'interno del modulo convenzionale).

La Regione Veneto, nel ribadire le proprie argomentazioni,

richiama a sostegno delle stesse il parere espresso dalla Commissione

parlamentare per le questioni regionali.

10. - Con un separato ricorso la Regione Toscana ha sollevato

conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione

all'art. 8 del decreto-legge n. 338 del 1989, di cui chiede anche la

sospensione. Ad avviso della ricorrente, il Governo, nel reiterare

per quattro volte disposizioni identiche già contenute in precedenti

decreti-legge, avrebbe illegittimamente operato una sorta di

conversione surrettizia di norme già decadute (perché non

convertite) e, quindi, non più esistenti. Come tali, queste norme

non potrebbero essere richiamate in vita da un atto, come quello

impugnato, che essendo stato posto in frode alla Costituzione,

dovrebbe essere probabilmente considerato come privo di forza o di

valore di legge. In ogni caso, qualunque sia la sua natura, non si

dovrebbe dubitare della esperibilità, in relazione ad esso, di un

conflitto di attribuzione, poiché, sostiene la ricorrente, è

insegnamento di questa Corte che a radicare quel giudizio sia

sufficiente un qualsiasi atto, anche privo di regime o di valore

tipico, purché espressivo di un'affermazione di competenza.

Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, che ha eccepito l'inammissibilità del conflitto ed ha

richiesto, comunque, il suo rigetto senza addurre argomenti

specifici.

11. - Nel corso della discussione nella pubblica udienza le

regioni ricorrenti, oltre a ribadire i propri punti di vista, hanno

addotto nuovi argomenti. In particolare le Regioni Piemonte e

Lombardia hanno osservato che, a voler sostenere che le competenze in

discussione siano delegate e non trasferite (come afferma

l'Avvocatura dello Stato), si dovrebbe concludere che i relativi

oneri debbano essere addossati allo Stato. La Regione Abruzzo ha

sottolineato che tutta la vicenda sarebbe stata condotta dallo Stato

in assoluto spregio del principio di cooperazione, più volte

affermato da questa Corte.

L'Avvocatura dello Stato, nel ribadire che i giudizi hanno ad

oggetto funzioni delegate alle regioni in base all'art. 118, ultimo

comma, della Costituzione e che il FAPL deve considerarsi assorbito

nel Fondo comune a partire dalla legge finanziaria del 1982, osserva

che la situazione disciplinata dall'impugnato art. 8 è

caratterizzata da una variegata rete di rapporti di debito e di

credito rispetto ai quali lo Stato avrebbe la posizione di

fidejussore, di modo che esso sarebbe legittimato a intervenire nei

casi in cui le regioni non adempissero. Considerato in diritto

1. - I numerosi ricorsi di legittimità costituzionale, di cui in

epigrafe, presentati dalle Regioni Piemonte, Veneto, Emilia-Romagna,

Umbria, Toscana, Lombardia e Abruzzo, nonché il ricorso per

conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Toscana, anch'esso

indicato in epigrafe, possono essere riuniti per essere discussi

congiuntamente e per essere decisi con un'unica sentenza, dal momento

che hanno un medesimo oggetto, costituito dall'art. 8 del decreto

legge 9 ottobre 1989, n. 338 (Disposizioni urgenti in materia di

evasione contributiva, di fiscalizzazione degli oneri sociali, e di

sgravi contributivi nel Mezzogiorno e di finanziamento dei

patronati), convertito, senza modificazioni, nella legge 7 dicembre

1989, n. 389.

2. - La fissazione dell'udienza per il dibattimento delle

questioni di costituzionalità sollevate dai ricorsi delle Regioni

Emilia Romagna, Umbria e Toscana nonché del conflitto proposto dalla

Regione Toscana induce a considerare assorbita la richiesta di

sospensione del decreto-legge impugnato, presentata dalle suddette

regioni.

3. - Va, innanzitutto, dichiarata l'inammissibilità delle censure

che le Regioni Piemonte, Veneto, Emilia-Romagna, Umbria, Toscana e

Lombardia propongono, con varie argomentazioni, in riferimento

all'art. 77 della Costituzione, anche in connessione con l'art. 15,

lett. c), della legge 23 agosto 1988, n. 400.

È giurisprudenza costante di questa Corte (v., da ultimo, sentt.

nn. 243 del 1987, 302 e 1044 del 1988, 544 del 1989) che le regioni,

allorché agiscono nei giudizi di legittimità costituzionale in via

principale, non possono legittimamente far valere presunte violazioni

delle norme costituzionali regolanti il potere governativo di

adozione dei decreti-legge, le quali non comportano di per sé alcuna

lesione della sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita alle

stesse. In tali casi, infatti, difetta quell'interesse a ricorrere

qualificato dalla finalità di ripristinare l'integrità delle

competenze regionali, che è proprio dei giudizi in questione.

4. - Inammissibile è, altresì, il ricorso per conflitto di

attribuzione proposto dalla Regione Toscana nei confronti dello Stato

in relazione all'art. 8 del decreto-legge n. 338 del 1989, a causa

dell'inidoneità dell'atto impugnato a dar origine a un conflitto di

attribuzione tra Stato e regioni.

Il ricorso in questione ha ad oggetto un decreto-legge, che, ai

sensi dell'art. 77 della Costituzione, è stato adottato dal Governo,

è stato emanato dal Presidente della Repubblica ed è stato

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale. Si tratta, dunque, di un atto

che, anche a voler dubitare della sua conformità a Costituzione, ha

nondimeno un indubbio valore di legge ed esiste nell'ordinamento

positivo con il particolare regime giuridico che lo caratterizza,

fintantoché non sia eliminato dallo stesso in conseguenza di

abrogazione o non sia privato di efficacia a seguito di dichiarazione

d'illegittimità costituzionale nelle forme e nei modi prescritti

dalla Costituzione. A motivo della sua natura legislativa, in

relazione a tale atto la regione non può sollevare conflitto di

attribuzione, dal momento che, al fine di ripristinare l'integrità

delle proprie competenze costituzionali eventualmente lese da atti

statali di carattere legislativo, la regione dispone del distinto

strumento del ricorso di legittimità costituzionale in via

principale, ricorso in relazione al quale sono previsti termini di

presentazione più brevi (v. art. 32, secondo comma, della legge 11

marzo 1953, n. 87) e, soprattutto, un oggetto diverso e una decisione

avente contenuto, natura ed efficacia differenti (v., nello stesso

senso, sent. n. 358 del 1985).

5. - Tutte le Regioni ricorrenti contestano la legittimità

costituzionale dell'art. 8 del decreto- legge n. 338 del 1989,

convertito nella legge n. 389 del 1989, il quale contiene le seguenti

disposizioni:

a) le regioni a statuto ordinario sono tenute a comunicare,

entro il 20 ottobre 1989, al Ministro del lavoro e della previdenza

sociale e al Ministro del tesoro la stipula delle convenzioni di cui

all'art. 16, terzo comma, della legge 21 dicembre 1978, n. 845, per

il pagamento delle assicurazioni obbligatorie a favore degli

apprendisti artigiani (primo comma);

b) le stesse regioni sono tenute a pagare, di norma in dieci

annualità costanti, i contributi dovuti per gli anni 1988 e

precedenti (secondo comma);

c) nel caso che le convenzioni non fossero stipulate e

comunicate nei termini previsti, "il Ministro del tesoro provvede ad

accantonare, a valere sulle erogazioni spettanti alle regioni per gli

anni 1990 e successivi, ai sensi dell'art. 8 della legge 16 maggio

1970, n. 281, importi annuali corrispondenti a quelli dovuti in forza

del comma secondo", importi che vengono calcolati sulla base dei

crediti comunicati (entro il 15 novembre 1989) dal Ministro del

lavoro e vengono corrisposti agli istituti assicuratori entro il

termine di ogni esercizio (terzo comma);

d) in attesa della stipula delle convenzioni, i contributi

dovuti da ogni regione per gli anni 1989 e successivi verranno

trattenuti sulle quote ad esse spettanti a titolo di ripartizione del

fondo comune afferente all'anno successivo a quello di competenza dei

contributi, assumendo a base di calcolo i crediti annualmente

comunicati al Ministro del lavoro ai fini della successiva erogazione

a favore degli istituti assicuratori (quarto comma).

Ad avviso delle ricorrenti, l'insieme delle disposizioni ora

indicato contrasterebbe con la Costituzione innanzitutto sotto un

duplice profilo:

a) per violazione dell'autonomia finanziaria goduta dalle

regioni nelle materie ad esse assegnate (artt. 117, 118 e 119 della

Costituzione), dal momento che le disposizioni impugnate imporrebbero

alle regioni stesse oneri assicurativi cui non corrisponderebbeun

potere regionale di determinazione dei medesimi e per i quali non

sarebbe garantita in modo certo la provvista dei fondi necessari al

loro pagamento;

b) per violazione del combinato disposto formato dagli artt.

81, quarto comma, e 119 della Costituzione, in quanto le disposizioni

impugnate porrebbero a carico delle regioni oneri assicurativi senza

contestualmente prevedere i mezzi necessari per farvi fronte,

producendo così un grave pregiudizio alla programmazione finanziaria

regionale.

6. - Non fondate sono, innanzitutto, le questioni di legittimità

costituzionale relative all'art. 8, primo comma, del decreto-legge 9

ottobre 1989, n. 338, convertito nella legge n. 389 del 1989, il

quale, come s'è appena ricordato, impone alle regioni di comunicare,

entro il 20 ottobre 1989, ai Ministri del lavoro e del tesoro la

stipula delle convenzioni di cui all'art. 16, terzo comma, della

legge 21 dicembre 1978, n. 845.

Riguardo a tale articolo la Regione Veneto prospetta un

particolare profilo d'illegittimità costituzionale. A suo giudizio,

l'impugnato art. 8 innoverebbe profondamente la precedente

disciplina, disposta dall'art. 16 della legge n. 845 del 1978, nel

senso che, mentre quest'ultima circoscriverebbe gli obblighi

contributivi delle regioni al pagamento delle sole assicurazioni

obbligatorie eventualmente connesse alle attività svolte dagli

apprendisti nell'ambito del progetti formativi di competenza

regionale, l'art. 8, invece, estenderebbe l'impegno delle regioni a

tutti gli oneri relativi alle assicurazioni obbligatorie garantite

per legge agli apprendisti artigiani. Da tale estensione, secondo la

ricorrente, deriverebbe uno squilibrio notevole tra le prestazioni

obbligatorie cui le regioni sono tenute e i fondi che l'impugnato

art. 8 destina a copertura di quelle prestazioni, squilibrio che

comporterebbe una lesione dell'art. 119 della Costituzione.

L'interpretazione formulata dalla ricorrente non può essere

condivisa tanto per quel che concerne il significato da attribuire

all'art. 8 del decreto-legge n. 338 del 1989, quanto per quel che

riguarda il senso da riconoscere all'art. 16, terzo comma, della

legge n. 845 del 1978.

Sotto il primo del profili indicati, occorre sottolineare che

l'art. 8 non contiene alcuna norma relativa alla pretesa estensione

dell'oggetto delle assicurazioni obbligatorie addossate alle regioni,

dal momento che esso si limita a stabilire un obbligo di

comunicazione delle convenzioni riguardanti le assicurazioni

obbligatorie indicate nell'art. 16, terzo comma, della legge n. 845

del 1978. Per i restanti commi, l'art. 8 pone norme che, pur se

indubbiamente incidono sulla natura degli obblighi contributivi delle

regioni, non ne toccano, tuttavia, l'estensione.

D'altra parte, non si può neppure affermare che il ricordato art.

16 della legge n. 845 del 1978 circoscriva l'obbligo delle regioni al

pagamento delle sole assicurazioni eventualmente connesse alle

attività svolte dagli apprendisti artigiani nell'ambito dei corsi di

formazione professionale organizzati dalle regioni stesse. Una tale

delimitazione è, anzi, espressamente esclusa dallo stesso art. 16,

il quale, al comma terzo, stabilisce che le convenzioni tra le

regioni e gli istituti assicuratori sono stipulate "per i fini di cui

all'art. 21 della legge 19 gennaio 1955, n. 25", vale a dire allo

scopo di soddisfare gli obblighi previdenziali e assicurativi

generalmente previsti a favore di tutti gli apprendisti artigiani,

indipendentemente dalla loro frequenza (o dal periodo di frequenza

relativo) ai corsi professionali organizzati dalle regioni.

L'interpretazione ora enunciata, oltre ad essere confortata dai

lavori preparatori relativi alla legge n. 845 del 1978, trova una

conferma di ordine sistematico sia nel trasferimento alle regioni

dell'onere complessivo relativo al pagamento dei contributi

assicurativi che per l'innanzi era imputato al Fondo di Addestramento

Professionale dei Lavoratori (disposto dallo stesso art. 16, terzo

comma), sia nella norma concernente l'esclusione di oneri

assicurativi a carico degli imprenditori artigiani (norma che, dopo

l'abrogazione dell'art. 28, operata dall'art. 16, quarto comma, della

legge n. 845 del 1978, è tuttora deducibile dall'art. 26 della legge

n. 25 del 1955, che esonera gli imprenditori artigiani dal pagamento

delle marche settimanali di cui all'art. 22 della stessa legge).

In definitiva, poiché l'estensione dei contributi assicurativi

dovuti dalle regioni in base all'art. 16, terzo comma, della legge n.

845 del 1978 è la medesima implicata dall'impugnato art. 8 (che anzi

rinvia, per quel che concerne l'oggetto dell'onere dovuto, all'art.

16), viene meno la premessa sulla base della quale la Regione Veneto

ha ipotizzato l'illegittimità costituzionale della disposizione

impugnata.

Parimenti non fondate sono le censure di incostituzionalità

formulate dalle altre ricorrenti limitatamente alla disposizione

contenuta nell'art. 8, primo comma, del decreto-legge n. 338 del

1989. Di per sé, questo articolo non pone alcun obbligo alle regioni

a statuto ordinario in ordine al pagamento dei contributi

assicurativi, ma le vincola, più semplicemente, a comunicare ai

Ministri del lavoro e del tesoro la stipulazione delle convenzioni

eventualmente avvenuta fra le stesse regioni e gli istituti

assicuratori in relazione al pagamento delle assicurazioni

obbligatorie a favore degli apprendisti artigiani. Sebbene tale

obbligo di comunicazione sia correlato, nell'ambito dell'impugnato

art. 8, a un meccanismo sostitutivo operante come sanzione al mancato

adempimento degli obblighi assicurativi nel termine del 20 ottobre

1989, esso gioca altresì un ruolo autonomo, nel senso che è

strumentale anche rispetto alla conoscenza da parte dei ministeri

indicati delle convenzioni stipulate ai sensi dell'art. 16 della

legge n. 845 del 1989 e della quantificazione della spesa relativa,

anche in vista della previsione degli oneri finanziari da stanziare

con legge dello Stato. Considerato sotto tale aspetto, l'art. 8,

primo comma, non comporta alcuna lesione dell'autonomia regionale,

poiché, come questa Corte ha costantemente affermato (v., ad

esempio, sentt. nn. 359 del 1985; 730 del 1988 e 338 del 1989),

nessuna violazione di quell'autonomia può derivare da doveri di

informazione che siano eventualmente imposti alle regioni nei

confronti dello Stato.

Né, in realtà, possono trarsi argomenti contrari dalla pretesa

irrazionalità del termine breve imposto alle regioni stesse dalla

disposizione impugnata, sia perché l'obbligo regionale di stipulare

le convenzioni preesisteva da oltre un decennio ( ex art. 16, l. n.

845 del 1978), sia perché l'obbligo di comunicazione dell'eventuale

stipula delle predette convenzioni tendeva altresì a fotografare la

situazione esistente al momento dell'adozione dell'impugnato

decreto-legge, una situazione che il legislatore statale presumeva,

fondatamente, caratterizzata da una massiccia evasione da parte delle

regioni nel pagamento dei contributi assicurativi a favore degli

apprendisti artigiani.

7. - Vanno invece accolti i dubbi di legittimità costituzionale

relativi all'art. 8, terzo e quarto comma, del decreto-legge n. 389

del 1989.

7.1. - A differenza delle disposizioni contenute nel primo comma

dell'art. 8, quelle poste dai commi successivi modificano

profondamente il significato della disciplina preesistente, contenuta

nell'art. 16, terzo comma, della legge n. 845 del 1978.

Quest'ultima, infatti, nello stabilire un obbligo delle regioni di

pagare le assicurazioni obbligatorie a favore degli apprendisti

artigiani, lo aveva subordinato, da un lato, alla utilizzazione delle

risorse finanziarie confluite nel fondo comune indicato dall'art. 22

della medesima legge, e, dall'altro, alla stipulazione di convenzioni

tra le regioni e gli istituti assicuratori. Con tali convenzioni le

regioni a statuto ordinario avevano la possibilità di mantenere il

pagamento degli oneri derivanti dalle assicurazioni sociali degli

apprendisti artigiani all'interno dei limiti delle disponibilità

assicurate a ciascuna di esse ai sensi dell'art. 22, primo comma,

della legge n. 845 del 1978. In ogni caso - e ciò va sottolineato -

alla luce della precedente disciplina la volontà della regione,

seppure all'interno di un modulo convenzionale, era determinante in

ordine alla definizione e alla quantificazione dell'onere gravante

sulle risorse finanziarie regionali in conseguenza del pagamento

delle assicurazioni obbligatorie a favore degli apprendisti

artigiani. Sicché, qualunque fosse il giudizio di merito da dare al

sistema prescelto, l'autonomia regionale ne risultava formalmente

rispettata.

L'impugnato art. 8 ha modificato tale sistema attraverso la

previsione di un meccanismo di accantonamento forzoso degli importi

dovuti e di trattenuta delle quote spettanti a titolo di ripartizione

del fondo comune per l'anno successivo, che lo Stato, in forza dei

commi terzo e quarto del medesimo articolo, è autorizzato a mettere

in atto in caso di mancata stipula delle convenzioni o in attesa

della stipulazione delle medesime. In virtù di questo meccanismo,

l'obbligo imposto alle regioni per il pagamento delle assicurazioni

obbligatorie a favore degli apprendisti artigiani si trasforma in un

obbligo che, per un verso è incondizionato, dal momento che, ai fini

del suo adempimento da parte delle regioni, diviene irrilevante la

stipula, o meno, delle relative convenzioni; e, per altro verso, ha

per contenuto l'erogazione di una somma di denaro la cui

determinazione sfugge alla volontà della regione.

7.2. - Allo scopo di valutare la legittimità costituzionale di un

obbligo come quello appena delineato, si rende necessario verificare

previamente se esso rientri tra le competenze trasferite alle regioni

(come suppongono l'Emilia Romagna, l'Umbria e la Toscana) ovvero se

sia connesso con funzioni delegate alle stesse (come ritengono

l'Abruzzo e l'Avvocatura dello Stato).

Come si è affermato nel punto n. 6, non vi può esser dubbio che

l'obbligo di pagare i contributi assicurativi indicati dall'art. 16

della legge n. 845 del 1978, cui l'impugnato art. 8 fa riferimento,

rientri nella materia della previdenza e dell'assicurazione

obbligatoria (v., da ultimo, sent. n. 227 del 1990). Si tratta di

materia che esula dalle competenze proprie delle regioni a statuto

ordinario, finanche in riferimento ai rapporti di lavoro che queste

ultime stipulano con i propri dipendenti. Del resto, tanto in

occasione del trasferimento delle funzioni amministrative alle

regioni avvenuto nel 1972 quanto in occasione di quello del 1977, i

relativi decreti presidenziali hanno precisato, nel trasferire alle

regioni la formazione professionale (anche degli apprendisti), che

restava riservata allo Stato la disciplina del rapporto giuridico di

apprendistato e, quindi, degli aspetti retributivi, contributivi e

previdenziali connessi a quest'ultimo (v. art. 7, lettera c), del

d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 10; art. 36 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616).

Questa ripartizione di competenze è stata confermata dalla

legge-quadro in materia di formazione professionale (v. legge 21

dicembre 1978, n. 845), la quale, tuttavia, all'art. 16, terzo comma,

dispone che, ai fini della prestazione della previdenza e

dell'assistenza sociale obbligatoria (art. 21, legge 19 gennaio 1955,

n. 25), le regioni "stipulano con gli istituti assicuratori

convenzioni per il pagamento, a valere sui fondi di cui all'art. 22,

primo comma, della presente legge, delle somme occorrenti per le

assicurazioni in favore degli apprendisti artigiani". Sebbene tale

disposizione non contenga nella sua formulazione letterale una chiara

affermazione sulla natura giuridica delle relative funzioni, queste

debbono essere qualificate come funzioni delegate trattandosi di

attività previdenziali non comprese in alcuna delle materie fra

quelle indicate dall'art. 117 della Costituzione e, pertanto, da

considerarsi affidate alle regioni in forza dell'art. 118, secondo

comma, della Costituzione.

7.3. - Rispetto ai compiti connessi con l'esercizio delle funzioni

delegate, i principi dell'autonomia finanziaria regionale e della

copertura finanziaria delle spese comportate dall'espletamento di

quei compiti sono stati attuati dall'art. 1, terzo comma, n. 4, della

legge 22 luglio 1975, n. 382 (oltreché da altre disposizioni di

legge statale che si muovono nello stesso ordine di idee), il quale

stabilisce che lo Stato deve assicurare i "mezzi necessari" per il

migliore esercizio delle predette funzioni. Tali principi risultano

violati dalle disposizioni impugnate, le quali, a fronte di un

obbligo di contribuzione non derogabile da parte delle regioni e non

determinabile da queste tanto in relazione all'ammontare dei

contributi quanto in relazione al numero dei beneficiari, prevede una

provvista di mezzi finanziari incongrua e, comunque, priva della

dovuta certezza.

Gli artt. 16, terzo comma, e 22 della legge n. 845 del 1978

stabiliscono un meccanismo di finanziamento delle attività delegate

alle regioni in ordine al pagamento dei contributi assicurativi a

favore degli apprendisti artigiani che non dà alcuna garanzia circa

la sufficienza delle risorse necessarie per l'espletamento di quelle

attività. Infatti, i nuovi finanziamenti passati alle regioni a

statuto ordinario a fronte del nuovo obbligo di pagamento dei

contributi assicurativi relativi agli apprendisti artigiani sono

costituiti dalle "disponibilità" del Fondo Addestramento

Professionale Lavoratori (FAPL), che l'art. 22, primo comma, della

legge n. 845 del 1978 fa confluire nel Fondo comune. Tali

disponibilità, da un lato, non possono identificarsi con tutte le

entrate del Fondo per l'Addestramento Professionale dei Lavoratori

(FAPL), perché con tale gestione fuori bilancio il Governo

provvedeva a sostenere altre spese, rimaste a suo carico, oltre a

quelle, delegate alle regioni, relative al pagamento degli oneri

assicurativi per gli apprendisti artigiani; e, dall'altro, risultano

determinate nel loro importo finale a seguito della deduzione

dall'ammontare esistente di "tutti gli impegni di spesa e i pagamenti

relativi ad attività svolte o in corso di svolgimento alla data di

entrata in vigore della legge n. 845 del 1978" (art. 4, D.M. 15

gennaio 1979, relativo alla disciplina della gestione stralcio del

soppresso FAPL). Dal sistema normativo ora delineato consegue che le

entrate regionali previste per far fronte alle nuove funzioni

delegate dipendono in buona parte da criteri basati su variabili

definibili soltanto a posteriori.

Inoltre, l'assenza di meccanismi di adeguamento, contenenti

correttivi vo'lti al proporzionamento delle suddette disponibilità

allo scopo del pagamento degli oneri contributivi a favore degli

apprendisti artigiani, induce a concludere che, a causa delle

disposizioni impugnate - vale a dire una volta che gli obblighi

contributivi per le assicurazioni sociali a favore degli apprendisti

artigiani siano svincolati dalla stipulazione delle convenzioni

previste dall'art. 16, terzo comma, della legge n. 845 del 1978 -,

viene a mancare la garanzia della proporzionalità delle spese

rispetto alle risorse disponibili e della certezza dei mezzi

finanziari necessari allo svolgimento delle relative funzioni

delegate.

Oltre a non risultare garantita nel suo importo globale messo a

disposizione di tutte le regioni a statuto ordinario, la provvista

dei mezzi di finanziamento necessari per lo svolgimento delle

funzioni delegate in ordine al pagamento dei contributi assicurativi

a favore degli apprendisti artigiani non gode di una garanzia certa e

adeguata neppure in relazione all'onere contributivo addossato su

ciascuna regione. Sotto quest'ultimo profilo, infatti, la ricordata

garanzia risulta frustrata dalla previsione della ripartizione dei

fondi sulla base di parametri di carattere perequativo, quali quelli

del Fondo comune di cui all'art. 8 della legge n. 281 del 1970, che

prescindono in gran parte dai costi effettivamente imputabili alle

singole regioni per il pagamento delle assicurazioni obbligatorie per

gli apprendisti artigiani. Tanto che - in base ai dati acquisiti da

questa Corte e con riferimento alla spesa storica, aumentata della

stessa percentuale di incremento del fondo comune - appare chiaro che

alcune regioni (come quasi tutte quelle ricorrenti) hanno avuto

disponibilità di fondi assolutamente insufficienti per far fronte

alle effettive necessità di pagamento delle assicurazioni

obbligatorie per gli apprendisti artigiani, mentre altre si sono

viste trasferire mezzi finanziari di gran lunga superiori alle

necessità effettive connesse all'anzidetto obbligo contributivo.

Il quadro normativo offerto dalle disposizioni impugnate risulta,

per le ragioni ora dette, profondamente irrazionale ed esige,

pertanto, una revisione da parte del legislatore ispirata ai principi

costituzionali che presiedono tanto alla tutela e allo sviluppo

dell'artigianato (art. 45, secondo comma, della Costituzione),

quanto, ove si ritenga di mantenere la delega delle relative funzioni

alle regioni, alla garanzia della certezza della copertura

finanziaria degli oneri derivanti dal pagamento delle assicurazioni

obbligatorie a favore degli apprendisti artigiani, sia per quanto

riguarda le risorse finanziare globalmente assegnate alle regioni,

sia per quelle messe a disposizione di ciascuna di esse.

8. - Per motivi analoghi a quelli ora enunciati va dichiarata

l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, secondo comma, del

decreto-legge n. 338 del 1989. Tale disposizione, nello stabilire che

le convenzioni di cui all'art. 16, terzo comma, della legge n. 845

del 1978 abbiano il contenuto da essa stessa determinato (pagamento

in annualità costanti dei contributi relativi agli anni 1988 e

precedenti), ha svuotato di significato il riferimento dell'obbligo

contributivo regionale alla condizione della stipula delle

convenzioni. Essa, infatti, ha innanzitutto dato per presupposta

l'esistenza di una adeguatezza dei fondi disponibili all'ammontare

dei contributi da pagare, mentre, per i motivi già enunciati, ciò

non corrisponde alla realtà di una notevole parte delle regioni, tra

le quali quasi tutte le ricorrenti. Con ciò stesso, la medesima

disposizione ha escluso la possibilità di garantire alle regioni una

determinazione degli oneri contributivi sicuramente all'interno

dell'ammontare dei mezzi finanziari posti a disposizione delle

medesime regioni anche singolarmente considerate. Di qui deriva

l'indubbia lesione, da parte della disposizione impugnata, degli

artt. 119 e 81, quarto comma, della Costituzione, che garantiscono

alle regioni l'autonomia finanziaria e la copertura delle spese

necessarie allo svolgimento delle funzioni delegate.

9. - Resta assorbito ogni altro profilo di legittimità

costituzionale sollevato dalle ricorrenti.