Sentenza n. 301/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 5, 8, 15, 20

e 21 del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507 (Revisione ed armonizzazione

dell'imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche

affissioni, della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche

dei comuni nonché della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi

urbani a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421,

concernente il riordino della finanza territoriale), promosso con

ordinanza emessa il 19 febbraio 1998 dal pretore di Bassano del

Grappa, sezione distaccata di Asiago, iscritta al n. 300 del registro

ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 18, prima serie speciale, dell'anno 1998.

Visti l'atto di costituzione dell'associazione "Antichi Binari"

di Asiago nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 marzo 2000 il giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi l'avvocato Mauro Mellini per l'associazione "Antichi

Binari" di Asiago e l'avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio di opposizione a ordinanza

ingiunzione emessa per l'applicazione di sanzione amministrativa per

violazione di norme del regolamento comunale sulla pubblicità in

combinato disposto con le norme del d.lgs. n. 507 del 1993 in materia

di imposta sulla pubblicità, il pretore di Bassano del Grappa,

sezione distaccata di Asiago, su eccezione del ricorrente, ha

sollevato, con ordinanza emessa il 19 febbraio 1998, pervenuta a

questa Corte il 10 aprile 1998, questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli articoli 21 e 53, primo comma,

della Costituzione, degli articoli 5, 8, 15, 20 e 21 del d.lgs. 15

novembre 1993, n. 507 (Revisione ed armonizzazione dell'imposta

comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni,

della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche dei comuni

nonché della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani a

norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente il

riordino della finanza territoriale), "nella parte in cui

assoggettano ad imposta sulla pubblicità e ad apposita dichiarazione

da parte del soggetto passivo dell'imposta, anche la propaganda di

contenuto ideologico a mezzo di diffusione di manifestini, senza

scopo di lucro".

Premette il remittente che il giudizio dinanzi ad esso pendente

riguarda una contestazione di violazione delle norme sull'imposta

sulla pubblicità effettuata a carico del legale rappresentante di

un'associazione politicoculturale, per la distribuzione, in occasione

della ricorrenza del 25 aprile, di un volantino "inteso a mantenere

vivo il ricordo dei valori della lotta antifascista e del permanente

pericolo del fascismo".

Ricorda poi che questa Corte, con sentenza n. 131 del 1973,

dichiarò l'illegittimità costituzionale, per contrasto con gli

articoli 21 e 53, primo comma, della Costituzione, di norme

previgenti in tema di imposta sulla pubblicità nella parte in cui

assoggettavano ad imposta anche le forme di propaganda ideologica

effettuata, senza fini di lucro, a diretta cura degli interessati; e

osserva che analogo sospetto di illegittimità costituzionale è dato

avanzare nei confronti delle norme del sopravvenuto d.lgs. n. 507 del

1993.

Infatti - osserva il giudice a quo - è ben vero che l'art. 5,

secondo comma, del decreto legislativo, considerando rilevanti, ai

fini dell'imposizione, i messaggi diffusi nell'esercizio di

un'attività economica, allo scopo di promuovere la domanda di beni o

servizi, ovvero finalizzati a migliorare l'immagine del soggetto

pubblicizzato, sembra escludere dalla soggezione al tributo i

messaggi di natura politica, ideologica, religiosa effettuati senza

fine di lucro: ma siffatta interpretazione non sarebbe sostenibile

alla luce dei successivi articoli 20 e 21 dello stesso decreto.

L'art. 20, lettere b e c, comprende fra i casi di riduzione del

diritto sulle pubbliche affissioni "i manifesti di comitati,

associazioni, fondazioni ed ogni altro ente che non abbia scopo di

lucro", e "i manifesti relativi ad attività politiche, sindacali e

di categoria, culturali, sportive, filantropiche e religiose, da

chiunque realizzate, con il patrocinio o la partecipazione degli enti

pubblici territoriali"; l'art. 21, elencando i casi di esenzione dal

tributo, non vi comprende i messaggi di propaganda ideologica o

politica.

Ad avviso del remittente, perciò, il combinato disposto di tali

norme, non lasciando spazio ad un interpretazione conforme al dettato

costituzionale, sarebbe suscettibile di violare i canoni della

libertà di manifestazione del pensiero con qualsiasi mezzo, e della

capacità contributiva, difettando quest'ultima radicalmente in

presenza di propaganda ideologica.

L'ordinanza conclude sottolineando la rilevanza della questione,

in quanto in caso di suo accoglimento il giudicante dovrebbe

annullare l'ordinanza ingiunzione opposta.

2. - Si è costituita l'associazione "Antichi binari", ricorrente

nel giudizio a quo, la quale chiede preliminarmente che la Corte

affermi che le norme denunciate vanno intese nel senso di escludere

l'applicabilità del tributo e dei relativi incombenti alle ipotesi

di propaganda ideologica e politica effettuata direttamente dagli

interessati, senza fine di lucro, e pertanto dichiari la questione

"irrilevante ed infondata per difetto di effettiva sussistenza della

disposizione di cui è allegato il contrasto con la norma

costituzionale".

Secondo la parte, poiché questa Corte, con la sentenza n. 131

del 1973, ha dichiarato la illegittimità costituzionale parziale

della normativa preesistente con una pronuncia additiva, introducendo

così una esclusione dalla soggezione al tributo, tale limitazione

dovrebbe intendersi operante anche rispetto alla formulazione della

nuova normativa, pur in assenza di un espresso richiamo di questa; in

ogni caso, anche indipendentemente da ciò, le norme sopravvenute

andrebbero interpretate, nel dubbio, in senso non contrastante con i

principi costituzionali.

La parte aggiunge che il decreto legislativo n. 507 del 1993 è

stato emanato in base alla delega conferita al Governo con la legge

n. 421 del 1992 per il "riordino della finanza degli enti

territoriali": delega che pertanto dovrebbe intendersi finalizzata ad

un più efficace, equo e funzionale assetto della materia, in un

ambito che non potrebbe toccare spazi inerenti a diritti

fondamentali, tanto più se espressamente fatti salvi da una

specifica pronuncia del giudice delle leggi. Ne conseguirebbe che se

il decreto legislativo dovesse risultare lesivo del principio già

affermato dalla Corte, esso dovrebbe considerarsi affetto da

illegittimità costituzionale, prima ancora che per il suo contenuto,

per eccesso rispetto alla delega.

Per il caso in cui la Corte non ritenesse di seguire detta via

interpretativa, la parte chiede venga dichiarata la illegittimità

costituzionale delle norme denunciate.

3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio,

chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata.

Essa sarebbe priva di rilevanza nel giudizio principale, il quale

dovrebbe concludersi con una pronuncia di difetto di giurisdizione

del giudice adìto, dato che la questione sulla soggezione

all'imposta sarebbe devoluta alle commissioni tributarie, a norma

dell'art. 2, lettera h del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546

(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al

Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413).

Nel merito, essa sarebbe comunque infondata, in quanto basata su

di un'errata interpretazione delle norme denunciate. Infatti, in

forza dell'art. 5 del decreto legislativo n. 507 del 1993,

presupposto dell'imposta è la diffusione di messaggi pubblicitari

"nell'esercizio di una attività economica allo scopo di promuovere

la domanda di beni o servizi, ovvero finalizzati a migliorare

l'immagine del soggetto pubblicizzato": onde, secondo l'Avvocatura

erariale, la legge si adeguerebbe perfettamente al principio

affermato con la sentenza di questa Corte n. 131 del 1973, ed

escluderebbe l'imposizione sulla propaganda di contenuti ideologici

senza scopo di lucro.

Tale interpretazione non sarebbe contraddetta dall'art. 20 del

decreto, che non riguarda l'imposta sulla pubblicità, ma il diritto

sulle pubbliche affissioni di manifesti, e prevede la soggezione ad

esso, in misura peraltro ridotta, anche quando l'operazione materiale

di affissione eseguita dal comune riguarda manifesti relativi ad una

attività non soggetta all'imposta come quelle politiche, sindacali,

culturali, ecc. Nel caso di specie l'art. 20 non troverebbe

applicazione, trattandosi di propaganda mediante diffusione di

manifestini non destinati alla affissione.

Se mai - prosegue la difesa erariale - un apparente contrasto con

il principio dell'art. 5 potrebbe riscontrarsi nell'art. 16, non

menzionato dall'ordinanza, che prevede la riduzione dell'imposta per

la pubblicità relativa a "manifestazioni" politiche, sindacali,

religiose, culturali, sportive con il patrocinio o la partecipazione

degli enti pubblici territoriali, nonché per la pubblicità di

"festeggiamenti" patriottici, religiosi ecc. In tal caso la norma non

concernerebbe la propaganda a contenuto ideologico di per sé, ma la

pubblicità di eventi organizzati che involgono più ampi interessi.

4. - In una memoria depositata in vista dell'udienza, la difesa

del Presidente del Consiglio osserva che la definizione delimitativa

del presupposto dell'imposta sulla pubblicità, contenuta nell'art. 5

del decreto legislativo impugnato, è stata modellata proprio tenendo

presenti i principi enunciati da questa Corte, ed è diversa da

quella, più ampia, enunciata nell'art. 6 del d.P.R. 26 ottobre 1972,

n. 639 (Imposta comunale sulla pubblicità e diritti sulle pubbliche

affissioni), ai cui articoli 12 e 15 si riferiva la dichiarazione di

illegittimità costituzionale. Sulla base di detta definizione del

presupposto, non sarebbe soggetta all'imposta la c.d. propaganda

ideologica, che di per sé non costituirebbe mai messaggio

pubblicitario rilevante ai fini dell'imposta medesima, non avendo la

funzione di richiamare l'attenzione del pubblico su beni o servizi

dei quali si intenda sollecitare la domanda, né di promuovere il

miglioramento dell'immagine della persona o dell'ente cui si

riferisce la pubblicità, e quindi una finalità di "lucro" sia pur

latamente intesa: con la conseguenza che non sussisterebbe in tal

caso nemmeno l'obbligo di dichiarazione previsto dall'art. 8 del

decreto a carico del soggetto di imposta.

Alla luce di tale premessa andrebbe letto anche l'art. 15 del

decreto, che si riferisce alla "pubblicità varia" effettuata

mediante distribuzione di manifestini, nell'ovvio presupposto che si

tratti di messaggi pubblicitari quali definiti nell'art. 5.

Non varrebbe, in contrario, il richiamo agli artt. 20 e 21 del

decreto, operato nell'ordinanza di rimessione: tali articoli

disciplinerebbero la distinta materia della riduzione di tariffa e

della esenzione relativamente al diritto sulle pubbliche affissioni,

prestazione patrimoniale di carattere tariffario dovuta al comune per

il servizio delle pubbliche affissioni negli appositi spazi.

Pertanto, a parte la non rilevanza della questione con riguardo a

tali articoli, dal richiamo ad essi non potrebbe comunque dedursi che

la propaganda ideologica attuata mediante distribuzione di

manifestini sia soggetta ad imposta sulla pubblicità. Il pagamento

del diritto sulle pubbliche affissioni di manifesti, anche di

carattere ideologico (salve le ipotesi di riduzione o di esenzione

indicate dalla legge), troverebbe la sua specifica giustificazione

nella richiesta del servizio prestato dal comune, costituendo il

rimborso del relativo costo, e nell'uso della risorsa limitata

costituita dallo spazio adibito all'affissione, quale che sia il

contenuto dei manifesti.

La memoria ricorda infine che, quanto alla legittimità

costituzionale della soggezione a diritti sulle pubbliche affissioni

di manifesti, anche a contenuto di propaganda ideologica, questa

Corte si è già espressa con la sentenza n. 89 del 1979. Considerato in diritto

1. - La questione sollevata investe gli articoli 5, 8, 15, 20 e

21 del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507 (Revisione ed armonizzazione

dell'imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche

affissioni, della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche

dei comuni nonché della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi

urbani a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421,

concernente il riordino della finanza territoriale).

L'art. 5 definisce il presupposto dell'imposta comunale sulla

pubblicità; l'art. 8 prevede che il soggetto passivo dell'imposta

sia tenuto, prima di iniziare la pubblicità, a presentare al comune

apposita dichiarazione; l'art. 15 stabilisce la tariffa dell'imposta

per la così detta "pubblicità varia", tra cui è compresa (comma 4)

quella effettuata mediante distribuzione di manifestini o di altro

materiale pubblicitario; l'art. 20 riguarda i casi di riduzione alla

metà del diritto sulle pubbliche affissioni, fra l'altro, "per i

manifesti di comitati, associazioni, fondazioni ed ogni altro ente

che non abbia scopo di lucro" (lettera b), e "per i manifesti

relativi ad attività politiche, sindacali e di categoria, culturali,

sportive, filantropiche e religiose, da chiunque realizzate, con il

patrocinio o la partecipazione degli enti pubblici territoriali"

(lettera c); l'art. 21, infine, riguarda i casi di esenzione dal

medesimo diritto sulle pubbliche affissioni.

Da questa disciplina, complessivamente considerata, e in

particolare dalle citate disposizioni sulle ipotesi di esenzione e di

riduzione, il remittente desume che la propaganda a contenuto

ideologico, a mezzo di diffusione di manifestini, senza scopo di

lucro - quale si sarebbe verificata nella fattispecie ad esso

sottoposta - non sarebbe sottratta alla imposizione; e dubita che

tale assoggettamento contrasti con gli articoli 21 e 53, primo comma,

della Costituzione, per le stesse ragioni che indussero questa Corte,

a suo tempo, a dichiarare la illegittimità costituzionale delle

norme previgenti in tema di imposta sulla pubblicità, contenute

nella legge 5 luglio 1961, n. 641, e nel successivo d.P.R. 26 ottobre

1972, n. 639, nella parte in cui assoggettavano ad imposta "anche le

forme di propaganda ideologica effettuata, senza fini di lucro, a

diretta cura degli interessati" (sentenza n. 131 del 1973).

2. - Non può essere accolta la eccezione di inammissibilità

della questione per difetto di rilevanza, proposta dalla difesa del

Presidente del Consiglio sull'assunto che il giudice remittente

sarebbe privo di giurisdizione, spettando alle commissioni tributarie

la decisione della controversia davanti ad esso proposta. Infatti,

all'epoca in cui ebbe luogo la violazione contestata, fu applicata la

sanzione e fu proposta l'opposizione oggetto del giudizio a quo, era

in vigore l'originaria disciplina recata dall'art. 24, comma 1, del

decreto legislativo n. 507 del 1993, secondo cui per l'applicazione

delle sanzioni amministrative in materia di imposta sulla pubblicità

si osservavano "le norme contenute nelle sezioni I e II del capo I

della legge 24 novembre 1981, n. 689", alla cui stregua la competenza

a conoscere delle opposizioni alle ordinanze ingiunzione applicative

di sanzioni amministrative spetta al giudice ordinario. Né può aver

rilievo la successiva modifica recata a detto art. 24, comma 1,

dall'art. 12 del d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 473, entrato in vigore

il 1° aprile 1998, che rinviava all'osservanza della disciplina

generale delle sanzioni amministrative per la violazione delle norme

tributarie: modifica a sua volta poi superata da quella

successivamente intervenuta ad opera dell'art. 4, comma 3, del d.lgs.

5 giugno 1998, n. 203, che ha nuovamente fatto richiamo alle norme

della legge n. 689 del 1981 e, "per le violazioni delle norme

tributarie", a "quelle sulla disciplina generale delle relative

sanzioni amministrative". In base al principio della perpetuatio

jurisdictionis (art. 5 cod. proc. civ.), infatti, la giurisdizione

del giudice ordinario, sussistente all'epoca della proposizione del

giudizio a quo nonché al momento della emanazione dell'ordinanza di

rimessione (19 febbraio 1998), non potrebbe essere comunque negata.

3. - Nel merito, la questione non è fondata, in quanto è

erronea l'interpretazione del sistema normativo sulla cui base essa

è stata sollevata.

Come riconosce lo stesso remittente, l'art. 5 del decreto

legislativo n. 507 del 1993, che considera rilevanti, ai fini

dell'imposizione, solo "i messaggi diffusi nell'esercizio di una

attività economica allo scopo di promuovere la domanda di beni o

servizi, ovvero finalizzati a migliorare l'immagine del soggetto

pubblicizzato" (comma 2), è formulato in modo tale da escludere

dalla soggezione al tributo i messaggi di contenuto politico,

ideologico, religioso effettuati senza fine di lucro.

Dai lavori preparatori risulta del resto che il testo dell'art. 5

è stato consapevolmente ed intenzionalmente formulato in modo da

tener conto della statuizione di questa Corte (sent. n. 131 del 1973)

secondo cui non è conforme a Costituzione l'assoggettare all'imposta

la così detta pubblicità ideologica (cfr. la relazione allo schema

di decreto legislativo a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre

1992, n. 421, concernente il riordino della finanza territoriale).

Questa è la disposizione fondamentale che definisce in via

generale i presupposti dell'imposizione, ed è dunque ad essa che

occorre far capo per stabilire se una fattispecie rientri o meno

nell'area dell'obbligo tributario, nonché per orientare

coerentemente l'interpretazione delle altre specifiche disposizioni

del decreto legislativo in questione.

Alla esclusione della pubblicità ideologica dalla soggezione

all'imposta non pone alcun ostacolo l'art. 8, pure denunciato, del

d.lgs. n. 507, che si limita a disciplinare l'obbligo di

dichiarazione gravante sui soggetti passivi dell'imposta; né

l'art. 15, che definisce le tariffe per le forme della così detta

"pubblicità varia", sempre sul presupposto, evidentemente, che si

tratti di messaggi pubblicitari soggetti all'imposta ai sensi

dell'art. 5.

Nulla in contrario può desumersi, diversamente da quanto ritiene

il remittente, nemmeno dagli articoli 20 e 21 del decreto, i quali

non riguardano le riduzioni e le esenzioni dall'imposta sulla

pubblicità, ma quelle relative al diverso diritto sulle pubbliche

affissioni, comprensivo bensì anche dell'imposta sulla pubblicità

(art. 19, comma 1), ma dovuto al comune in relazione al servizio

delle affissioni da questo prestato, e che ha quindi presupposti e

caratteri differenziati da quelli della predetta imposta: onde si

tratta di disposizioni, come esattamente rileva la difesa del

Presidente del Consiglio, estranee alla fattispecie dedotta davanti

al giudice a quo.

Ma anche se si abbia riguardo agli articoli 16 e 17 del decreto

(non impugnati), che disciplinano rispettivamente le riduzioni e le

esenzioni dall'imposta sulla pubblicità, le conclusioni non

cambiano. L'art. 17 non aveva ragione di contemplare l'esenzione

della pubblicità ideologica, in quanto si tratta di ipotesi, come si

è detto, radicalmente estranea al presupposto dell'imposizione.

Quanto all'art. 16, i casi di riduzione dell'imposta da esso

disciplinati - concernenti la "pubblicità effettuata da comitati,

associazioni, fondazioni ed ogni altro ente che non abbia scopo di

lucro" (lettera a), la "pubblicità relativa a manifestazioni

politiche, sindacali e di categoria, culturali, sportive,

filantropiche e religiose, da chiunque realizzate, con il patrocinio

o la partecipazione degli enti pubblici territoriali" (lettera b), e

la "pubblicità relativa a festeggiamenti patriottici, religiosi, a

spettacoli viaggianti e di beneficenza" (lettera c) - vanno intesi in

correlazione ed in coerenza con la definizione legislativa del

presupposto dell'imposta offerta dall'art. 5: si tratta delle forme

di pubblicità imponibile ai sensi dell'art. 5, qualificate dalla

natura soggettiva di chi le effettua (lettera a); e di forme di

pubblicità, pur sempre rientranti nella generale definizione del

presupposto dell'imposta, qualificate non già dal loro contenuto

politico, culturale, sportivo, filantropico o religioso, ma

dall'essere relative a (cioè dirette a diffondere la conoscenza di)

manifestazioni di tale natura, festeggiamenti patriottici o

religiosi, spettacoli viaggianti e di beneficenza (lettere b) e c).

In definitiva, dunque, dal sistema normativo in esame,

correttamente interpretato, non discende affatto che siano soggette

all'imposta le forme di propaganda di contenuto ideologico effettuate

senza fini di lucro, cui aveva riguardo la sentenza n. 131 del 1973

di questa Corte, e a cui si riferisce la questione sollevata dal

giudice a quo: della quale, pertanto, non sussiste il fondamento.