Sentenza n. 306/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale del d.P.R. 3 luglio 1982,

n. 515, recante: "Attuazione della direttiva CEE n. 75/440

concernente la qualità delle acque superficiali destinate alla

produzione di acqua potabile", promossi con ricorsi dei Presidenti

delle Giunte provinciali di Trento e Bolzano, notificati il 3

settembre 1982, depositati in cancelleria il 9 settembre successivo

ed iscritti ai nn. 37 e 38 del registro ricorsi 1982;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Uditi l'avv. Sergio Panunzio per le Province Autonome di Trento e

Bolzano e l'avv. dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 3 settembre 1982 la Provincia

autonoma di Trento ha proposto in via principale questione di

legittimità costituzionale del d.P.R. 3 luglio 1982, n. 515, nel suo

complesso, ed in particolare degli artt. 2, 3, 8, primo comma, e 9

dello stesso, per violazione degli artt. 8, nn. 6, 17 e 24, 9, nn. 9

e 10, 14, 16 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige) e relative norme di attuazione,

nonché dell'art. 76 Cost.

Il decreto impugnato, emanato in base alla delega conferita dalla

legge 9 febbraio 1982, n. 42, detta norme volte ad attuare la

direttiva CEE n. 75/440 del 16 giugno 1985 in materia di acqua

potabile.

Il decreto nel suo complesso, in particolare con le disposizioni

degli artt. 2, 3, 8, primo comma, e 9, sarebbe lesivo della

competenza legislativa ed amministrativa concorrente della provincia

in materia di "utilizzazione delle acque pubbliche, escluse le grandi

derivazioni a scopo idroelettrico" (art. 9, n. 9, dello Statuto e

art. 1 d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, recante norme di attuazione in

materia di urbanistica ed opere pubbliche).

Inoltre, per quel che concerne il demanio idrico passato in

proprietà alle province (art. 68 dello Statuto e art. 8, lett. e),

del d.P.R. 20 gennaio 1979, n. 115), il decreto impugnato

interferisce con la competenza legislativa ed amministrativa primaria

della provincia (art. 5 del d.P.R. 22 marzo 1979, n. 381) per le

attribuzioni concernenti la polizia idraulica e la difesa delle acque

dall'inquinamento; ciò tanto più in quanto l'art. 14 dello Statuto

prevede un piano generale di utilizzazione delle acque da elaborare

d'intesa tra rappresentanti della provincia e dello Stato.

Ed ancora, a giudizio della provincia ricorrente, il decreto

impugnato interferisce con la competenza legislativa ed

amministrativa esclusiva statutariamente attribuite alla provincia in

materia di "tutela del paesaggio", di "viabilità, acquedotti e

lavori pubblici di interesse provinciale" e di "opere idrauliche di

terza, quarta e quinta categoria" (art. 8, nn. 6, 17 e 24 dello

Statuto).

Infine, il decreto impugnato sarebbe illegittimo in quanto la

normativa sull'acqua potabile, essendo finalizzata alla prevenzione

delle malattie causate dall'acqua cattiva, incide sulla materia della

sanità, attribuita alla competenza concorrente della provincia (art.

9, n. 10, dello Statuto e art. 8 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474,

che assegna alla provincia competenza legislativa in ordine alla

"profilassi delle malattie infettive o diffusive per le quali sia

imposta la vaccinazione obbligatoria").

La provincia ricorrente osserva, infatti, che il decreto delegato

- che pure, ai sensi dell'art. 3, secondo comma, della legge di

delega 9 febbraio 1982, n. 42, avrebbe dovuto mantenere ferme le

competenze attribuite alle Regioni a Statuto speciale e alle Province

autonome - lede le competenze statutariamente attribuite alle

Province in quanto:

a) attribuisce allo Stato funzioni che competono alle province

(artt. 2, 8, comma primo, e 9; l'art. 3, poi, elenca i compiti

attribuiti alla provincia, escludendone, peraltro, alcuni di grande

rilevanza, mentre in materia la provincia è titolare di una

competenza amministrativa totale);

b) autorizza l'emanazione di disposizioni tecniche dettagliate

delle quali nella direttiva CEE non vi è traccia (art. 9);

c) viola il criterio direttivo contenuto nella legge di delega

secondo cui le competenze attribuite alle Regioni a Statuto speciale

e alle province autonome dovevano rimanere ferme.

Né i suddetti profili di illegittimità costituzionale possono

essere esclusi, ad avviso della provincia ricorrente, per il fatto

che il decreto impugnato attua una direttiva comunitaria, in quanto,

secondo i principi affermati dalla Corte in materia (sent. n. 81 del

1979), l'attuazione in via legislativa delle direttive comunitarie

non prescinde dall'osservanza dei fondamentali principi

dell'autonomia e del decentramento.

Il decreto impugnato, si osserva, tratta le Province autonome alla

stregua delle Regioni ordinarie pur se per queste ultime vigono, in

materia di attuazione di direttive CEE, norme particolari non

applicabili alle province autonome, dovendosi queste ultime attenere

solo alle prescrizioni dettate dallo Statuto speciale. D'altra parte,

la pretesa dello Stato che le Regioni a Statuto speciale e le

Province autonome non possano conformarsi alle direttive CEE

indipendentemente da una legge statale di attuazione e debbano

rispettare di tale leggi le norme di princìpio o addirittura

disposizioni di dettaglio difformi dalla direttiva, è priva di

fondamento.

La provincia ricorrente, infine, prospetta un profilo di

illegittimità costituzionale in riferimento all'art. 76 Cost., in

quanto la legge di delega prevedeva l'attuazione delle direttive nel

rispetto delle competenze attribuite alle Regioni a Statuto speciale

e alle Provincie autonome di Trento e di Bolzano dai rispettivi

ordinamenti statutari.

2. - Identiche censure sono rivolte al d.P.R. 3 luglio 1982, n.

515, nel suo complesso, ed in particolare agli artt. 2, 3, 8, primo

comma, e 9 dello stesso, dalla provincia di Bolzano, in riferimento

alle medesime disposizioni statutarie.

3. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

Generale dello Stato, chiedendo che le questioni di legittimità

costituzionale siano dichiarate non fondate.

L'Avvocatura contesta, in primo luogo, il riferimento fatto dalle

Province ricorrenti alle competenze in materia di paesaggio ed opere

idrauliche, in quanto il decreto impugnato non riguarda in alcun modo

la tutela paesistica o il pubblico interesse al buon regime delle

acque, al quale provvedono le opere idrauliche. Parimenti non

pertinente è, a giudizio dell'Avvocatura, il riferimento alle

competenze in materia di utilizzazione delle acque e di acquedotti,

in quanto la disciplina posta dal decreto impugnato (art. 1) non

interferisce con la disciplina ed i poteri, di competenza

provinciale, che stabiliscono l'uso delle acque.

La destinazione di un corpo idrico all'approvigionamento di acqua

potabile decisa dalle competenti autorità è assunta a presupposto

della disciplina del decreto impugnato, che è soltanto volto a

provvedere alla classificazione delle acque a tale utilizzazione

destinate secondo determinati requisiti di qualità.

Il decreto impugnato, in sostanza, prevede solo un piano generale

di risanamento delle acque destinate alla potabilizzazione, che è

cosa diversa dalla pianificazione delle scelte circa l'uso delle

acque prevista dall'art. 14, terzo comma, dello Statuto T.-A.A.

Non pertinente è poi, ad avviso dell'Avvocatura, il riferimento

alla competenza provinciale in materia di acquedotti, in quanto il

decreto impugnato non concerne la realizzazione di opere pubbliche di

tal genere, ma controlli ed interventi esclusivamente riconducibili

alla materia "sanità ed igiene".

Così delimitata la materia alla quale la normativa impugnata è

riferibile, l'Avvocatura osserva che le deduzioni delle Province

ricorrenti concernono la difformità del ruolo riservato da questa

normativa alle province rispetto a quello loro riservato dalla legge

n. 352 del 1976. Ma trattasi di rilievi non condivisibili in quanto,

nel caso di specie, la competenza legislativa ed amministrativa delle

ricorrenti è concorrente e non esclusiva, e come tale soggetta ai

princìpi della legislazione statale al pari delle regioni a Statuto

ordinario. Inoltre la direttiva CEE che il decreto impugnato è volto

ad attuare presenta profili di particolare rigidità che rendono solo

teorico il riferimento fatto dalle province, sulla base della

giurisprudenza costituzionale, alla libertà nella scelta dei mezzi

per il perseguimento di un certo obiettivo.

Il decreto impugnato, d'altronde, coinvolge profili della materia

sanitaria che sono riservati alla competenza statale. Ai sensi

dell'art. 3 del d.P.R. n. 474 del 1975, infatti, sono di competenza

statale le funzioni inerenti agli aspetti igienico-sanitari della

produzione di sostanze alimentari e bevande, tra le quali,

certamente, vanno ricomprese le acque destinate ad uso potabile. Considerato in diritto

1. - Le Province autonome di Trento e Bolzano hanno impugnato il

d.P.R. 3 luglio 1982, n. 515 (Attuazione della direttiva CEE n.

75/440 concernente la qualità delle acque superficiali destinate

alla produzione di acqua potabile), nel suo complesso, e

specificamente gli artt. 2, 3, 8, comma primo, e 9 dello stesso

decreto, per violazione degli artt. 8, nn. 6, 17 e 24, 9, nn. 9 e 10,

14, 16 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per

il Trentino-Alto Adige) e relative norme di attuazione.

I due giudizi, per l'identità della normativa impugnata e dei

parametri invocati, si prestano ad essere riuniti e definiti con

unica decisione.

2. - Il d.P.R. n. 515 del 1982 è stato emanato in base alla legge

di delega 9 febbraio 1982, n. 42, per attuare la direttiva CEE n.

75/440 in materia di qualità delle acque potabili, direttiva la cui

dichiarata finalità è quella di "fissare in comune" i requisiti

qualitativi minimi per le acque superficiali destinate alla

produzione di acque potabili in ragione della necessità di tutelare

la salute umana.

Muovendosi in tale specifico e ben definito ambito, il decreto

impugnato ha per oggetto i requisiti di qualità delle acque dolci

superficiali destinate alla potabilizzazione (art. 1); dispone la

suddivisione delle acque in tre categorie (A1, A2 e A3)

qualitativamente decrescenti, alle quali corrispondono, per le

caratteristiche fisiche, chimiche e microbiologiche, determinati

valori-limite, suscettivi di deroghe in casi particolari, purché da

queste non derivi danno per la salute pubblica (artt. 4 e 5); prevede

distinti trattamenti di potabilizzazione delle acque di intensità

proporzionata al livello qualitativo della categoria di appartenenza

(art. 4); riserva allo Stato l'approvazione di nuove utilizzazioni di

acque di qualità inferiore alla categoria A3 (art. 8); assegna al

Ministro della sanità l'emanazione delle disposizioni tecniche di

rilevamento e analisi (art. 9); ripartisce tra Stato e Regioni le

funzioni amministrative in materia (artt. 2 e 3).

3. - Avuto riguardo all'obbiettivo conseguito dalla direttiva CEE

(tutela della salute umana) ed alla conseguenziale sfera di

operatività del d.P.R. n. 515 del 1982, ristretta alla

classificazione e al trattamento delle acque per esigenze di ordine

igienico-sanitario, del tutto incongruo appare il riferimento,

operato dalle Province ricorrenti, alle rispettive competenze

esclusive in tema di "tutela del paesaggio", di "viabilità,

acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale" e di "opere

idrauliche" (art. 8, nn. 6, 17 e 24, dello Statuto). Infatti, la

normativa censurata non interferisce in alcun modo sulla

realizzazione di opere pubbliche attinenti alla distribuzione delle

acque (acquedotti) o di altre opere concernenti il buon regime dei

corsi d'acqua per esigenze di sicurezza, né prevede interventi che

possano riflettersi sull'assetto del paesaggio. Né la normativa in

questione prevede interventi di difesa delle acque dall'inquinamento

al di fuori delle specifiche esigenze della potabilità, sicché è

incongruo anche il riferimento all'art. 5 d.P.R. n. 381 del 1974,

recante norme di attuazione dello Statuto in materia urbanistica e di

opere pubbliche.

4. - L'indagine va pertanto limitata alla dedotta violazione delle

competenze, di tipo concorrente, delle Province concernenti le

materie dell'"igiene e sanità" (art. 9, n. 9, dello Statuto) e della

"utilizzazione delle acque pubbliche" (art. 9, n. 10, dello Statuto

stesso), questa, peraltro, toccata dalla normativa impugnata in

stretta connessione con le specifiche esigenze della potabilità e

quindi con la materia dell'igiene e sanità.

Al riguardo deve anzitutto osservarsi che, venendo in esame

competenze non primarie delle province, le stesse subiscono non

soltanto il limite del rispetto degli obblighi internazionali dello

Stato - fra i quali devono ritenersi compresi, a tale effetto, quelli

comunitari - ma anche quello dei princìpi stabiliti dalle leggi

dello Stato (art. 5 dello Statuto).

Ora, poiché, come or ora rilevato, il decreto n. 515 del 1982

concerne la regolamentazione delle acque potabili quale bene

essenziale per l'alimentazione umana, come tale meritevole di

particolari cautele sotto il profilo igienico-sanitario, non vi è

dubbio che il decreto, nel fissare i requisiti minimi di qualità

delle acque potabili, attua non soltanto la direttiva CEE, ma anche

il princìpio fissato, in riferimento agli artt. 3 e 32 Cost.,

dall'art. 4 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del

servizio sanitario. Tale princìpio ha per oggetto l'uniformità di

condizioni e garanzie di salute nell'intero territorio della

Repubblica, e prevede, a tal fine, l'emanazione, mediante legge dello

Stato, di norme di coordinamento dirette ad assicurare condizioni e

garanzie di salute uniformi per tutto il territorio nazionale, ed

inoltre l'emanazione, mediante decreto del Presidente del Consiglio

dei ministri, di misure di coordinamento volte a fissare ed a

rivedere periodicamente i limiti di tollerabilità relativi alla

concentrazione di fattori inquinanti e alla esposizione ai medesimi.

Il decreto impugnato costituisce, per un verso, normativa di

attuazione di obblighi comunitari e, per altro verso, atto di

coordinamento mediante legge in materia di igiene e sanità, ed anzi,

sotto questo secondo profilo, realizza una ulteriore garanzia

rispetto a quella richiesta dall'art. 4 della legge n. 833 del 1978,

in ragione dello strumento adottato (la legge in luogo dell'atto

amministrativo).

Infondatamente, pertanto, le Province ricorrenti ritengono invasa

la propria competenza concorrente in tema di "igiene e sanità", che,

al contrario, la normativa impugnata limita legittimamente.

Quanto alla disposizione (art. 9) che assegna allo Stato la

determinazione delle norme tecniche di rilevamento ed analisi, essa

si pone in stretta correlazione con il suindicato princìpio di

uniformità risultante dall'art. 4 della legge n. 833 del 1978,

poiché solo l'uniformità delle metodiche di indagine può condurre

ad uniformità di risultati e quindi ad assicurare la omogeneità di

condizioni igienico-sanitarie.

Né può ritenersi lesiva della competenza provinciale in tema di

"utilizzazione delle acque pubbliche" la disposizione (art. 8, comma

primo) che subordina all'approvazione dello Stato le nuove

utilizzazioni di acque con caratteristiche inferiori a quelle

minimali (proprie della categoria A3), poiché anche in tale

evenienza viene in risalto una specifica esigenza di salute pubblica,

da valutare secondo criteri di tendenziale uniformità di livello di

condizioni igienico-sanitarie (al di fuori, quindi, degli obbiettivi

programmatori del piano generale di utilizzazione delle acque di cui

all'art. 14, comma terzo, dello Statuto).

Infine, quanto al censurato riparto di funzioni tra Stato e

Province (artt. 2 e 3), sarà sufficiente notare come le funzioni

attribuite allo Stato siano strettamente correlate all'attuazione -

necessariamente unitaria - del più volte richiamato princìpio

dell'uniformità delle condizioni di salute sull'intero territorio

(predisposizione di criteri e metodiche di rilevamento; redazione del

piano generale di risanamento delle acque destinate alla

potabilizzazione; modifica e adeguamento dei valori limite), nonché

funzioni di indirizzo e coordinamento rese indispensabili da esigenze

inerenti all'osservanza della direttiva comunitaria (impegno degli

Stati a migliorare, entro dieci anni, la qualità delle acque),

sicché nessuna invasività è prospettabile.

5. - Del pari infondata si palesa la dedotta violazione dell'art.

76 Cost., per asserita inosservanza del criterio della salvezza delle

competenze delle Province autonome fissato dalla legge di delega

(art. 3, comma secondo), in quanto il decreto, per quanto sopra

esposto, non ha deviato dal criterio stesso.