Sentenza n. 306/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale a) dell'art. 7, primo e

secondo comma, della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 28 agosto

1989, n. 23 (Ulteriori norme modificative ed integrative delle leggi

regionali 7 settembre 1987, n. 30 e 21 gennaio 1989, n. 1, in materia

di smaltimento dei rifiuti); b) degli artt. 3, secondo, terzo e

quarto comma, e 4, quarto comma, della legge regionale Friuli-Venezia

Giulia 4 settembre 1991, n. 41 (Interventi connessi alle varie fasi

di smaltimento dei rifiuti speciali, tossici o nocivi ed ulteriori

modifiche ed integrazioni alle leggi regionali 7 settembre 1987, n.

30 e 28 agosto 1989, n. 23), promosso con ordinanza emessa il 4

dicembre 1991 dal Pretore di Udine - Sezione distaccata di Latisana,

nel procedimento penale a carico di Locatelli Luciano, ed altri,

iscritta al n. 51 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, prima serie speciale,

dell'anno 1992;

Visto l'atto di intervento della Regione Friuli-Venezia Giulia;

Udito nella camera di consiglio del 6 maggio 1992 il Giudice

relatore Francesco Greco.

Ritenuto in fatto

1. - Il Pretore di Udine - Sezione distaccata di Latisana, nel

corso del procedimento penale a carico di Locatelli Luciano ed altri,

imputati del reato di cui agli artt. 110, 113, codice penale e 26 del

d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, per avere, in concorso o comunque

in cooperazione tra loro, nelle rispettive qualità di Presidente e

di Consiglieri delegati della ditta ECO s.p.a., effettuato, presso la

sede dell'azienda, un'attività di stoccaggio provvisorio di rifiuti

tossici e nocivi senza la prescritta autorizzazione regionale, con

ordinanza del 4 dicembre 1991 (R.O. n. 51 del 1992), ha sollevato:

A) questione di legittimità costituzionale dell'art. 7, primo

e secondo comma, della legge regionale del Friuli-Venezia Giulia 28

agosto 1989, n. 23, in riferimento agli artt. 3, 25 e 116 della

Costituzione (quest'ultimo integrato dalla legge costituzionale n. 1

del 1963).

Ha rilevato che, a seguito della declaratoria di illegittimità

costituzionale dell'art. 15, quinto comma, della legge regionale

Friuli-Venezia Giulia 7 settembre 1987, n. 30, il quale aveva

introdotto il concetto di ammasso temporaneo di rifiuti tossici

(sent. Corte Cost. n. 370 del 1989), con l'art. 7, primo comma, della

legge regionale 28 agosto 1989, n. 23, coloro che avevano presentato

denuncia di ammasso temporaneo di cui al predetto articolo erano

autorizzati a proseguire la predetta attività, sempre che avessero

presentato la domanda di autorizzazione entro sei mesi dalla data di

entrata in vigore della legge (termine poi prorogato al 30 giugno

1990 con l'art. 100 della legge regionale n. 3 del 1990); con il

secondo comma dello stesso art. 7 si era consentita la prosecuzione

dell'attività di ammasso temporaneo sino alla data del provvedimento

di concessione o del suo diniego e, comunque, non oltre il 31

dicembre 1990 (termine poi prorogato al 30 aprile 1991 con l'art. 2

della legge regionale n. 53 del 1990).

La ECO s.p.a. si era avvalsa di dette norme e aveva proseguito

l'attività di ammasso temporaneo di rifiuti tossici.

Ha osservato che con la detta norma (art. 7, primo e secondo

comma) la Regione travalicava la potestà legislativa

costituzionalmente conferitale, regolando una fattispecie penalmente

punita e quindi esercitando una potestà che spetta solo allo Stato,

onde la violazione degli artt. 3, 25 cpv., 116 della Costituzione

integrato dalla legge costituzionale n. 1 del 1963;

B) Lo stesso Pretore ha, altresì, sollevato, con riferimento

ai medesimi parametri costituzionali, questione di legittimità

costituzionale degli artt. 3, secondo, terzo e quarto comma, e 4,

quarto comma, della legge regionale del Friuli-Venezia Giulia 4

settembre 1991, n. 41.

Ha rilevato che per il regime transitorio l'art. 3, secondo comma,

stabilisce che per le domande di autorizzazione allo stoccaggio

provvisorio di rifiuti tossici e nocivi di cui all'art. 7, primo

comma, della legge regionale n. 23 del 1989, nonché per le istanze

presentate prima dell'entrata in vigore della legge in questione, la

relativa autorizzazione deve essere rilasciata entro 30 giorni

dall'entrata in vigore della legge medesima, e il quarto comma, che

tali domande si intendono accolte qualora, decorso inutilmente il

suddetto termine, non sia stato comunicato al richiedente un

provvedimento motivato di diniego, introducendo così l'istituto del

silenzio-assenso in materia di rifiuti.

A identico risultato conduce il successivo art. 4, che detta la

disciplina generale attinente alle modalità di rilascio

dell'autorizzazione, introducendo il comma 5-quinquies all'art. 2

della legge regionale n. 23 del 1989.

Ad avviso del giudice a quo, risulterebbe leso il principio della

riserva allo Stato della potestà punitiva penale, considerandosi

lecita un'attività penalmente sanzionata dall'ordinamento nazionale

e travalicate le competenze legislative regionali con l'introduzione

del silenzio-assenso in materia di stoccaggio provvisorio di rifiuti.

Le relative norme sarebbero in contrasto con quelle fondamentali

della riforma economico-sociale realizzata con il citato d.P.R. n.

915 del 1982, e con gli obblighi internazionali assunti dallo Stato

essendo il detto d.P.R. attuativo di direttive C.E.E.

Infine, si sarebbe verificata disparità di trattamento tra chi

effettua uno stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi nel

Friuli-Venezia Giulia e chi lo esercita nel resto del territorio

nazionale.

2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente della Giunta

regionale del Friuli-Venezia Giulia, che ha concluso per la

inammissibilità della prima delle questioni sollevate, in quanto le

disposizioni impugnate sono state già dichiarate costituzionalmente

illegittime con sentenza n. 504 del 1991, e per la infondatezza della

seconda questione, in quanto le argomentazioni del giudice a quo

sarebbero basate sull'erroneo convincimento che il sistema normativo

apprestato dal d.P.R. n. 915 del 1982 comporti una riserva assoluta

di attribuzioni amministrative, che precluderebbe ogni sia pur lieve

modifica da parte del legislatore regionale.

3. - Nella imminenza della camera di consiglio il Presidente della

Giunta regionale ha depositato memoria con la quale sulla seconda

questione ha rilevato che lo smaltimento dei rifiuti rientra nella

materia "urbanistica", di competenza esclusiva della regione e che,

quindi, per l'attuazione delle direttive comunitarie, la legge

regionale prevale su quella statale, tranne che per la parte in cui

queste espressamente indicano i principi da seguire. Inoltre,

l'introduzione del silenzio-assenso nel sistema autorizzativo non

esorbiterebbe dalla sfera della potestà legislativa regionale, tanto

più che esso è ammesso anche in altre discipline, quale quella

delle concessioni edilizie (artt. 7 e 8 del decreto-legge 23 gennaio

1982, n. 9).

Del resto, l'art. 3, sesto comma, della legge regionale 4

settembre 1991, n. 41, impone, in ogni momento, le eventuali

prescrizioni tecniche necessarie per un corretto svolgimento

dell'attività.

Inoltre, in ordine all'aspetto precettistico delle norme penali

(sent. Corte Cost. n. 26 del 1966), che è quello in discussione, la

riserva penale è relativa e la definizione di tale aspetto mediante

una forma alternativa di espressione sarebbe stata ampiamente

adempiuta. Considerato in diritto

1. - La Corte deve verificare:

A) se l'art. 7, primo e secondo comma, della legge regionale

del Friuli-Venezia Giulia 28 agosto 1989, n. 23, nella parte in cui

prevede, sia pure in via transitoria, la possibilità di continuare

l'abusivo ammasso temporaneo di rifiuti tossici e nocivi all'interno

dell'azienda, previa presentazione della domanda di autorizzazione,

violi gli artt. 116, integrato dalla legge costituzionale n. 1 del

1963 (Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia), 3 e 25, secondo

comma, della Costituzione;

B) se l'art. 3, secondo, terzo e quarto comma, e l'art. 4,

quarto comma, della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 4 settembre

1991, n. 41, nella parte in cui, in materia di rifiuti tossici, sia

in regime transitorio che in via definitiva, introducono l'istituto

del silenzio-assenso prevedendo la possibilità di una autorizzazione

tacita per l'esercizio dell'attività di stoccaggio provvisorio,

violino gli artt. 116, integrato dalla legge Costituzionale n. 1 del

1963 (Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia), 3 e 25, secondo

comma, della Costituzione.

In entrambe le fattispecie si sarebbero verificati:

a) un travalicamento della sfera delle competenze legislative

regionali, essendosi legiferato in materia nella quale sussiste una

legislazione statale di principio, emanata in adempimento di obblighi

comunitari ( il d.P.R. n. 915 del 1982, attuativo di direttive

C.E.E.);

b) una irrazionale discriminazione tra coloro che operano nella

suddetta Regione e coloro che operano in altre regioni;

c) la lesione del principio della riserva statale in materia di

legislazione penale, trattandosi di una fattispecie (stoccaggio

provvisorio non autorizzato) penalmente punita.

2. - La questione sub A) deve essere dichiarata inammissibile,

perché la disposizione impugnata è già stata dichiarata

costituzionalmente illegittima (sentenza n. 504 del 1991) e, quindi,

espunta dall'ordinamento.

3. - La questione sub B) è fondata.

La Regione Friuli-Venezia Giulia, a seguito della dichiarazione di

illegittimità costituzionale (sent. n. 370 del 1989) dell'art. 15,

quinto comma, della legge regionale del 7 settembre 1987, n. 30, che

non richiedeva l'autorizzazione regionale per alcuni casi di ammasso

temporaneo di rifiuti tossici e nocivi, ha ridisciplinato la materia

con l'art. 3 della legge regionale 4 settembre 1991 n. 41, dando

possibilità agli esercenti la detta attività in regime transitorio

di chiedere l'autorizzazione regionale entro certi termini.

Dopo avere disposto che la richiesta autorizzazione deve essere

rilasciata entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della

legge stessa, ha previsto (quarto comma) che le domande devono

intendersi accolte qualora entro il suddetto termine non sia

intervenuto il provvedimento autorizzativo o il diniego motivato.

In tal modo, nella materia di cui trattasi, ha introdotto

l'istituto del silenzio-assenso, ovvero ha previsto la possibilità

della autorizzazione tacita in luogo di quella espressa.

Lo stesso istituto è stato previsto, per la disciplina generale,

dal comma quinto-quinquies, aggiunto all'art. 15 della legge

regionale n. 30 del 1987, come modificato dall'art. 16 della legge

regionale 28 novembre 1988, n. 65, e dall'art. 2 della legge

regionale 28 agosto 1989, n. 23.

In tal modo non viene compiuta nessuna indagine e nessun

accertamento sull'esistenza delle condizioni, sopratutto tecniche,

richieste per l'esercizio dell'attività di cui trattasi ed, in

particolare, sulle misure e sugli accorgimenti da apprestarsi per

evitare che dall'attività medesima derivino danni alla salute e

all'ambiente, in relazione alla natura tossica e nociva dei rifiuti

accumulati.

3.1. - Ora, le direttive C.E.E. n. 75/442, 76/403 e 78/319

qualificano quella di smaltimento di rifiuti tossici e nocivi come

attività di pubblico interesse da controllare accuratamente;

stabiliscono che essa debba essere soggetta ad autorizzazione da

parte delle autorità competenti secondo le legislazioni dei vari

Stati membri e prevedono che l'autorizzazione sia espressa e

specifica, nel senso che debbono indicarsi quale o quali attività

siano consentite ed a quali condizioni, con riferimento alla natura

dei luoghi, al tipo di attività, ai modi e alla quantità dei

rifiuti, alla capacità economica e professionale dell'imprenditore,

alle esigenze primarie di protezione della salute e dell'ambiente, ai

molteplici criteri di economicità ed efficenza, alla pianificazione

economica e territoriale.

La più recente direttiva n. 91/156 del 18 marzo 1991, a modifica

della direttiva n. 75/442, da recepirsi dagli Stati membri entro il

1° aprile 1993, dispone, tra l'altro (art. 9), che le autorizzazioni

devono riguardare, in particolare, i tipi e i quantitativi di

rifiuti, le precauzioni da prendere in materia di sicurezza, il luogo

di smaltimento e il metodo di trattamento. In via generale ribadisce

(art. 4) che si debbano adottare le misure necessarie per assicurare

che i rifiuti siano recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell'uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero re-

care pregiudizio all'ambiente.

3.2. - Con il d.P.R. n. 915 del 1982 si è data attuazione alle

suddette direttive.

Rivestono la portata di norme di principio quelle disposizioni del

decreto che, in stretta correlazione con la esigenza di dare

attuazione alle direttive comunitarie, delineano gli obiettivi

essenziali e i limiti di operatività della disciplina dello

smaltimento dei rifiuti (sentenza n. 192 del 1987).

In particolare, si tratta delle disposizioni contenute negli artt.

1 e 2, in cui si fissano le regole generali per la inderogabile

necessità di evitare ogni rischio di inquinamento e di degrado

dell'ambiente.

L'art. 4 regola le competenze dello Stato al quale spettano le

funzioni di indirizzo, promozione, consulenza e coordinamento delle

attività connesse con la attuazione del decreto, come espressione di

siffatte funzioni, e, tra l'altro (p.f), la determinazione dei

criteri generali per il rilascio delle autorizzazioni relative a

tutte le fasi dello smaltimento dei rifiuti, ivi compreso lo

stoccaggio provvisorio, prevedendosi poi (art. 26) come reati le

attività svolte senza l'autorizzazione.

Le suddette competenze e la connessa emanazione di norme tecniche

sono correttamente volte a definire i principi di massima e i criteri

generali da osservarsi nel settore per assicurare le indefettibili

esigenze di uniformità alle quali deve ispirarsi la tutela

dell'ambiente e della salute.

4. - Con l'art. 6, in adempimento anche delle direttive

comunitarie le quali demandano agli stati membri di stabilire le

autorità incaricate, in una determinata zona, di programmare,

organizzare e controllare le operazioni di smaltimento dei rifiuti

(art. 5 direttiva n. 75/442, art. 6 direttiva n. 78/319), si conferma

la competenza regionale in materia già trasferita con l'art. 101 del

d.P.R. n. 616 del 1977 e si demanda tra l'altro, alle regioni il

rilascio delle autorizzazioni.

Sempre in attuazione delle direttive C.E.E., all'art. 16, si

stabilisce che per il rilascio dell'autorizzazione, anche per lo

stoccaggio provvisorio, deve essere accertata la rispondenza del

sito, dei metodi di trattamento e delle caratteristiche

dell'impianto, ai requisiti stabiliti nello stesso d.P.R. e che nella

autorizzazione dovranno essere specificati i tipi e i quantitativi

massimi trattabili annualmente.

Sia le direttive C.E.E. che il d.P.R. citato, che ad esse ha dato

attuazione, escludono pertanto che per le fasi dello smaltimento dei

rifiuti tossici e nocivi si possa fare ricorso all'istituto del

silenzio-assenso e, cioè, alla autorizzazione tacita.

5. - Anche l'indirizzo giurisprudenziale prevalente è nel senso

che, una volta accertata la natura tossica e nociva dei rifiuti, il

regime delle attività di smaltimento non può prescindere dalla

necessità di una espressa e specifica autorizzazione regionale, come

si desume dall'art. 16 del d.P.R n. 915 del 1982.

Non vi è spazio per le autorizzazioni tacite e generiche, sia per

la dizione letterale della norma, sia per le finalità da

raggiungere, volte ad assicurare che ogni fase si svolga in assoluta

sicurezza per la salute e l'ambiente, sulla base di prescrizioni

puntuali e specifiche dell'atto di autorizzazione.

Anche l'art. 14 quarto comma, della recente legge n. 241 del 1990

esclude la possibilità del ricorso al silenzio-assenso per le

amministrazioni dello Stato preposte alla tutela dell'ambiente, del

paesaggio e della salute dei cittadini.

5.1. - La stessa Corte C.E.E. (sent. del 28 febbraio 1991 in causa

n. 360/87), ha escluso il ricorso al silenzio-assenso e alla

autorizzazione tacita nella analoga materia dell'inquinamento

provocato da sostanze pericolose. La esclusione è stata motivata con

il rilievo della mancata effettuazione dei controlli necessari prima

e dopo il rilascio dell'autorizzazione e dell'accertamento delle

condizioni richieste, dalle quali sorgono diritti soggettivi ed

obblighi in capo alle parti.

6. - In tale situazione risulta violato l'art. 116 della

Costituzione integrato dall'art. 4 della legge Costituzionale 31

gennaio 1963 n. 1 (Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia) il

quale stabilisce che la potestà legislativa regionale si attua in

armonia con la Costituzione e con i principi generali

dell'ordinamento dello Stato nonché con le norme fondamentali delle

riforme economico-sociali e con gli obblighi internazionali dello

Stato.

Tra le materie indicate vi è l'urbanistica che, secondo la

Regione, comprenderebbe anche la tutela dell'ambiente.

L'art. 5 della suddetta legge costituzionale pone specificamente

per la Regione l'obbligo del rispetto dei principi fondamentali

stabiliti dallo Stato in alcune materie tra cui l'igiene e la

sanità.

Del resto si è già affermato (sent. n. 349 del 1991) che la

competenza esclusiva delle Regioni, anche a Statuto speciale, è

destinata a cedere di fronte all'attuazione di direttive comunitarie

correlata al rispetto degli obblighi internazionali derivanti dal

trattato istitutivo della C.E.E. e quindi in relazione alle

disposizioni della legge statale direttamente attuativa della

normativa comunitaria, nella misura in cui esse si presentano come

necessarie al perseguimento della finalità attuativa.

Restano assorbite le censure poste in riferimento agli artt. 3 e

25 della Costituzione.